大理州山地城镇建设的探索与思考

唐筱玲

（下关一中，云南大理671000）

大理州山地城镇建设的探索与思考

唐筱玲

（下关一中，云南大理671000）

城镇化建设的快速发展与耕地资源、环境保护之间的矛盾日益突出，山地城镇建设是一种解决发展与保护的城镇化建设新模式。目前大理州山地城镇建设已初见成效，但仍然存在着土地开发难度大、基础设施滞后、政策“瓶颈”制约等问题，亟待从创新机制、加大投入、强化监督、重视生态、打造特色、增强聚集效应、深化配套改革、加大对农宣传等方面加快大理山地城镇建设发展，以期实现发展与保护双赢。

大理州；山地；城镇化；探索

城镇化是21世纪我国经济社会发展的重大主题之一。国内外一些专家学者已经把城镇化看成了中国现代化的必由之路和本世纪中国最大的变化特征〔1〕。从城镇化的本质来看，城镇化是农业生产方式向工业生产方式转变，农村生活方式向城市生活方式转变的过程。农民可以通过进入城市，融入城市而实现生产方式和生活方式的转变，从而促进农村经济的可持续发展。但由于城镇化的快速发展必然要加大城市对经济和人口的集聚力，推动城市规模的不断扩大〔2〕。城市规模的不断扩大不可避免地要加大城市建设用地，这与大理山地多、平坝少、耕地资源宝贵、苍山洱海的生态环境脆弱之间形成了尖锐的矛盾。如何在保障耕地资源、保护苍山洱海的前提下，充分挖掘潜力,合理利用山地资源，提高土地的利用率，有效保护大理原有的田园风光、历史文化和民族文化，成为加快大理城镇化建设亟待解决的问题。

一、大理州山地城镇建设的重要意义

城镇化是我国经济发展的巨大引擎，目前我国经济总量已居世界前列，但经济发展付出的代价太大，粗放的增长方式致使资源造成巨大浪费，生态环境遭受前所未有的挑战。党的十八大首次将生态文明建设列入中国特色社会主义建设总体布局，强调必须将生态文明建设融入城镇化建设的全过程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成有利于节约环保的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，使经济发展更多依靠节约环保带动，使资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展〔3〕。大理要发展，建设滇西中心城市，生态环境保护的压力很大，这就促使大理在向滇西中心城市迈进的过程中，在各县市的城镇化建设中，必须要走一条全面、协调、可持续发展之路。针对大理州山地多、平坝少的实际，向荒山荒地要建设用地、要资源、要生态环境成为大理的必然选择。

山地城镇建设就是将山地作为接纳大理工业化、城镇化的重要拓展空间，引导城镇、产业建设用地上山，开发、利用荒山、荒坡搞建设。党的十八大提出：“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。”大理州国土面积29 459 km2，山区面积占93.4%，坝区面积仅占6.6%；全州大于1 km2、坡度在8度以下的坝子共有116个，面积2 441.52 km2，属于典型的山地多、平坝少、耕地资源稀缺的山区、民族地区。贯彻落实省委、省政府“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的重大决策和工作部署更具重要性和紧迫性。大理州山地城镇建设是大理转变城镇发展方式、保护坝区优质耕地的重大战略，是统筹城乡发展，突破传统城镇发展模式、贯彻十八大精神的重要举措。围绕加快滇西中心城市建设总体目标，大理州贯彻落实“两保护、两开发”（保护洱海、保护海西，开发海东、开发凤仪）战略，努力探索“保护坝区农田、保护田园风光，工业项目上山、城镇建设上山”的城乡建设发展新思路，向山地要建设发展空间、向荒山荒坡要生态用地，探索一条保护坝区耕地、建设山地城镇，“城镇朝着山坡走，田地留给子孙耕”，创造山水城市、田园城市、山地城市，统筹城乡发展的新路子，打造具有大理特色的山地城镇建设新模式新格局，对推动大理州工业化、城镇化可持续发展具有极其重要的战略意义。

二、大理州山地城镇建设的现状

大理城镇化建设围绕“一个中心（做大滇西中心城市），守住两道红线（保护洱海、保护海西），突出三个重点（城镇上山、农民进城、产业支撑），彰显四大特色（城镇建设的山地化、生态化、民族化、个性化）”，全力推动大理山地城镇建设，在制定规划、海东开发、海西保护、城镇上山、工业上山、项目上山等方面取得了突破性的进展。

