海损事故引发群体性事件的规律和对策

马晓雪，马晓博，许 杰，李文华，王 蕾

(1.大连海事大学a.公共管理与人文学院;b.轮机工程学院，辽宁 大连 116026;2.大连民族学院 机电信息工程学院，辽宁 大连 116600)

近年来我国海损事故引发的群体性事件呈现快速增长的态势，而且群体性事件影响的范围越来越大，影响的程度越来越严重，由传统的集体上访、静坐请愿等相对温和的方式，逐步发展出阻塞交通、围堵党政机关、聚众闹事等暴力方式。这些群体性事件的发生，不但给海事系统日常履职带来影响，也影响“四型海事”的建设，损害海事部门的形象和公信力。目前海事部门已经充分认识到问题的严峻性与紧迫性，交通运输部对此也给予了高度重视。

一、海损事故引发群体性事件的内涵

1.海损事故引发的群体性事件的含义

海损事故，又称“海损”，指船舶或海上结构物在其营运过程中，包括航行、停泊及修理期间所发生的事故。海损事故主要指船舶、海上结构物、货物与财产造成损失和人员伤亡等方面的事故，如碰撞、触损、浪损、火灾、爆炸、沉没、船体断裂、主机故障、甲板机械损坏、货损、船员工伤或失踪等。而海损事故引发的群体性事件是指发生水上交通事故，如碰撞、触礁、搁浅、触损等，造成人员伤亡或财产损失，受损方为表达诉求或主张，争取和维护自身利益，聚集群体发泄不满，对社会秩序和社会稳定造成负面影响的事件。

2.海损事故引发的群体性事件与社会其他群体性事件的差异

与社会其他群体性事件相比，由海损事故引发的群体性事件有其自身的特点。

(1)群体性事件参与主体的差异。海损事故由于其发生区域及对象的特殊性，使得其导致的群体性事件的参与者更多的是与海上活动相关的主体，而且在涉及企业船舶与个体船舶、商船和渔船、船公司与船员之间，以及养殖业主个人财产之间发生的经济纠纷与人身纠纷的情况下，处于弱势一方的相对人为维护自身利益就更容易采取极端的方式，从而导致群体性事件的发生［1］。

(2)应对群体性事件主体的差异。一般群体性事件处理过程中，坚持的是属地管理、分级负责和谁主管谁负责的原则，主管部门和公安机关互相配合，各司其职。而对于海损事故引发的群体性事件，其直接的应对主体是海事部门(尤其是部直属海事机构)，但是仅靠海事部门一家之力又不能完全解决群体性事件，不可避免地要与当地政府、公检法等相关部门合作，必要时需要移交其他部门处理相关事宜。因此与一般的群体性事件相比，还存在着一个沟通联系以及合作的过程。

(3)群体性事件的诉求差异。根据有关专家对478起群体性事件的诉求统计，一般群体性事件的诉求包括就业下岗、生活保障、征地及其补偿、拆迁、拖欠工资、医疗纠纷等，诉求相对复杂，而对于海损事故引发的群体性事件而言，诉求更多的则是经济利益，很多情况下，经济诉求即使不是最主要的，也是其中的一部分。

二、海损事故引发的群体性事件的社会影响

(1)严重损害海事部门的权威和公信力。从近年来由海损事故引发的群体性事件来看，当事人往往会聚集到海事部门，堵门或是堵路，打横幅、喊口号，甚至是冲进办公场所等。这些群体性事件的出现，在一定程度上削弱了海事部门在人民群众心中的威望和权威。另一方面，群体性事件的发生，是对海事部门应对突发事件的能力和在涉及群众切身利益问题上所持有的态度的考验，如果对海事群体性事件的处理不当，就会使群众对海事部门公信力产生质疑，不利于海事部门后续工作的开展。

(2)严重干扰正常行政工作的开展。群体性事件一旦发生，处理过程就会消耗大量的人力、物力，进而扰乱日常行政工作的正常秩序，对海事部门日常履职产生影响。例如，2008年9月24日的阳江港防台锚地船舶触碰渔排、蚝排事件，多名养殖户聚集到阳江局港口海事处实施打砸行为，造成海事处办公设施全部损毁，多名执法人员被打伤，导致海事部门日常工作无法正常进行。

(3)严重影响经济的健康发展。经济的健康发展离不开稳定的社会环境，而群体性事件最直接的后果就是对社会稳定环境造成冲击，特别是大规模的群体性事件，更是严重恶化了当地航运经济发展环境，致使投资、贸易、就业等都受到很大影响，从而影响到整个经济的健康发展。

