再探WTO框架下可再生能源问题

许 健(武汉大学 法学院，武汉 430072)

再探WTO框架下可再生能源问题

许 健
(武汉大学 法学院，武汉 430072)

可再生能源的可循环利用等优点可以帮助一国更好地解决其环境问题，但可再生能源的发展因成本问题而无法普及。针对这一问题，各国采取了一系列优惠措施推动其发展，但该政策的推行却给WTO提出一个难题：以DS412为例，SCM协定无法界定可再生能源政策的补贴地位，因而违背了协议达成之初的宗旨，但在一定程度上保护了可再生能源产业的发展。未来通过重新开启SCM协定第8条，方能化解SCM协定与幼稚产业保护之间的矛盾。

世界贸易组织；可再生能源；环境成本；SCM协定

一、全球性可再生能源法律问题的提出

21世纪以来全球化的速度进一步加快，随之而来却出现了一系列诸如气候变暖、资源枯竭等问题，正因如此，人类社会才逐渐将注意力集中于可再生能源上。可再生能源拥有一些独特的优点，如可循环利用、环境成本低等，正不断受到国际社会的关注。

在当今的社会里，各国也采取了一系列的扶持可再生能源的政策。20世纪80年代以来，欧盟制定了一系列针对扶持可再生能源的重要文件，如《未来的能源：可再生能源——欧共体战略和行动计划白皮书》《可再生能源指令》等。[1]根据美国能源部公布的数据，在生物能方面，美国能源部的资金投入从2006年的0.898亿美元增至2010年的2.2亿美元；此外，2011年1月，美国能源部向亚利桑那州的太阳能项目提供了9.67亿美元的贷款担保等。[2]

不难看出，近年来，各国政府都采取了一系列措施来扶持本国可再生能源产业的发展。但是SCM协定如何界定该项政策的法律地位？该项界定是否违背了SCM协定达成之初的宗旨？未来如何协调SCM协定与幼稚产业保护之间的矛盾？对此，笔者将结合“加拿大电力保障措施案”(DS412)对以上问题进行深入分析，并试图找到问题的解决方案。

二、可再生能源措施法律问题理论与实践的矛盾

“加拿大电力保障措施案”的争议主要集中于政府所采取的“电力保障措施”当中。该措施是由加拿大安大略省推行与实施的，政府与能够满足该项目要求的能源电力供应商签订一份长达20～40年并承诺一定优惠的电力收购价格合同，但风能电量超过10 kW以及太阳能达到10 MW的电力供应商必须满足“最低标准当地成分要求”，即对于使用可再生能源产电的供应商而言，达到一定电量时要求发电设备达到一定的当地成分的要求，申诉方认为“最低标准当地成分要求”属于补贴当中“政府购买商品”一项，因此，该项措施违反了SCM协定中3.1(b)和3.2款的规定。[3]

1．可再生能源补贴措施在实践中的不足

WTO框架内，主要从以下四个方面来界定补贴，即政府行为、财政行为、专项性、授予被补贴方利益。[4]本案中的焦点集中于“最低标准当地成分要求”这一条款，即解读该项措施是否授予被补贴方利益。

在“加拿大航空器”案中，上诉机构对于“赋予被补贴方利益”一词进行了较为权威的解读，它认为：在确定“利益”是否存在时，市场提供了一个合理比较的前提，因为可以通过确定接受者是否以其在市场上可能得到的更有利的条件得到“财政支持”来认定一项“财政支持”的潜在贸易扭曲效果，只有当提供财政资助的条件比接受者在市场上可得到的条件更有利时，财政资助才会赋予利益。[5]因此，在解读“赋予被补贴方利益”时，必须符合以下两项条件：(1)存在可比较的市场；(2)被补贴方应获得在无“补贴”时更有利的条件。

首先，在本案中，风能和太阳能的最终产品是电，从经济学的角度分析，电是一种不可替代的产品，在完全竞争的市场中，它的需求和供给曲线极其陡峭，这就直接说明该产品的价格极易大幅度波动，因此，政府在该市场中的价格干预就尤为重要，只有如此，一国才能够很好地保证该国的电的供应。与此同时，这样的一种干预也产生了一种不利的后果，即政府在电力批发市场上所规定的价格标准无法覆盖风能等可再生能源投资商的生产成本，如此一来，降低了可再生能源投资商的积极性。[3]不仅如此，在专家组报告中指出：在安大略省电力市场中，各供电商供电的标准并不是单位电量达到边际成本等于边际收益，而是源于安大略省政府与每一个电力供应商所确定的供电量和供电价格，因此，该市场的电价并未达到完全市场中的均衡价格。[3]在上诉机构报告中，上诉机构认为：就目前争议各方所提交的事实证据而言，无法对该争议措施是否属于SCM协定中1.1款b项的“赋予利益”作出一个完整的法律分析。[6]据此，不难看出，政府干预市场的电力价格是一种必要的行为，但从另一方面来说，政府的干预导致了电力价格的扭曲，因此，将争议措施置于该市场比较是不妥的。