（一）以制定规划为基础，加快山地城镇建设

按照省委、省政府的统一决策和部署，大理州高度重视、强力推进，加强规划管理，组织对土地利用总体规划、林地保护利用规划和城镇近期建设规划进行了调整、完善和衔接，合力推进城镇上山。通过调整完善土地利用规划，到2020年，全州新增加建设用地15 706.67 hm2，耕地保有量不低于297 000 hm2，基本农田保护面积不低于258 700 hm2，坝区耕地中基本农田保护率由74.4%提高到83.45%。规划结合大理实际，统领大理当前和今后一个时期的山地城镇规划建设工作，为创建具有大理特色的山地城镇建设新模式和新格局绘就了美好蓝图。

（二）以海东开发为核心，加快山地城镇建设

按照“两保护、两开发”的建设思路，大理主城以开发海东、开发凤仪为主导，注重保护海西农田好地、保护田园风光，有效破解了城市建设中用地制约和环境影响作用。至2013年4月，海东片区城市干道、道路网络、供电、供排水、污水处理、垃圾处理等基础设施建设初见成效，滇西技师学院、大理公馆、洱海传奇等一批项目已经建成，华彬健康之都、云南城投、香港中能集团、云南实力集团等一批大项目也即将在海东山地成片开发，一个富有特色的海东山地新城已经逐步显现〔4〕。

（三）在海西实行最严厉的耕地保护

针对洱海西岸至苍山脚下区域优质耕地保护面临的严峻形势，大理州以最坚决的态度，采取最直接、最严厉的措施狠抓海西农田和田园风光保护。运用航拍和卫星遥感技术加强海西耕地的保护监测；启动了海西保护立法工作，将海西保护纳入依法管理轨道；划定了基本农田保护区，实施重点保护；严格奖惩，强化监督，实行重奖重罚。多管齐下保护耕地，促进人们转变用地观念，把目光投向山坡、荒地。

（四）强力推动工业园区上山，促进山地城镇建设

坚持工业发展向工业园区集中，工业园区发展向山坡荒地集中，最大限度地节约土地，保护耕地。各县市和新区在城镇建设中积极引导产业园区和各项建设向山地、山坡布局。大理海东山地新城和祥云祥弥工业物流新区、巍山大仓永建新区等功能区均选址在丘陵缓坡和荒山荒地；漾濞、南涧、云龙、宾川等县城的发展也充分依托了山地；祥云财富工业园区、鹤庆北衙工业园区、巍山工业园区等新兴发展区域都选址建设在荒山荒坡。至2013年5月，大理州共规划建设12个工业园区，规划控制面积180 km2，已建成20 km2。其中祥云财富工业园区、洱源邓川工业园区、鹤庆兴鹤工业园区等8个工业园区规划面积120 km2〔5〕，均建在荒山荒地上，有效促进了耕地节约。

三、大理州山地城镇建设面临的主要困难和问题

大理州山地城镇建设取得了较大进展，但推进城镇上山、建设山地城镇工作还处于起步和探索阶段，面临许多困难和问题。

（一）地貌类型复杂多样，土地开发利用难度大

大理州地貌类型复杂多样，属深切割地貌，山高坡陡谷深，高差悬殊，水土匹配不佳，土地资源开发利用难度大。云龙、永平、漾濞等西部地区水资源丰富，但江河流经深山峡谷，水低地高坡陡，水利工程建设艰巨，难以利用；东部祥云、宾川、弥渡等地区地形相对平缓，可利用的荒山荒坡相对较多，但水资源缺乏，通过工程措施解决水资源短缺的问题投资较大而财力不足，导致大量的缓坡山地、荒地难以充分利用。

（二）配套基础设施滞后，山地开发成本高

山地、坡地建设涉及交通等基础设施建设投资面广而使用效率相对平坝地区要低，经济效益较差，民间资本对山地城市基础设施建设的积极性不高。因此，山地城市建设的基础设施主要靠政府投入为主，大理州各级财政都很困难，难以筹集足够的资金投入山地城镇基础设施建设，山地城镇建设整体推进艰难。