三、中国海损事故引发群体性事件的规律分析

为了比较科学地探索海损事故引发的群体性事件的规律，选取发生在天津、广东等地的24个较为典型的群体性事件案例进行分析，进而从海损事故种类、海损事故船舶属性、海损事故人员伤亡、群体性事件参与人成分、群体性事件诉求目的等方面进行深入探析。

1.引发群体性事件的海损事故类型规律分析

在24个典型案例中，引发群体性事件的海损事故类型统计如下:碰撞事故15个，风灾事故、自沉事故各3个，触损事故1个，其他事故2个。由此可知，碰撞事故相对于其他海损事故，更容易引发群体性事件。究其原因主要是同碰损、风灾和自沉等海损事故相比，船舶碰撞是发生在两个船舶之间的事故，而在两个事故船舶之间存在着矛盾的利益诉求，对调查处理主体调解双方当事人之间纠纷等执法能力要求更高。海损事故发生后，存在着船舶责任认定、民事纠纷调解、确定海事赔偿等多项执法工作，而这些执法活动同行政相对人的利益息息相关，一旦某个环节处理得不尽如人意或者与任意一方的利益诉求相悖，就很容易引发群体性事件。

2.引发群体性事件的事故船舶属性规律分析

在引发群体性事件的事故船舶所有者统计中，个体经营为18个，挂靠经营为4个，公司经营为2个。个体经营船舶之所以比挂靠经营船舶、公司经营船舶更容易引发群体性事件，主要原因在于:第一，个体经营船舶基本上属于乡镇个体户自用船舶，船舶经营管理水平不高，船舶驾驶人员安全技术知识薄弱，本身更容易引发海损事故;第二，个体经营船舶与挂靠经营船舶、公司经营船舶相比，船舶相关保障比较少，海损事故发生后，个人难以承担巨大的损失，严重时面临家破人亡的境地，因此相关利益人会更加在意责任认定以及相关的民事赔偿，一旦调查处理结果与其预期不符，就会产生比较激烈的反应，或者以“权利”对抗“权力”，引发群体性事件;第三，个体船舶经营者通常受教育程度较低，法律意识比较薄弱，在海损事故发生之后，对海事部门的职责和权限、正确的利益诉求渠道不甚了解，更容易采用这种较为极端的方式来维护自身的利益。

3.引发群体性事件的海损事故人员伤亡规律分析

在典型案例中，人员伤亡(包括失踪)的有20起(占总数的83.3%)，无人员伤亡的有4起(占总数的16.7%)，因此，在现有数据下，可以推断，海损事故发生后，如果有人员伤亡，则更易引发群体性事件。其原因主要在于:第一，海损事故如果引发了人员伤亡，相比较只有财产损失的海损事故来说，受害者的家属、其他相关人等情绪会更加激烈，一旦不良情绪没有得到及时有效的疏导，在一定情况下就会触发群体性事件;第二，海损事故如果引发了人身伤亡，相较于财产损失，生命的价值是不可估量的，且涉及事故死亡赔偿标准、事故发生地与死亡人户籍所在地问题，导致在民事赔偿协调阶段也会产生很多纠纷，增加了群体性事件的发生概率。

4.群体性事件参与人成分规律分析

对24起群体性事件参与人成分进行分析可知，有农民参与的有21起(占总数的87.5%)，有其他人群，譬如商人、学生、工程作业者参与的有3起(占总数的12.5%)，呈现出很大的规律性。农民跟其他人群相比，更容易参与群体性事件，主要是因为他们大多数受教育程度不高，文化水平较低，法律意识不强。在海损事故发生后，一方面，对海事部门的职责和权限不了解，单纯地认为海事部门是政府部门，当海事部门无法满足其利益需求时，就会认为是海事部门在推诿;另一方面，农民由于经济基础比较差，缺乏必要的社会保障，格外关注调查处理的结果和损害赔偿额度，因此，一旦责任认定不清或是责任人逃逸不承担赔偿责任，他们处于各方面生存压力的考虑，更容易采取这种极端的方式。

5.群体性事件的诉求目的规律分析

通过梳理分析，可以发现以经济赔偿为诉求目的的有14起(占总数的58.3%)，以认定事故责任或以扣押肇事船舶为诉求目的的分别有3起(分别占总数的12.5%)，以追踪肇事船舶为诉求目的的有2起(占总数的8.3%)，以搜救失踪人员或以解除扣押船舶为诉求目的的分别有1起(分别占总数的4.2%)。而通过对事件的深入研究也可以发现事故责任认定也是为了寻求赔偿，这样看来，以经济赔偿为诉求目的的有17起，占总数量的70.8%，是当事人诉求的主要目的。

