公共服务供给中的地方政府合作——以山东半岛城市群为例

允春喜, 上官仕青

(中国海洋大学 法政学院, 山东 青岛 266100)

我国政府职能正由“管理型”向“服务型”转变,公共服务因其效益外溢、跨界关联等特性,使地方政府间进行合作成为必须和可能。以打破地域分割,消除市场壁垒和体制性障碍为目的而建立的城市群,为地方政府合作提供了平台。山东半岛城市群的整体规划,改变了区域内地方政府间互动环境,走地方政府合作的创新之路是区域内地方政府必然的选择。

一、竞争还是合作:公共服务供给中地方政府的选择

随着区域一体化水平的不断提高,公共服务需求也随之增多。公共服务具有地方性特点,一旦与行政区范围不一致,单个地方或部门的问题就变得越来越“扩大化”、“跨界化”,成为“跨界公共问题”。地方公共服务的外溢性就是指其受益范围与行政区的地理范围不相一致,公共服务的效应越出特定行政区的范围,影响相邻区域的现象。这种影响可能是正面的,也可能是负面的,造成地方性公共服务供给不足或者过剩,而这对地方政府及整个区域来说,都是不太理想的状态。

如果地方政府盲目追求自身发展而忽略区域的整体发展,这种过度强调地方自利性以自我为中心的发展模式就会导致其陷入狭隘的地方保护主义之中,进而导致其在公共服务供给过程中不断进行利益争夺,从而陷入“囚徒困境”之中,即对自己而言最优的策略选择,对整体而言却是最差的。这会削弱单个地方和区域整体的竞争力,最终导致“共输”局面。我国现行分税制财政管理体制更是加剧了地方政府对自身利益的追求。为争取更多的财政支持,各级政府更关注自身经济指标的完成,致力于建设自成一统、门类齐全的经济体系,而不能在全面考虑自身优劣势的基础上突出优势。这就使得各地方之间的差别仅仅表现为发展的成熟与否和规模的大小,从而导致产业结构雷同与不合理重复建设现象出现。这毫无疑问会导致区域公共利益萎缩与综合竞争力的损耗。各地方只有将自身发展寓于整个区域发展中,在整合区域内生产要素的基础上分工与合作,才能更好地实现自身与区域可持续发展的“共赢”。如果地方政府间过度竞争,就会导致更注重自身利益而忽视整体利益,更注重经济效益而忽视社会效益,更注重眼前利益而忽视长远利益;另外,区域整体性建设必然涉及到环境保护、公共基础设施建设等区域性公共服务的有效供给,但出于公共服务的效益外溢性考虑,地方政府会在公共服务供给中存在“搭便车”心理,在公共服务供给过程中,地方政府间缺乏解决公共问题的合作意愿。而根据蒂伯特模型,理性个体会选择最适合自己的地区居住,即所谓的“用脚投票”。政府间的不合作必然导致区域综合竞争力的损耗,危害区域整体公共利益的实现。

如果地方政府间通过合作对区域公共服务资源进行有效整合,对区域性公共问题谋求共同解决之道,取得资源聚集的规模效应,则会使各方都能均衡受益。因此,通过打破地方政府行政边界的限制,实现公共服务资源跨行政区的自由流动和优化配置,有利于形成统一有序的公共服务供给体系。同时可以在优势互补的基础上形成协同效应,即两个或更多合作者为了共同(或宣称是共同的)目标而一起行动时所获得的增值效益[1]。地方政府在信息沟通机制畅通的基础上优势互补,经济、高效地完成公共服务供给,通过集体行动来满足多元的社会需求,互通有无以期共同受益,以取得“双赢”或“多赢”的局面。