（三）政策“瓶颈”制约严重

大理州各县市在对山地、林地及城镇近期建设规划进行统筹衔接的过程中，因土地、林地配套政策跟不上，导致城镇上山工作开展不顺，主要表现在：一是受政策性因素制约，部分地类不统一，土地部门和林业部门在林地和园地的区分上有争议，导致补偿标准执行不一，征地过程中存在重复上报审批的现象；二是各种征占地指标审批权限在国家和省级，审批难的现象较为突出；三是规划编制时使用的地形图和国土、林业规划使用的地形图因测量时间、比例、坐标等不统一，叠加时误差较大，编制的城镇规划成果往往和国土利用规划和林业规划有冲突，协调、修改难度大，耗费时间长；四是山地城镇建设因需要综合考虑生态保护、城镇安全、景观营造等诸多因素，城镇发展建设制约因素较多，土地利用率相对较低。

（四）山地城镇聚集效应不强

一般认为，城镇人口2万～3万人才能产生一定的聚集效应，而大理州城镇体系中普遍存在具有一定规模的城市数量少，小城镇数量多、规模过小的状况。大部分坝区边缘城镇不足万人，城镇基础设施滞后，综合承载能力不强，非农化程度较低，吸纳农村富余劳动能力不强，城镇缺乏规模效益和聚集效益。

（五）农民对山地城镇建设的认识差距大

农村城镇化发展的主体应该是农民，政策的制定与执行不能也不应该违背农民的意愿。从近几年加快推进新农村建设的情况看，农民对现代化生活方式是非常乐意接受的。但由于宣传不到位等原因，大多数农民对国家的相关政策不了解，甚至一无所知，导致农民对农村城镇化认识不足，主要体现在：一是认为千百年来山区就是山区，不可能成为城市，城镇化就应该在坝区进行，年轻人大多出外务工，愿意在大中城市生活，不愿意再搞什么山地建设；二是坝区农民世代都在农村、坝区居住，生产生活方式都已习惯，换个新的生活方式，一时难以适应；三是认为山地城镇建设劳民伤财，又见效缓慢，不愿意考虑太久远的事；四是大部分农民认为农村城镇化建设，是政府的事情，与己无关，也无力参与，没有积极的态度。农民的主体作用没有发挥出来，山地城镇建设缺乏群众支持基础。

四、大理州山地城镇建设的对策与思考

要加快大理山地城镇建设的步伐，破解发展难题，需要转变观念，提高认识，加强领导，创新机制，点面结合，分层推进。

（一）提高认识，更新观念

如前所述，大理州山地城镇建设意义重大，各级、各部门领导首先要予以充分认识，与此同时，要多形式、多渠道加大宣传力度，使广大人民群众深刻、全面认识山地城镇建设的意义和必要性，更新观念，把思想统一到十八大和省委省政府、州委州政府的决策上来，上下一心，广泛认同、积极参与，进而有效推动和促进山地城镇建设。

（二）加强领导，创新机制

山地城镇建设需要强有力的领导。要切实加强领导、强力推动，强化监督检查。成立专门的领导机构，建立健全统筹协调机制，切实加强山地城镇建设工作的组织领导，做好规划、政策、项目等方面的衔接，确保工作统筹推进。健全规划管理体制，建立城乡一体、精简高效、分工合理、职责明确的城乡管理新体制，完善村镇规划建设管理机制，不断提高村镇规划管理水平。建立激励约束机制，把保护坝区农田建设与山地城镇建设工作一并纳入各级政府考核内容，科学制定坝区耕地保护与山地城镇建设统筹规划、协调发展、科学评价与考核的办法、措施，每年进行严格的考核和奖惩。

（三）多方筹资，加大投入

资金投入是山地城镇建设的先决条件之一。要解决此问题，需要上下结合，多方努力。一是要积极争取中央和省级财政的支持；二是州、县市两级应加大投资力度；三是要充分发挥政策和市场的作用，调动社会资金投入，达到借鸡生蛋、借船出海的效用。要加大对山地城镇基础设施建设的扶持力度，建立有效的扶持机制。对山地城镇建设中涉及的规划编制等前期工作经费以及“三通一平”等基础设施建设给予资金支持，带动地方政府和社会资金投入，加快全州山地城镇建设步伐，提高山地城镇建设质量，促进全州城镇化科学发展、和谐发展、跨越发展。