其次，以本案为例，在专家组报告中强调：现今的能源市场中，只有通过政府的支持，可再生能源商才能获得利润，否则，单靠可再生能源商自身是无法从可再生能源投资中获得利润的。[3]上诉机构在报告中也强调政府的扶持对于可再生能源商的重要性。[6]据此，不难看出，政府的扶持在一定程度上是为了可再生能源商能够获利，因此，从零利润甚至亏本到有生存空间被解读为“更有利的条件”存在着一定的不妥。

根据以上两点的分析，笔者认为，该措施不构成补贴的第四项要件，因而，它不构成SCM协定意义上的补贴。但该案也暴露出SCM协定对于可再生能源约束的不足：正如上述分析，政府有必要对于可再生能源行业进行价格约束，但一些政府优惠措施仅仅因不存在一个比较市场而无法认定为补贴，因而，一国完全可以通过调控措施如技术扶持等避开法律上的风险，加大对于本国具有比较优势的可再生能源的扶植力度。如果SCM协定无法约束该行为，未来国际社会可再生能源秩序将会出现进一步的恶化，但从另一角度分析，可再生能源这一幼稚产业因此得到保护而不断发展，这有利于人类未来向清洁能源方向的转变。因此，在解决SCM协定对于可再生能源的约束问题的同时，如何处理好与保护幼稚产业的关系是未来WTO改革需要解决的问题。

2．可再生能源法律问题与保护幼稚产业的矛盾

世界贸易组织认为，特定的补贴与倾销一样，同样是国际贸易中不公平的贸易行为，各成员方均有权采取必要措施抵制和消除这种行为，但滥用反补贴措施，有可能成为变相的贸易保护主义并对国际关系造成不良影响。[7]著名的经济学家Alan O. Sykes同样认为补贴既可服务于正当的经济、社会政策，也可成为扭曲国际贸易的手段。[8]基于以上的理念，《补贴与反补贴措施协定》在乌拉圭回合制定成型并得到完善。但在“加拿大电力保障措施案”中却暴露出SCM协定的两个重要的问题：第一，在订立SCM协定时，WTO成员方并未考虑到当不存在可比较的内部和外部市场时如何解决措施的争议问题。从SCM协议的各项谈判记录中，不难看出，各方在订立协议时都认为，不管采用的是内部基准还是外部基准，一定会存在一个合理的比较市场来界定被补贴方是否获得了利益，但是，本案件传递出这样一个讯号：当一个行业本身价格扭曲，且几乎不存在一个可比较的外部市场时，SCM协定是无法对于在该市场中的政府补贴行为进行约束的。如果各国都采取类似的措施保护本国具有比较优势的可再生能源产业，那么，未来国际社会可再生能源秩序将会出现进一步的恶化。第二，正是因为SCM协定无法约束可再生能源市场的补贴行为，使得可再生能源这一幼稚产业得到了一定程度的保护和发展。正如上述分析，可再生能源与传统能源相比，技术成本和环境成本高，不具备竞争优势，需要政府的扶持方可在未来形成规模效应，因而，政府对其扶持存在一定程度上的合理性，但该项补贴性的扶持措施却与SCM协定订立之初的宗旨大相径庭。上述两项问题的出现表明，SCM协定对于可再生能源的补贴措施的约束与幼稚产业保护之间存在矛盾，因此，找到一种解决该项矛盾的办法迫在眉睫。

三、可再生能源补贴问题的解决方案

在对“加拿大电力保障措施案”所暴露的问题以及存在的矛盾作出分析后，笔者认为，可以从SCM协定第8条的完善入手来解决其中所存在的问题。

首先，针对因环境成本和技术成本高的新能源产业商所实施的政府或公共机构的补贴，SCM协定可以在其条款中界定为“绿灯补贴”，但在具体落实的过程中要有严格的限制。具体而言，第一，政府的补贴应该有次数的限制，并且对补贴数额有最高标准的限制；第二，政府的补贴应该有时间的限制，给予能源企业一段时间的保护，保护期过后要对针对能源的补贴作严格的限制；第三，在保护期内，制定一个针对可再生能源的政府或公共机构补贴的最高数额，以作为区分扭曲市场的标准，如果超出该项标准，则不再适用该项例外性规定，利益受损方可对该行为提起“黄灯补贴”的诉讼请求；最后，一国要保证该项补贴提供给本国国内所有采用新能源设备的企业，要充分遵循国民待遇原则，避免无端的歧视。