经济全球化与区域一体化趋势下, 公共问题的跨界关联性日益增强, 单纯靠一级政府无法实现公共服务的有效供给。 地方政府间的合作行为是利益驱动下的战略选择, 合作框架必须是基于各地的共同利益, 并且使地方政府意识到只有选择合作策略才能增进和分享共同的利益[2]。 上级政府通过授权方式来调控其与下级政府关系的传统“授权体制”正逐步走向瓦解, 网络型的政府间关系正在形成。 新型政府间关系以扁平化的组织结构和政府间的分权与合作为特征, 相互依赖的各级政府在地位上平等, 通过合作实现自己目标的同时, 推动区域整体目标的共赢, 更有利于行政环境的改善、公共利益的实现和社会可持续发展。

二、山东半岛城市群公共服务供给中地方政府合作现状

山东半岛城市群包括青岛、济南、淄博、潍坊、东营、烟台、威海、日照辖区及邹平县。区域内既有省会城市和副省级城市,又有6个地级市和1个县,地方政府间合作的困难与障碍不容忽视。

1.上级主导:自发性合作意愿较少

我国现行区域一体化的制度基础是“行政契约”,实质上是一种政策宣言和政治昭示。区域一体化通过“特殊体制”的建立,从而模糊地理上的边界和传统行政界限,而这个“特殊体制”是合作者之间形成的自组织,其权力来自于各行为体的自愿出让,其行为方式主要是协调。这种自愿出让并不意味着各地方政府根据本地区实际和自身意志制定政策的权利丧失。当合作成本或交易成本较低,或从共同提供的公共服务中所获得的预期收益大于预期成本时,地方政府间就会倾向于自发性合作;当协商成本过高,地方政府缺乏共同提供公共物品的激励,中央政府可以通过统一的意识形态诱导地方政府间的合作[3]。威廉姆森认为地方政府复杂的合作问题可以通过充分利用“权威”来解决,“权威是解决复杂的协调/适应问题的一个方法,并且产生于相互的同意”[4]。半岛城市群内的各城市均隶属于山东省政府,这可以充分发挥上级政府的组织协调作用,大大降低合作难度;但过多的上级指示也会阻碍地方政府间自发性的合作。从山东半岛城市群内已展开的合作看,大部分都是按照省委省政府的指示展开的。除潍坊和日照都曾明确提出要积极与青岛接轨,并相继出台一些规划和文件外,其他城市间的自发性合作相对较少。

2.各自为政:无序竞争广泛存在

地方政府在实际运作过程中强调分散化和竞争,习惯用封闭式的发展模式来实现自身效益的提升,片面追求种类齐全、自成一统的经济体系。根据日韩产业转移和各城市的发展优势,山东省政府确定半岛城市群重点发展六大产业集群带,即东营—淄博石化和医药产业带、济南电子信息产业带、青岛—日照家电制造产业带、烟台—威海汽车制造产业带、潍坊—即墨纺织服装产业带、日照—青岛—威海—烟台海洋产业带。城市群发展的关键在于各地的错位发展战略,实现产业互补而不是恶性竞争,但在实际过程中,无序竞争广泛存在,各产业集群带出现“聚”而不“群”的现象:各产业虽然在空间上聚集,但并没形成相互依存、交织的产业体系;各城市的产业结构类似,优势产业雷同;青岛与潍坊的纺织服装业不相上下,青岛与烟台汽车方面旗鼓相当,威海与烟台在船舶制造业上不分伯仲[5]。这不但不能充分发挥地方优势,反而使得区域综合竞争力下降。

