区域环境绩效评估的基本思路及应用研究

乌 兰，李玉新

(山东工商学院，山东烟台264005)

环境绩效评估能够为一定区域的环境管理效果提供客观的评估依据①。环境绩效评估(EPE)的对象是组织的环境绩效和管理绩效及其管理体系的动态运行状况。借助EPE提供的有关信息，组织能够检验环境目标的实现程度，定量评估自身环境管理的绩效状况，从而发现管理差距，并做到持续改进。鉴于环境绩效评估是一套比较成熟、透明的定量化的评估体系，并且在国际上具有相当的影响力，除了将其运用于国家和省级层面外，将其运用于各级区域的环境管理工作中，也是一项有意义的工作。作为一种有用的环境管理工具，环境绩效评估对区域环境管理体系的建设和环境管理绩效的改进发挥着越来越重要的作用:一方面，通过建立制度化的定期评估机制，有助于完善区域环境管理体系建设，提升环境管理水平;另一方面，有利于提高环境绩效与管理绩效的改进效率，改善区域环保形象。

一、开展区域环境绩效评估的必要性

在我国，一些原料开采行业的发展是在非常高昂的环境代价下取得的，资源破坏、环境污染，以及生态系统的损害或退化等较为严重的环境问题普遍存在于这类产业及其所在区域范围内。以煤炭矿区(下称矿区)为例，由于这类矿区的发展多以煤炭采掘为主，而煤炭资源属于可耗竭且不可再生的自然资源，因此，在矿区的发展过程中，始终伴随着较为严重的资源消耗和环境破坏问题，加之长期形成的对矿区资源掠夺式的开发经营模式，不仅导致煤炭资源利用率较低，资源浪费严重，而且还对矿区生态环境造成较为严重的破坏，有的甚至是毁灭性破坏，致使很多矿区生态环境问题叠加，长期难以得到有效解决。与此同时，矿区的大气污染、水体污染等环境污染也不断地向周边区域扩散，进而影响到其所在区域乃至更大区域的环境质量状况。因此，防止、减轻和控制这类区域的环境问题，是我国资源类开采区域环境管理中面临的重要课题，也是长期难以有效解决的难点问题。

在区域环境管理工作中，尽管几乎各级区域都制定了环境目标，但很多区域的环境目标仍服从于经济发展目标的需要;另外，我国目前的区域环境管理仍属于“先污染，后治理”、“边污染、边治理”的初级管理阶段，环境管理效率普遍低下，也带有明显的被动性特点。虽然一些区域的企业已陆续获得了ISO14001环境管理体系认证，但这种体系认证尚未在大多数企业实行，而获得认证后如何保持环境管理体系运行的长效性和有效性，则是这类区域共同面临的问题。同时，由于ISO14001标准是针对一般行业制定的通用标准，概括性强，认证过程看似简单，但在各级区域的实际操作中不免存在很多问题。

1999年国际标准化组织(ISO)颁布了ISO14031环境绩效评估标准，自此，环境绩效评估(EPE)作为环境管理的重要工具，在国际上逐渐开始通行，并在各国多年环境管理经验积累的基础上得到不断完善。环境绩效评估(EPE)是持续对环境绩效进行测量与评估的一种系统程序(ISO，1999)②，能定量评价组织环境管理的成效，检验环境目标实现程度，为发现差距、持续改进、最终实现可持续发展提供重要信息。其评估的对象是组织的管理体系、实施系统及周围环境状况。20世纪80年代以来，政府、企业和国际组织在环境绩效评估方面进行了许多实践性探索(OECD，1993，2007;王玉振等，2006)③。这一系列实践活动向决策者和公众提供了环境信息，使环境绩效评估逐渐成为评量组织可持续发展状况的有效工具，并作为已建立或尚未建立环境管理体系的组织评价其环境管理成效，分析环境绩效差异成因，促进绩效提升的可靠工具。

由于体现了“预防为主、目标控制、持续改进”的现代管理思想，加之较强的规范性，使得EPE在包括国家在内的各个区域层面的环境管理中得以有效运用，并成为已建立或尚未建立环境管理体系的组织评价其环境管理成效，分析环境绩效差异成因，促进绩效改进的有效手段。在我国，2001年已将IS014031环境绩效评估国际标准转化为国家标准《GB/T24031－2001环境管理 环境表现评价指南》。随着区域环境绩效评估应用的发展，以及20世纪90年代以来，中国与世界在环境合作领域的联系越来越密切，经济合作与发展组织(OECD)、亚洲开发银行(ADB)等国际组织先后在我国少数地方尝试开展了一些与环境绩效评估相关的环境评估与发展研究。如亚洲开发银行主导的湄公河次区域环境合作和可持续发展计划，其中的环境绩效评估等项目的合作对湄公河次区域各国家或地区的环境能力建设起到了积极的作用④。2007年12月，亚行又启动了大湄公河次区域环境战略框架(Ⅲ)项目，项目在中国将评估区域扩展到云南省和广西壮族自治区。自2008年开始，国家环境保护部与美国耶鲁大学和哥伦比亚大学合作启动的省级区域层面环境绩效评估项目，不仅符合我国区域空间发展的规律，而且对今后在各种不同区域层面开展环境绩效评估具有一定的理论和实践指导作用。