四、海损事故引发的群体性事件的处理措施

基于上述对海损事故引发群体性事件规律的分析，海事部门应从完善法律法规、加强信息公开机制建设等方面着手，加强应对群体性事件的能力，快速及时地将群体性事件解决于初期，防止事件的扩大蔓延，将损失控制到最小。

1.健全海损事故处理制度

尽快出台关于处理海损事故的立法，更新修订相关法律法规，及时将海事发展及社会发展的新特点与新要求纳入其中。条款应充分考虑海事现状，对于具体行政行为作出精细化规定，明确海损事故调查处理的主管机关及其职责和权限、调查处理的具体流程等内容;在海事调查处理的性质上，可以参照国外的普遍做法，赋予海事调查处理警察化性质或者建立起畅通的海事部门与海关等部门的协作机制;在海事调查的证据搜集和证据效力上，可以参照道路交通事故调查处理的立法，赋予海事调查官公安化权力，如勘察侦破、进入有关处所搜查、传唤证人、检查和取样、证据保存、鉴定、拘捕、扣押、要求有关单位和人员协助等，使海事部门与公检法部门的合作机制规范化与高效化，真正建立起部门联动机制，同时限制海事部门行政执法过程中的自由裁量权，加强规范与监督。

2.完善海损事故赔偿制度

海损事故发生后，一般都会带来不同程度的海上人身伤亡和财产损失。事故发生后，受害人及其亲属最关心的问题莫过于能否获得赔偿以及赔偿额度，建议构建我国海上人身伤亡损害赔偿机制。

首先，完善海上人身伤亡损害赔偿立法，推行海上人身伤亡损害赔偿和强制责任保险制度，并引入社会保障制度。参考《水上交通事故调查处理指南》，明确在人员伤残、人员失踪、人员死亡三种不同情况下，损失核定的方法和标准等。通过细致的规定，将损失核定工作置于行政相对人的监督之下，保证损失核定结果的真实、有效，防止因为损失核定有误激化相对人之间的矛盾。

其次，建立海损事故赔偿专项基金。通过对以往案例的分析，可以发现，很多情况下，由于肇事船舶逃逸或是不履行赔偿责任，受害方会通过极端方式向海事部门寻求经济赔偿，从而引发群体性事件。而海事部门为了缓解冲突，维持和谐稳定，也会先对受害方进行赔付，但是这明显超出了海事部门的权限范围。为了规范赔偿制度，防止在经济赔偿未落实时，激化矛盾冲突，建议运用政府的赈灾基金，建立起海损事故赔偿专项基金，一旦肇事船舶逃逸或是不履行赔偿责任，由专项基金先对受害方进行赔付，然后再通过政府向肇事船舶追偿。

3.加强事故处理信息公开机制建设

实时地发布信息能够让公众了解事故的发展势态，缓和行政相对人的不良情绪，进而保证海事管理机构对事故处理的行政独立性，避免不当舆论导向对海事部门形象造成消极影响。

首先，做好信息发布工作。海事部门应成立专门的事故处理信息小组，同时建立完善的信息发布制度，通过官方权威的信息发布渠道，充分利用报纸、电视、广播等传统媒介以及网站门户、微博、微信等现代化网络通信技术手段，对事故原因、人员伤亡、政府部门组织处理进展和处理结果等情况进行实时报道。

其次，加强信息的交流与回馈。海事管理机构在发布信息时，也要告知公众联系、沟通渠道和方式。对于公众来电和网民的意见，可以由宣传部门派专人关注政府邮箱、信箱信件，官网、微博、微信留言，并及时进行整理与汇总，根据反映情况的轻重缓急，向相关主管部门办公室和负责人报告，相关主管部门办公室和负责人须在规定的回复期限内予以答复。

再次，要做好网络信息监督工作。一方面要时刻关注网络舆情，及时更正视听，同时与公安局网络监察部门协作，对于那些趁机散布不实谣言、制造事端，鼓动、怂恿行政相对人(伤亡人员及其家属等)意气用事，或雇佣社会闲散流动人员，对抗海事部门的正常执法，乃至与海事执法人员发生肢体冲突、暴力抗法的不法分子予以严厉打击;另一方面，加强监督海事管理机构对信息的回馈机制，确保及时答复公众留言或意见，化解民众质疑，对于延迟答复又无正当理由的单位和个人，无论职位高低，一律依法予以问责，保证网络舆情向有利于增进社会稳定和谐的方向发展，展现海事部门良好的态度与形象。