3.浅尝辄止:合作缺乏深度互动

半岛城市群内地方政府合作大都停留在表面,如旅游、交通、基础设施建设等领域,而在涉及到实质性利益问题时,则难以达成共识。在旅游方面,8个城市签署了《山东半岛城市群旅游合作宣言》,成立山东半岛城市群旅游合作联合体,协调各市之间的旅游合作。在交通建设方面,2011年青岛胶州湾海底隧道、胶州湾跨海大桥建成通车,荣乌高速东营段建成通车,滨海高等级公路前期工作加快推进,山东半岛城市群城际轨道交通规划获批,青荣城际铁路建设加快推进[6]。但在作为公共服务核心的义务教育、医疗卫生、社会保障等领域,行政区划仍阻碍着人们更好地享受公共服务:针对农民工子女入学难问题,虽然国家早已出台政策,但是面对教育资源短缺、户籍制度限制等现实,有些政策难以有效落实。泛珠三角区域已经实现了医疗保险参保人异地就医即时结算,这为我们提供了新的方向。只有在民生领域实现政府间的深入合作与联合行动,才有可能实现公共服务的有效供给及均等化,这也是实现区域治理的关键所在。

4.左右摇摆:合作缺乏长效机制

“行政契约”模式短期内有其合理性,但区域一体化必须建立在法规制度的基石上。由于城市偏好及城市人格总是由当地政治系统来代为决定,而当政者首要考虑的则是优先获得相对稀缺且具有排他性的晋升机会,因此不同地方各自为政的现象仍然存在,从而造成了执法中尺度不统一,缺乏协同配合等问题。这就需要政府在推动法规制度完善的同时,更应大力推动法制的统一性,不得搞利益偏狭的利益集团和同盟。由于山东半岛城市群的建立是省委省政府的重大战略决策而非地方政府间自主性发挥的结果,所以城市群的发展主要依靠上级政府主导,其发展思路直接影响下级政府的合作。在半岛城市群规划后,“十一五”规划提出“一群一圈一带”[注]“一群一圈一带”:东部加快半岛城市群发展,把突出青岛龙头地位与加快突破烟台相结合;中部发展济南城市圈,以加快突破济南为着力点;南部加快鲁南城市带建设,包括日照等五地市。的发展思路,2007年又提出“一体两翼”[注]“一体”指以胶济铁路为轴线形成的横贯东西的中脊隆起带,是对山东半岛城市群、省会城市群经济圈和海洋经济的整合;“两翼”则是黄河三角洲高效生态经济区和鲁南经济带。的经济发展格局,黄河三角洲高效生态经济区、山东半岛蓝色经济区先后于2009年和2011年成为国家战略。这不但没有为山东半岛城市群的发展提供良好的行政环境,而且导致按照不同规划半岛城市群内的城市被实际分割到不同区域。因此,目前的合作常态化水平较低,多为就某一项目的专项合作。制度性合作协调保障机制的相对缺乏,使地方政府面对机遇难免向风险妥协,进一步增加相互合作的阻力。

三、公共服务供给合作困境的原因

1.囚徒困境与“搭便车”心理

奥尔森指出:具有公共利益的集体并非必然产生集体行动的根源在于集体内广泛存在的“搭便车”现象[7]。这是因为公共服务具有非竞争性和非排他性的特征,即使成员不付出成本也能坐享收益,从而造成地方政府“搭便车”行为:为降低成本而依赖其他政府的供给,从而出现因主体缺失导致的区域公共服务供给不足。部分地方政府不从区域整体利益出发,在公共服务供给过程中人为地制造地域障碍,使区域公共服务的效益远小于预期。这体现了区域公共服务供给过程中地方政府在成本分担、利益协调上的矛盾。为了克服这种现象,奥尔森的举措值得我们借鉴,即一方面需要靠强制来迫使成员参与集体行动,另一方面要通过“选择性激励”——正面奖励与反面惩罚相结合——的方式来促成集体行动的实现。

2.狭隘的地方保护主义

我国地方政府官员的晋升模式,主要是政治锦标赛(political tournaments)模式。政府官员的职位变化主要取决于本地GDP在竞争中的相对位次,因为只有某一层面的胜出者才有资格进入下一轮。不晋升可能意味着永远没有机会或出局,而晋升意味着未来进一步的晋升机会。因此,“跨地区的地方政府官员之间的合谋在中国目前的晋升体制下不是一个现实的威胁,地方官员之间的高度竞争才是常态”[8]。政府官员的整体性治理的理念相对匮乏,最大限度地实现地方经济利益的增加成为其施政目标。地方政府不仅努力去做有利于本地的事情,而且也会去做不利于其竞争对手所在地区的事情,而对于“双赢”局面的期待并不热烈。半岛城市群内地方政府各自为政的状态,是狭隘地方保护主义的体现。