（四）循序渐进，稳步推进

针对山地开发建设受地形限制，开发难度大，基础设施建设困难多等问题，在实施城镇上山过程中，应遵循循序渐进、稳步推进的原则。在整体规划完成并获批后，可以考虑行政办公区、工业园区和医院、学校等以政府投资为主，市场化程度相对较低、社会关联度相对较小的建设项目先行上山。以海东新城为例，首先应加快大理行政中心建设、大理卫校等项目的实施，引导支持州市名校名院在海东新城区建立分校分院。重视新城区园林和文化娱乐、体育健身设施建设，营造良好的人居环境，汇聚人气，增强吸引力。随着山地城镇的各种基础设施与公用设施逐步完善，人气聚集效应逐渐显现出来时，通过相关政策促成山地商业地产开发成本与坝区商业地产开发成本“一降一升”，待山地商业地产开发的竞争力明显强于坝区商业地产开发之后，山地城镇开发建设便能够水到渠成地步入以市场为主导的良性循环发展轨道。

（五）重视生态环境保护，确保生态安全

山地区域复杂的地形地貌和水体植被条件，决定了其生态环境的敏感性和不稳定性。长期以来，山地村落与集镇大多处于极度脆弱的生态环境系统之中，人为建设稍有不慎就会使自然生态系统遭受破坏。因此，深刻认识山地城镇建设中生态环境保护的重要意义，树立山地城镇开发建设与生态环境保护并重的意识，是山地城镇建设战略成败的关键。具体实施环节上应注意：首先在项目实施前，要做好项目实施的规划方案，严格项目的审批制度，做好水资源认证、环境影响评价和林地可行性调查，依法办理相关手续。二要避免对植被覆盖、地质环境造成的破坏，注重地貌的整体连续性，尽量顺应坡地的自然形态进行利用，形成山地梯级开发，维护山体的稳定性，防范地质灾害的危害，构建山川、水文、生态的良性环境系统。三是在项目的建设过程中，要落实生态环境的保护措施，遵循“预防为主、防治结合、综合治理”的环保原则，建设期间要尽量注意保护原生植被，尽量减少对自然地形地貌的破坏，避免水土流失，把项目建设对周围环境的影响降到最低限度；最后在项目建成后，要认真做好森林植被恢复和绿化工作，确保恢复森林植被面积不得少于因征用林地而减少的森林植被面积。

（六）创新工作思路，着力打造山地城镇特色

山地城镇应是特色之城，在建设山地城镇中，要秉持“尊重自然、保护文化、突出特色”的理念，赋予更多的个性特色，注重保护、挖掘和创造城镇独一无二的个性、品质与形态，不能照搬其他城市小区建设模式，避免“千镇一面”。一要念好“山”字经。要依山就势做好“山”字文章。借助自然环境和景观特色，建设与自然面貌有机结合的城市环境，形成“城在山中、房在林中、水在城中、人在绿中”的独特风貌。二要打造文化名片。要重视和保护大理已形成的历史文化名城、名镇、名村、街区，以及大量物质文化遗产、非物质文化遗产和优秀历史建筑的传承，打造特色文化品牌，铸就文化灵魂，提升城镇软实力。三要彰显民族特色。民族众多、传统厚重、风俗浓郁是大理最大的特色和优势。要注重保护、挖掘和吸取地方民族传统村落布局、建筑风格的优点，展现民族村落和民居独有的审美价值，彰显和创造人与自然、城镇与环境的和谐之美〔6〕。

（七）以点带面，发挥示范引领和辐射带动作用

把大力发展重点镇作为城镇化工作的突破口和切入点，按照“重点培育、示范引领、全面推进”的原则，加快实施重点镇培育工程。可以优先选择基础条件好的乡镇，作为首批重点示范镇，给予政策扶持和资金支持。同时积极推进乡镇合并工作，促进区域资源整合和生产集聚，力争合并后的重点镇辖区能够达到10万人以上，进一步增强重点镇的承载能力和区域辐射带动能力。