环境绩效评估是环境绩效管理的重要组成部分，它是开展环境绩效管理工作的前提和基础(冯英浚等，2003)⑤。目前，国内外对区域环境的系统评价及其环境管理时间序列和空间分析方法的研究相对薄弱，应用性研究较少。在区域环境的系统分析和评价研究中，应该突出对区域整体环境特征的把握，不仅要注重现状和空间维度的约束分析，还应强调对区域环境潜力的分析与预测，以及时间维度的发展规律研究。因此，强调对区域环境进行多维、多层次的综合评价，加强从时空维角度的环境研究，应该成为区域环境系统研究的发展方向。随着我国有关资源环境管理法规制度的逐步完善，对区域环保标准规范的要求将更为严格，而依据ISO14001标准建立区域环境管理体系，不仅仅是一个认证过程，更应该成为区域内企业改进环境行为，实现可持续发展的主动行为和必然选择。

通过开展环境绩效评估工作，可以有效地推动区域环境管理体系的系统化、规范化及制度化建设，提高区域环境要素优化配置效率，带动区域环境管理绩效水平的改善和提升;同时，还可以提高区域资源利用效率，最大限度地减少区域环境污染和生态破坏，实现区域可持续发展的战略目标。因此，选择各级各类典型性区域，探讨、分析其开展环境绩效评估和改进环境绩效的做法，是有一定的现实意义和实际应用价值的。

二、开展环境绩效评估的基本思路

作为一种有效的环境管理工具，环境绩效评估就是利用适当的指标，将环境管理的绩效转化为简单易懂的信息的过程(王金南等，2009)⑥。区域环境绩效评估的内容大致包括两个主要方面:一是识别区域主要环境问题、构建相应的指标体系;二是进行区域环境管理制度的缺陷分析，即根据所构建指标体系，通过数据信息的收集和综合评估分析，发现区域环境现状与既定环境目标的差距，并找出区域环境管理中存在的主要问题，以便于有针对性地解决区域中存在的主要环境问题，促使区域环境管理落到实处。

1.确定环境目标

环境目标是区域依据环境方针制定的在一定时期内力求达到的环境质量水平与环境结构状态，是区域环境管理规划的前提和出发点。由于多数区域环境问题点多面广，有其复杂性和特殊性，因此，其环境目标设置的重点不仅要关注减少和消除区域生态破坏与环境污染问题，而且要在协调区域未来资源和环境安全的问题上进行总体考虑。例如在煤炭矿区环境管理中，要突出强调环境保护、环境重建和煤炭资源持续利用的环境目标，因此，在进行环境绩效评估的过程中，就要充分考虑矿区的环境方针，结合矿区环境法规标准规范、重大环境因素控制、安全生产管理等目标体系要求，制定出符合矿区实际的环境目标，并将这一目标进一步细化与量化，逐层分解，落实到相关职能部门和人员，并设定相应的参数加以考核。

2.制定总体运行方案

为保证环境目标的实现，需要制定更加详细的区域环境管理方案，规定实现环境目标的管理职能、绩效、方法和进度推进安排等。依据ISO14031环境绩效评估标准的工作程序，开展区域环境绩效评估的工作思路和程序一般按四个阶段来进行，即规划阶段、前期工作阶段、评估实施阶段和改进与调整阶段。制定在“PDCA”管理模式运行下的区域环境管理方案，要明确这四个阶段的目标和任务，以及每一阶段的详细实施步骤。例如，煤炭矿区在制定环境绩效评估总体运行方案时，就要从矿区环境管理体系运行和实际管理的角度，密切结合矿区煤炭开发利用和运输的全过程，进行全方位的管理控制，做到从源头上控制矿区环境污染和生态破坏，实现污染预防和持续改进的环境管理目标。需要强调的是，按国际标准环境绩效评估模式制定区域环境管理运行方案时，建立区域基本环境资料是一项重要的基础工作。这需要在充分了解区域环境问题的基础上，建立系统的环境信息库，以便于获取评估所需的有用资料和信息。

3.选择合理的评估指标体系和评估方法

根据环境绩效评估标准程序中的指标体系框架，在选择区域环境绩效评估指标时，要综合运用主成分分析法、德尔菲法等方法，筛选出可行指标，分目标层、因素层、指标层建立起符合区域实际的环境绩效评估指标体系，具体包括环境状况指标、管理绩效指标及操作绩效指标三大类环境绩效指标，资料收集也主要是围绕这三大类环境绩效指标的详细信息进行收集，以掌握区域在环境、管理等方面的实际状况。