3.经济发展水平的差距

山东半岛城市群内各城市经济发展水平存在显著差异,各城市在资源的有效占有、利益的需求等方面偏差较大,缺乏类似“珠三角”中的香港、“长三角”中的上海、“环渤海湾”中的北京等实力雄厚且聚散能力强、具有权威性影响力和领导力的特大中心城市。经济发展水平的差距导致城市利益需求的不同,造成“众口难调”的局面。这也导致不同城市合作对象选择不同,发展水平较低的城市希望通过与发展水平较高的城市合作获得更多的机会和利益,而发展水平较高的城市则希望通过强强联合来增加双方利益。这也会加剧各地政府之间的竞争,极易发展为消极竞争行为,成为山东半岛城市群协调发展的潜在劣势。这就需要建立不同发展水平城市间的利益共享、成本分担机制,各城市都能从城市群的发展中获得增值效益。

4.制度性保障机制的缺乏

相对于“珠三角”而言,山东半岛城市群地方政府间合作共识的达成多是靠领导人的口头承诺。珠三角城市群的发展制度性保障机制比较健全,《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》发布后,《关于贯彻实施〈珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)〉的决定》、《关于加快推进珠江三角洲区域经济一体化的指导意见》、《印发〈广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009—2020年)〉的通知》等一系列纲领性文件相继出台。2010年又出台关于环境保护、基础设施、城乡规划、产业布局、基本公共服务的“五个一体化”规划。各职能部门和地市政府也出台一系列具体规划,并定期召开联席会议。而山东半岛城市群政府间合作一般采取集体磋商的形式,缺乏起协调作用的组织机构,在加大合作成本的同时使得合作过程中缺乏内部监督和问责机制。因而在涉及各方利益的实质性问题上难以达成共识,很多合作都是由政府领导人推进,一旦出现人事变更,合作往往很难延续。

四、公共服务供给中地方政府合作方略

1.转变竞争观念:变对抗性竞争为合作性竞争

地方利益的普遍存在及冲突造成了地方政府间竞争。变对抗性竞争为合作性竞争,最大限度发挥政府间竞争的积极作用,实现整体性治理是关键所在。

首先,在观念上实现发展思路的统一,在统筹规划部门的协调下,使各地方政府充分认识到通过合作来增进地方利益的必要性,共同商定区域发展目标。将山东半岛城市群一体化工作纳入到日常的管理建设和规划工作中,改变城市治理各自为政与区域一体化工作两张皮的现象。

其次,建立良好的信息沟通机制,避免由于信息不对称导致“囚徒困境”。定期召开交流会,在沟通中找到最有利于各方的合作方式。着力建立一个反映各政府意愿、能获得各政府普遍认同、具有民主治理结构的跨行政区的协调管理机构,专门负责区域重大基础设施建设、重大战略资源开发、跨行政区域生产要素流动和生态恢复重建等工作,并通过这种协调管理机构寻求一种区域内各政府都能够受益的利益协调机制,实现地区整体利益最大化。

最后,半岛城市群内各政府在工作思路上应从行政区行政向区域协作性公共治理转变。打破行政体制壁垒,用市场化的手段搭建互利共赢的平台,充分发挥市场配置资源的基础性作用,加快资源要素的有效流动。增强对公共服务有效供给的重视,在区域合作中促使政府职能转变,促使各级地方政府由各自为政向集体行动转变。

