国外推进城市化的产业集群政策分析与借鉴

赫连志巍 张慧明

内容摘要：国外发达国家的产业集群政策不但具有体系完备、关注中小企业发展、注重提高创新能力和竞争力以及针对性强等特点，而且有效地把集群发展与城市化连接起来。本文从整体上描绘国外政府的集群政策体系，描述其在集群不同发展阶段下的政策路径和特征，分析实施的政策目标及取得的效果，在此基础上，得出国外集群政策对我国相关政策制定的启示。

关键词：产业集群 产业集群政策 城市化 启示

国外推进城市化的产业集群政策路径、特征

（一）国外推进城市化的产业集群政策路径

纵观国外发达国家的产业集群政策，可发现其不仅以地方的集群发展为目的，而且把城市化和集群联系起来，实现集群和城市化的联动发展。国外政府的集群政策不是一成不变的，而是根据集群的不同发展阶段进行评估和调整。

集群的萌芽阶段，如图1所示。国外政府为产业集群进行恰当地选址，根据不同区域特点规划产业布局，集中本地核心生产要素，吸引外地优势生产要素，进行企业的重新组合。财税政策减轻了集群的资金负担并提供资金支持；土地政策极大激发了工业生产效率，破除了区域内劳动力与土地的单一联系，释放了大量剩余劳动力，有利于经济的多种经营和集群发展。在促进城市经济发展的同时扩大产业集群实力，形成良性循环。

集群的发展壮大阶段，如图2所示。国外政府在集群的快速发展阶段主要采取技术创新、人才和公共政策。通过人才政策提升人力资本，开辟企业与高校、研究机构间的绿色通道，实现产学研一体化发展。技术创新方面，搭建政府与集群企业间的合作平台、联系公共研究与产业需求促使产研动态化发展，形成创新成果转化机制（Philippe Martin，Thierry Mayer，Florian Mayneris，2011）。同时，又通过公共政策，加强与产业集群发展配套的基础设施建设，促进相关的物流、餐饮、娱乐等第三产业发展，完善了城市功能。

集群的升级阶段，如图3所示。集群进入一个相对高速发展的阶段，城市化也到达一定水平，这就要求政府实施政策促进产业集群向更高层次发展，推动地区整体经济水平上升。通过打造区域品牌，实现从低附加值产品向高附加值转变，成为具有高端竞争优势的产业升级模式，促进城市经济发展和繁荣。国外政府设立“市场推广基金”鼓励集群企业参与对外经济合作，走国际化道路。又通过减税、免税等措施为外商提供投资优惠政策，鼓励外商投资。国外政府的国际化及引资政策引入了国际竞争，既刺激了本国集群的发展，又吸引了大量外资，城市化层次进一步提高。

（二）国外推进城市化的产业集群政策特征

1.建立以同一产业链的中小企业为服务对象、以行业协会等服务机构为纽带的政策服务体系。集群的形成是处于同一产业链上的企业在地理空间上的集聚，通过上下游机构的分工与合作形成互补关系，逐步实现规模化发展。集群发展带动其它相关产业发展，从而促进本地城市化（Yoshiyuki Takeda，Yuya Kajikawa，Ichiro Sakata，2008）。

2.政策具有针对性。国外政府根据集群的不同类型，不同成长阶段及城市化程度实施不同政策。比如，城市化初期刚刚起步的产业集群，政策倾向于创造市场环境，消除体制性障碍，减少过度干预，确保集群发展所需的自发动力。集群初具规模，城市化达到一定程度时，则加大扶持力度，通过财政、税收等手段支持集群的发展壮大，发挥集群对城市化建设的带动作用。在集群快速成长阶段，政策倾向于提升集群的发展质量，完善城市功能，鼓励技术创新，为集群发展开拓更广阔的市场并引入国际竞争，使城市化向更高层次发展。

3.形成官产学研一体化合作创新体制，使中小企业成为集群创新的主体。国外政府认为集群技术创新不仅是集群发展的内生动力，还是激发城市经济活力的源泉。因此，积极构建官产学研一体化的合作创新体制，健全技术转移的法规，发挥中小企业集群对城市创新能力的引领作用。

4.建立了集群统计信息管理和政策绩效评估系统，长期保持对集群发展情况的实时跟踪分析，评估集群政策对城市经济作用效果，为地方政府制定科学的产业集群政策提供动态信息。

国外推进城市化的集群政策目标与效果

（一）国外集群政策目标

1.解决集群的市场失灵问题。集群的市场失灵问题主要有：集群内部的市场垄断；企业之间不正当竞争；资源配置效率低下；集群内部发展环境封闭；集群缺乏目标协同性。由于城市经济的发展与集群发展关系密切，政府制定集群政策可以解决由于市场失灵阻碍集群发展的问题，确保城市经济在集群的带领下快速健康发展。

2.优化集群动力机制。Brenner基于波特钻石模型将集群的成功发展归因于人力资本积累、非正式接触引起的信息流动、公司间相互合作、当地资本市场、公众舆论和当地政策七种动力机制，前六种属于集群的内生动力机制，而政府的政策可以更好地激发集群内生动力机制。集群的内生动力被激发，聚集效应将促进城市经济的发展。

3.改善集群的发展环境。政府通过税收、金融、劳动力市场、竞争等方面的政策调整，大力发展基础设施，规划土地使用，加大高等院校、研究机构和企业协作关系的制度化建设力度，为集群的发展创造良好环境。