其次，保护期过后，能源领域的补贴措施不再适用SCM协定第8条的规定，因此，WTO要严格按照SCM协定的规定对政府的能源补贴措施进行约束。针对能源领域不存在一个内部和外部基准率的问题，笔者认为，WTO可以要求政府对于本国的可再生能源产品分别进行定价，通过计算可再生能源不同类型的产品的企业成本以及相应的利润空间来寻求一个合理的比较市场。

第三，具体实践中，尤其是在落实WTO当中有关SCM协定第8条的谈判过程中，WTO部长级会议可以通过一项决议，明确SCM协定项下的有关环境例外的特殊补贴，只要是达到上述的界定标准，便可被认定为“绿灯补贴”。[9]

四、结 语

WTO的宗旨要求各成员国要保证本国经济的可持续发展，并且要对世界资源进行充分的利用，[10]但是在解决可再生能源问题上却暴露出一系列的不足。近年来，学者们对于SCM协定的批评声不绝于耳，很多学者认为SCM 协定对于竞争产品过度保护，对于贸易扭曲作用片面关注，从而忽视了部分具有正当目标的补贴行为，因而，不利于国际社会贸易与环境保护的平衡。[11]同时也有学者认为，SCM 协定在今天已有些过时，需要推陈出新。[12]在当前的国际社会中，新能源问题颠覆了WTO对于补贴的传统认定，未来，针对该问题WTO项下SCM协定必须予以完善，但面对日益严重的环境及能源枯竭等问题，各国鼓励本国新能源产业这一幼稚产业的发展亦无可厚非，因此，SCM协定不能因片面关注贸易的扭曲效应而忽视了这种正当性的存在。在本案中，争议双方所争议的焦点暴露出SCM协定的不足，同时也预示着未来该协定改进的方向。在制定细节性条款时，应遵循贸易与环境相协调的原则，如此，WTO协定才能在未来新能源的潮流中与时俱进地落实WTO在建立之初的宗旨。

[1]Directive 2009/28/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the Promotion of the Use of Energy from Renewable Sources and Amending and Subsequently Repealing Directives 2001/77/EC and 2003/30/EC[EB/OL].[2013-03-11].http://eur-lex. europa. Eu/ LexUriServ/.

[2]CUNNINGHAM L J, ROBERTS B A. Renewable energy and energy efficiency incentives: a summary of federal programs[R]. Washington D C: Congressional Research Service, Library of Congress, 2011.

[3]Panel. Canada-certain measures affecting the renewable energy generation sector[R]. Geneva: World Trade Organization, 2012.

[4]王传丽.补贴与反补贴措施协定条文释义[M].长沙：湖南科学技术出版社,2006:16.

[5]Appellate Body. Canada-aircraft[R]. Geneva: World Trade Organization, 1999.

[6]Appellate Body. Canada-certain measures affecting the renewable energy generation sector[R]. Geneva: World Trade Organization, 2013.

[7]曹建明,贺小勇.世界贸易组织法教程[M].北京：法律出版社,2004:138.

[8]SYKES A O. Subsidies and countervailing measures[C]//MACRORY P F J. The World Trade Organization: legal, economic and political analysis. Berlin: Springer, 2005:117-125.

[9]黄志雄,罗 嫣.中美可再生能源贸易争端的法律问题——兼论WTO绿色补贴规则的完善[J].法商研究, 2011(5):41.

[10]MCDONALD J. It is not easy being green: trade and environment linkages beyond Doha[M]. California: Kluwer, 2004:146-157.

[11]MATSUSHITA M, SCHOENBAUM T J, MAVROIDIS P C, et al. The World Trade Organization: law, practice and policy[M].2nd ed. London: Oxford University Press, 2006:393-394.

[12]STEGER D P. The subsidies and countervailing measures agreement: ahead of its time for reform?[J]. Journal of World Trade, 2010, 44(4):50-52.

2013-07-15

许 健(1987-)，男，博士研究生;E-mailxu_jian@whu.edu.cn

1671-7041(2013)06-0073-03

D996.9

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