2.改革绩效考核机制:明确政府的角色定位

由于地方政府短期政绩与长期社会效益、所处地区利益与区域整体利益并不总相一致,当相互之间发生冲突时,官员的政绩驱动便成为合作和集体行动的一大难题。政府官员为了追求地方财政、经济利益、政治晋升等目标,往往忽视整体的社会效益,导致“诸侯经济”、“上有政策下有对策”等现象出现。这就需要政府明确自身定位,不缺位、不越位,共同建立起合作共赢的、跨行政区的公共服务供给机制。广东省就特别注重对各地市实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》的情况从指标考核、工作测评和公众评价三方面进行考核,作为组织人事部门选拔、任用、奖惩、培训干部的重要参考。

明确政府角色定位,首先要将地方政府工作重点转移到公共服务上,在公共服务供给过程中打破各自为政的现状。各级政府对地方经济的干预多于对公共服务的关注,这主要是由于GDP的增长仍是现行绩效考核体制下的核心指标。因此,应该通过改变政绩考核体制以引导政府部门工作重点的改变,特别是将地方政府跨行政区合作治理公共事务产生的社会绩效也纳入考评指标。例如,《珠江三角洲基本公共服务一体化规划(2009—2020年)》中明确指出,在政府绩效考评中突出对基本公共服务一体化政策过程及结果的综合绩效管理,将基本服务一体化评价结果纳入党政领导干部绩效考核体系。同时,针对某些地市为了追求自身利益的获得而伤害或破坏其他城市利益的行为,应该完善利益赔偿制度,对违反区域一体化合作的政府或部门加大惩罚力度。

3.改变财政供给机制:实行共享共担、成本分摊机制

如果地方政府不能从整体发展中获得足够利益,就会在谋取自身利益的过程中忽视对区域整体利益的追求。通过改变财政供给机制,充分考虑各地不同的利益需求,从而激发其合作的积极性。通过统筹规划部门的组织协调,在各地方政府充分参与下,制定区域内统一的利益共享机制,避免一方利益的获得以另一方利益的损失为代价,同时建立基于政府间利益补偿的横向转移支付制度,对于发展过程中造成的一方不可避免的损失予以补偿以增强各方的合作积极性。

在确定各方分摊公共产品成本的过程中需要遵循两个原则:经济公平和社会公平。“经济公平”即在分摊成本时应该以各方从合作中的实际受益情况为依据,在合作中受益较多的一方承担较多的成本。“社会公平”即重视合作各方的经济社会发展水平和成本承担能力。对于无力独自实现公共服务有效供给的地区,其他地区应部分承担供给成本。建立合理的成本分摊机制,有利于减少地方政府的“搭便车”行为,促进地方政府选择合作供给区域公共服务。

4.扩大公共服务供给主体:变单一政府供给为市场多元供给

国际经验表明,民间力量在解决公共问题时的作用越来越明显。地方政府应当充分重视民间组织的推动作用,打破阻碍民间组织发展的制度障碍,为民间组织发展创造良好的制度环境。迈克尔·波特在《国家竞争优势》中指出,在实现公共服务有效供给的过程中,需要区域政府和其他非政府组织以及私营部门合力,实现公共服务供给主体的多元化[9]。与西方发达国家相对成熟的“多中心”供给主体不同,我国公共服务供给仍是以政府为主导,但公共服务供给的社会化、市场化已成为必然趋势。当然,这并不是要改变政府在公共服务供给中的主导地位和责任,而是通过强调企业、非营利组织、社区等的作用来扩大供给主体,从而更好地实现公共服务的有效供给。

把竞争机制引入部分公共服务领域,可以实现服务的最佳供给和公共资源的有效配置。这就需要放开社会组织、企业、公民参与区域公共事务治理的有效参与渠道,让各主体都能充分表达自身的利益诉求,而且其中合理的诉求和意见能够得到有效的反馈,从而增加公民、企业和社会组织的政治效能感,可以更有效地调动他们参与公共治理的积极性。