（八）深化配套改革，促进山地城镇健康发展

城镇化不是简单的城镇人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。因此，大力推进城镇化，必须推进以人为本的配套制度改革，否则城镇化道路就会扭曲，目标就会背离。只有深化配套改革，山地城镇建设才能健康、持续发展。结合大理的实际，应着力推进以下四个方面的工作：第一，进一步完善产业发展的政策体系，在特色优势产业布局、财政税收、园区建设等方面加大扶持力度。抓紧建立健全规划引领机制，在全州区域规划指导下，建立县市配合、产业互动、区域共赢的机制，进一步加强片区区域规划编制和衔接，促进区域协作。第二，放宽城镇户籍准入条件，对山地城镇建设方面更要实施倾斜政策，落实农业转移人口转户后可保留的土地承包经营权和林权、宅基地及农房权益、农村集体经济组织资产收益分配权和在过渡期内继续执行农村计划生育政策等权益；落实转户后可获得的住房保障、就业创业扶持、医疗及养老保险、教育保障、社会救助等优惠政策。第三，进一步加快产业发展，增加就业岗位。大力发展劳动力吸纳度高的劳动密集型产业，使更多的农村人口在既有劳动能力的条件下，进入山地城镇的二、三产业生产领域就业。加大农民劳动技能培训工作力度，进一步提升农民进城就业能力，使进城农民能够充分就业，让农民真正进得来、住得下、留得住、过得好。第四，合理配置文化、教育、卫生、交通等公共资源，不断提高山地城镇公共服务能力和水平，使其与迁入人口的需要相匹配。

（九）加大宣传力度，营造利于山地城镇建设的良好氛围

加强实施城镇化战略意义的舆论宣传，在城市中形成接纳新市民的社会氛围，促进进城农民与城市社会的融合。以新举措、新政策为引导方向，通过对农村城镇化的方针政策宣传，进一步增强广大农民对城乡一体化，山地、坝区各具特色，均为美好人居环境的生活理念；加大对山地新城规划和建设的宣传力度，要让更多的居民尤其是农民知道规划设计的科学依据和实现规划的可行性，知晓实现宏伟蓝图的方法措施；有重点有针对性地选择典型案例进行大力度的宣传，激发他们理解、认同、支持山地城镇建设的热情和信心。

当前，大理州正处于城镇化加速推进的关键时期，加强耕地保护，加快山地城镇建设，推进城镇化科学发展，意义非常重大。各级政府和相关部门要思想认识到位、工作措施到位，带领人民群众，抓住机遇，坚决保护洱海、保护海西、保护大理的青山绿水和田园风光，保护大理的历史文化和民族文化，坚定不移地走集约发展、节约发展的新路子，推动大理州城镇化建设科学发展和谐发展跨越发展。

〔1〕陈国新，罗应光.西南地区构建具有特色的城镇化道路研究：以云南省为例〔J〕.思想战线，2012，38（1）：120-123.

〔2〕中共云南省委宣传部，中共大理白族自治州委员会，大理白族自治州人民政府.社会科学专家话大理〔M〕∕∕陈一之.大理滇西中心城市建设与海东开发研究.昆明：云南大学出版社，2008：115-124.

〔3〕李克强.认真学习深刻领会全面贯彻党的十八大精神促进经济持续健康发展和社会全面进步〔N〕.人民日报，2012-11-21(3).

〔4〕杨邵灵.加快海东开发，建设美丽大理：云南省大理白族自治州推行“用地上山”新政建设海东山地城市纪实〔J∕OL〕.(2013-03-18)〔2013-06-08〕.http:∕∕www.crd.net. cn∕2013-03∕18∕content_7033192_4.htm.

〔5〕木胜玉.让城市和工业上山大理积极探索特色山地城镇建设新模式〔EB∕OL〕.（2012-12-30）〔2013-06-08〕.http:∕∕yn. people.com.cn∕original∕n∕2012∕1230∕c229982-17942761-2.html.

〔6〕黄光宇.山地城市与建筑文化丛书：山地城市学原理〔M〕.北京：中国建筑工业出版社，2006：160.

（责任编辑 胡椿）

Exploration and Reflection of Dali City Construction in Hilly Area

TANG XiaoLing
（No.1 Middle School of Xiaguang，Dali,Yunnan 671000，China）

There is an increasing prominent conflict between the rapid development of urban city and cultivated land resources, environmental protection,and city construction in hilly area has become a solution to the development and protection as a new model. At present,Dali city construction has achieved an initial success.However,there is still great difficulty in land exploitation as well as the problems of infrastructure lag and"bottleneck"policy.In order to achieve a double-win in development and protection,the following is needed in terms of innovation mechanism,investment increase,strengthening supervision,ecology balance,creating characteristics, enhancing the aggregation effect,deepening reform,promoting propaganda to agriculture and accelerating the development of Dali city construction in hilly area.

Dali prefecture；hilly area;urbanization;exploration

F299.27：C912.81

A

1672-2345（2013）11-0033-06

10.3969∕j.issn.1672-2345.2013.11.007

2013-06-13

2013-08-27

唐筱玲，中学高级教师，主要从事经济和社会研究.