4.将产业集群作为促进城市产业结构调整和经济增长的重要举措。国外政府建立了官产学研的合作网络，培养优秀技术人才和新型创新企业，促使产业集群不断进行技术创新，创造更多就业机会，保持城市经济增长的活力。

（二）国外产业集群政策效果

1.促进区域产业功能完善。政府的集群政策使区域产业结构得到调整，在当地政府扶持下形成的产业集群通过专业化分工、合作与竞争、资源共享等规模效应带动了整个地区的经济发展。

2.城市化建设加快。集群政策对城市化建设的作用反映在：第一，生产效率提高和生产成本下降，在集群的规模效应下越来越多的企业入驻；第二，通过产业集群对地区资源进行有效整合，实现资源的优化配置，提高资源利用率，促成集约化生产；第三，在同行业产生良性竞争，促使企业不断进行技术创新，为城市发展提供动力支持；第四，集群聚集了大量人力、物力、财力等资源，通过集聚效应形成城市化效应。

3.波及效应的产生。随着产业聚集地区经济的不断发展，该地区产生的影响会向周边地区扩张，这种扩张会引起本地区其它行业的发展。成功的产业集群不仅会带动本地区经济发展，还会推动周边地区经济发展。鉴于加工制造业方面的产业集群取得了比较显著的效果，国外政府又把集群发展模式转移到了健康产业、旅游业、教育产业等，积极寻找新的经济增长点。

4.企业之间的合作加强。集群政策起到了企业合作孵化器的作用，政府通过打造相关的基础设施来促进地区产业资源的整合，为企业间的合作提供了最好舞台。没有业务关系或者关系不成熟的企业通过政府的政策平台相互建立密切合作关系，集群内企业之间通过产业分工、交流接触、信息搜集等活动不断壮大，吸引大量劳动力，带动相关产业发展，从而促进城市化进程。

国外产业集群政策借鉴

（一）国家和地方集群政策相结合

一方面，国家有关部门应该调整现行的区域政策，依靠产业集群建立新型的产业分工体系，促进区域的产业结构调整，重视产业集群对城市化建设的作用，政策在实施过程中需要与区域具体的产业集群政策相协调；另一方面，各级地方政府应做好当地集群发展的长远规划，根据集群的发展阶段和城市化的阶段及时调整政策，引导城市经济发展。

（二）建立开放的市场组织网络

政府通过网络等形式向集群提供市场信息，鼓励企业实施“走出去”战略，建立市场推广基金供中小企业开展与境外企业的商品展销会，开拓区外市场。引入国际国内两个市场的参与、合作，刺激城市消费，拉动城市经济发展。

（三）促进集群创新网络的形成和发展

集群创新网络是开放的网络，集群政策要鼓励集群与外部创新源建立有效的连接机制，吸引外部人才、创新企业进入集群。建设企业与研究机构、高校等人才培训基地的绿色通道，促进技术交流、技术开发，积极推进“官产学研”合作，使集群企业相互合作，形成创新基础和条件，提升城市经济创新能力。

（四）完善基础设施并促进城市功能升级

现代化的基础设施、配套的服务设施会增加集群的吸引力，促进集群的发展壮大。要加大信息服务的投入，通过信息平台为集群的形成与发展提供高效、发达的服务网络。政府在对城市建设规划时树立长远观念，走一条与产业集群发展融为一体的持续发展道路，促进城市功能升级。

（五）加强专业化园区建设并促进产业集聚

将园区建设纳入产业集群发展之中，做好工业园区发展规划与产业集群发展规划的衔接，优化企业之间的生产协作流程，使之成为产业集聚的有效载体。推动园区经营由政府办园向企业办园转变，按照产业类型确定不同的用地指标和土地最低出让价，鼓励关联企业向龙头企业所在区域集中。随着产业集聚度提高，三次产业机构得到调整，产业结构优化升级，城市经济的发展速度和效益得到提升。

（六）重视制定产业集群的升级计划

集群的发展具有动态性，集群竞争优势具有阶段性，这就需要适时地动态调整，保持集群的持续发展能力。政府需要制定和实施产业集群的升级计划，以创新能力的提升带动集群产品升级和功能升级，实现集群由成本优势到品牌优势提升，做到以集群的发展引领城市化建设。

（七）建立产业集群信息统计及政策评估系统

对产业集群发展状况的充分了解是制定科学有效的集群政策的前提。借鉴国外政府的经验，有必要建立系统的集群信息统计体系，对全国和地区的产业集群分布、产业机构、产业规模和技术创新进行全面统计，了解集群的发展状况和存在的问题，为制定科学的产业集群政策提供依据。要对产业集群政策对城市化建设的影响进行全面评估，做到集群政策跟上城市化发展要求。

我国产业集群大都处于初级发展阶段，地方政府应从当地实际情况出发，制定相应的集群政策，根据集群不同的发展阶段实施动态的升级政策，提升产业集群的发展水平和竞争能力，发挥产业集群对城市化建设的促进作用。

参考文献：

1.Philippe Martin，Thierry Mayer，Florian Mayneris. Public support to clusters A firm level study of French “Local Productive Systems”[J].Regional Science and Urban Economics，2011（41）

2.Yoshiyuki Takeda，Yuya Kajikawa，Ichiro Sakata.An analysis of geographical agglomeration and modularized industrial networks in a regional cluster：A case study at Yamagata prefecture in Japan[J].Technovation，2008（28）