5.加强合作约束机制:变非制度性约束为制度性约束

有效的制度约束机制有利于减少各方合作行为的不确定性和不稳定性,促进合作机制的完善和长效运行。首先应完善公共服务领域的法律法规,为公共服务供给提供法律依据和保障。现行公共服务政策法规体系逐步健全,但仍存在立法层次较低,立法进程不统一等问题。例如,养老保险、基本医疗保险等大都是由国务院出台相关条例或指导性意见,由各级地方政府具体制定本地的实施条例或者办法。虽然这种现状有利于地方政府根据自身情况变通执行政策,但也可能因为“上有政策,下有对策”而阻碍基本公共服务均等化的实现。为此,要针对基本公共服务领域建立完善的公共服务法律体系使之成为推进公共服务均等化的法律基础。

其次,应健全服务监督机制。这不仅包括地方政府间的监督,也包括地方政府对企业、非营利组织的监督,更包含公众对整个公共服务供给过程的监督。对于地方政府而言,应努力改变政府合作过程中主要依靠领导间口头协议、合作随领导人的变更而变动的情况,政府间应该签订具有法律效力的合作协议,通过这种方式既能充分地表达各方的利益需求,也能更好地约束各方的合作行为,增强合作的稳定性。而政府对企业和非营利组织的监督,则表现为对通过竞标获得公共产品供给权的企业和非营利组织的监督,以公众的需求为标准,监督其所提供的公共产品的质量和数量,并保证公共产品得到公正的分配,使每个公民都能共享发展成果。

最后,积极建立制度化的运行和协商机制。正如《山东半岛城市群总体规划》编制组组长、北京大学吕斌教授所说:“《山东半岛城市群总体规划》属于区域性规划,不是法定规划,从国内的现状来看,区域性规划的实施措施和手段比较薄弱,……《山东半岛城市群总体规划》全国领先,关键是要有一个良好的协调机制,保证相关规划付诸实施。”[10]通过建立权责一致的具有调节作用的组织机构实现区域信息的共享,贯彻相关政策、规划已成为当务之急,山东半岛城市群要积极建立起“政府推进,市场主导,利益连接”的协调机制,改变“命令机制”僵硬化的弊端,弥补“利益机制”地方化的缺点。

与“长三角”、“泛珠三角”城市群相比,山东半岛城市群区域内各城市同属一省行政区划,在合作协调难度方面相对较低,省级政府及相关部门在半岛城市群中城市的合作中可以发挥重要作用。但是,半岛城市群的政府合作起步较晚,要实现半岛城市群在公共服务领域的有效合作,还需要各相关行为主体改变竞争观念,共同建立跨行政区的合作共赢公共服务供给机制。

[1] 周望.协作性公共服务:中国地方政府间关系发展的新策略[J].理论与现代化, 2010(5):30-34.

[2] 陈剩勇,马斌.区域间政府合作:区域经济一体化的路径选择[J].政治学研究, 2004(1):24-34.

[3] Tiebout C M.A Pure Theory of Local Expenditures[J].Journal of Political Economy, 1956,64(5):416-424.

[4] 威廉姆森.治理机制[M].北京:中国社会科学出版社, 2001:15.

[5] 王佃利.半岛城市群发展动力与障碍的行政学分析[J].东岳论丛, 2009(5):30-34.

[6] 山东蓝色经济区:基础设施建设扎实推进[N].大众日报, 2012-01-01(8).

[7] 奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海:上海人民出版社, 1995:1.

[8] 周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究, 2007(7):41.

[9] 迈克尔·波特.国家竞争优势[M].北京:华夏出版社, 2002:9.

[10] 《山东半岛城市群总体规划》发布,半岛板块隆起[EB/OL].(2007-07-12)[2013-02-01].http:∥www.qingdaonews.com/gb/content/2007-07/12/content_2187.htm.