4.严格落实行政问责机制

严格有效的责任追究机制可以很好地规范海事工作人员在业务处理过程中的行为，减少行为失范。因此，对由海损事故引发的群体性事件进行处理并不是最终的目标，对于后续的责任认定与追究也是十分关键的环节之一，海事部门应给予足够的重视。

对于引发海损事故处理问题、导致群体性事件发生的工作人员，综合考虑其职责要求、岗位经验、主观认识以及引发社会影响的恶劣程度对其责任进行认定，并给予相应的处罚，轻则作出书面检查，重则予以撤职，对于触犯刑法的，要坚决移送司法机关，依法追究刑事责任，绝不能包庇、袒护。同时，要就典型案例及相关经验教训组织系统的学习，督促海事工作人员提高职业道德修养和自身责任意识。

5.加强与地方政府间的协作联系

海损事故的处置不是海事部门一家之事，仅仅依靠海事部门的力量不能完全处理妥当，需要地方政府牵头，加强各相关监管部门联合执法力度。群体性事件的发生，往往是由于海损事故的处理不当导致的，因此，海事管理机构应加强与地方政府的沟通与合作，保证在必要时能够得到地方政府的协助与支持。

海事部门应该在日常工作中，强化与政府以及相关执法部门的联系。首先，及时、深入传达相关海事管理法律法规，使地方政府明晰海事部门、交通局等各监管部门的职权范围，通过安全建议书等形式积极向地方政府建言，就海上安全现状、海损事故情况以及海损事故引发的群体性事件的相关数据、资料进行意见交换。其次，海事管理机构应起到表率作用，积极履行职责，合理处置海损事故的调查、责任认定等工作。对于海损事故的赔偿、群体性事件的处理，力荐由地方政府牵头，海事机构、公安局、检察院、法院等职能部门各司其职，切实保障利益诉求人的合法权益，确保群体性事件的圆满解决。

6.优化群体性事件的处理流程

对于每次群体性事件的处理过程，海事部门都应进行系统的分析与总结，及时发现事件处理过程中存在的问题，诸如哪个环节中存在信息不畅、哪些部门或者应急机制反应迟缓等。发现问题、总结经验是促进系统优化与完善的必要环节，海事部门应加大重视程度与投入力度，指定专员进行总结，保证一边做一边改，切实优化群体性事件的处理流程。

在现有的“海损事故引发群体性事件登记表”中，已经设置了事故经验总结一栏，但在实际操作中仍存在一些问题，诸如对事件经验总结不全面，简单一笔带过，没有真正进行深入剖析;同时对于总结后经验教训的落实，尚缺乏有效的监督机制。因此海事部门应建立巡视和监督机制，并结合问责机制，对总结之经验以及具体改进措施的落实情况进行巡视和监督，使经验总结效果最大化。

五、结 语

通过对引发群体性事件的海损事故进行规律分析，明确容易引发群体性事件的事故类型，探寻海损事故引发的群体性事件参与人员、诉求目的等特点，可以保证海损事故发生之后，能及时采取行之有效的应对措施，防止群体性事件的发生;另一方面，也可以根据群体性事件的规律，在调查处理过程中，加强薄弱环节的管理力度，最终实现海事系统全面建设“三个服务”和“四型海事”的宏伟目标。

［1］黄志球，吴国恩，陈伟建.社会变迁条件下海事群体性事件的应对策略［J］.交通企业管理，2011(6):68-69.

［2］王战军.群体性事件的界定及其多维分析［J］.政法学刊，2006(5):9-13.

［3］叶国平.完善弱势群体利益表达机制的对策思考［J］.广西社会科学，2008(9):166-170.

［4］沈豫湘.由一起海损事故救助引发的思考［C］//曾凡文.2007年度海事管理学术交流会优秀论文集.天津:［出版者不详］，2007:93-95.

［5］周 炼.从一起水上交通事故看海事群体性事件对策研究［J］.珠江水运，2009(11):80-81.

［6］陈彩莉.基于利益表达机制完善的群体性事件处理探究［J］.改革与开放，2011(2):146-147.

［7］徐宽宥.提高处置海上群体性事件能力的探索［N］.人民公安报，2007-09-29(006).

［8］王中汝.社会和谐视角的社会利益表达机制建设［J］.理论学刊，2008(2):60-63.