由于环境绩效评估没有上级部门具体规定环境绩效的限值标准和要求，因此区域环境绩效评估的开展只有在动态评估过程中，运用对比评估的方法，通过对区域内各评估期环境绩效评估信息及其后续评估所获信息的纵向对比，以及同类区域环境绩效信息的横向比较，才能不断发现差距，找到问题根源，从而逐步落实管理措施，以达到提高区域整体环境绩效水平的目的。随着环境绩效评估在各级区域的逐步推进，还可以在不同区域之间开展互动评估，以有效地提高各级区域改进环境管理绩效水平的主动性和积极性。在对比分析和互动评估中，不仅要与设定的环境绩效准则相比较，对得出的区域环境绩效和管理绩效的优劣结果进行验证分析;而且要对前后评估的结果进行对比分析，并跟踪各评估期环境绩效的改进提高水平及发展趋势。除此之外，为了落实下一阶段区域环境管理绩效改进的方向和重点，还要跟踪数据并进行后续评估。

三、环境绩效评估应与区域环境管理体系密切结合

区域环境绩效的实施应密切结合区域环境管理体系的建设来进行，这样可以有效地推进区域环境绩效评估效应的持续改进，提升管理水平。

第一，与ISO14001环境管理认证工作结合起来。在实际开展区域环境绩效评估的过程中，可密切结合ISO14001环境管理认证工作来进行，有效地利用取得环境管理体系认证过程中已建立起来的工作基础，如为取得认证所安排的具有相应职责的机构及其人员，已建立并持续开展的培训程序、信息交流程序、文件管理程序、运行控制程序、纠偏程序和记录程序等。

第二，尽量节省区域环境绩效评估前期的工作量和时间。事实上，在区域开展环境绩效评估，其工作程序与已实行或即将实行的环境管理认证体系还有更广泛的契合点，如共同的实施主体、相似的环境数据收集渠道、相同的环境目标、类似的重大环境因素识别程序与评估方法、基于已有区域环境容量和环境承载力系统评价的共同研究基础等。充分利用这些共同基础，可以节省区域环境绩效评估前期的工作量和时间，确保区域环境绩效评估的持续适用性，并有利于保证区域环境管理体系运行的有效性。当然，对于一些多污染源的区域，环境绩效与管理绩效改进相对见效慢，其开展环境绩效评估是一项长期的工作。

第三，有效地识别区域主要环境因素并确立环境绩效准则。在确定区域环境绩效评估范围的基础上，有效识别区域主要环境因素，并通过打分法评审筛选出若干重大环境因素，这是有效开展区域环境绩效评估的关键环节。而确立环境绩效准则则是指为了使评估结果具有客观性和可比性，依据所选指标设定相应的区域环境绩效准则和评估标准。例如，在确立煤炭矿区环境绩效准则时，指标选择资料的提出主要是依据矿区的重大环境因素及环境目标，通过发放主要原、副材料消耗调查表等方式调查环境绩效指标，再通过工作小组会议讨论确定各部门、矿区内各企业的专有环境因素和通用环境因素，包括废水、废气、噪声、废物、资源和其它类别，并列出全部环境指标建议清单，确立具体的环境绩效准则。

第四，应符合区域环境管理的实际。区域所建立起来的环境绩效评估体系，要具有推动环境管理绩效持续改进的功能，并作为区域内主要企业综合管理体系的一部分加以贯彻实施。同时，建立的环境绩效评估体系既要保证环境绩效评估工作本身的独立性，又要充分考虑与区域内主要企业的现行环境管理认证体系有机结合起来，从而为区域环境管理体系的运行调整和环境管理的绩效改进提供有用的动态信息。例如煤炭矿区的环境绩效体现在三个方面:一是企业在生产经营过程中对环境造成的直接影响，包括生产过程、市场营销、产品运输和使用、售后服务、产品回收处理和再利用等各个环节;二是环境质量的变动。环境质量包括污染物排放水平、环境质量达标、环境资源耗用量、有毒有害物质的使用和保管等方面;三是企业的管理制度、企业文化、人力资源开发等所体现的环保意识的程度。另外，在矿区环境绩效评估中，资源的循环利用现状和改善程度，也是重要的评估内容。

第五，不断完善环境绩效评估的工作程序和工作内容。判定环境绩效评估的实际效果，要通过对区域既定的环境目标有没有实现，其实现程度如何等，以及对环境改善产生的实际效果进行具体分析。环境绩效评估的开展和实施是一个不断改进、动态调整的过程，结合国际环境管理体系认证，按ISO14001标准建立起来的区域环境绩效评估体系，是一个系统化、结构化、程序化的动态管理体系，在不断完善的过程中，区域环境管理体系及其各个要素应组成一个具有自我约束、自我调节和自我完善功能的有机整体，从而实现改善区域环境质量的目标。同时，为了保证区域环境安全，建立对应的环境预警机制与管理调控机制，也是与环境绩效评估相联系的重要内容。

［注释］

①曹颖，曹东:《中国环境绩效评估指标体系和评估方法研究》，《环境保护》，2008年第14期。

②International Organization for Standardization(ISO).ISO 14031:Environmental performance evaluation:guidelines.Geneva:ISO，1999.

③Tyteca D.，Carlens J.，Berkhout F.，et al.Corporate environmental performance evaluation:evidence from the MEPIproject.Business Strategy and the Environment，2002，11.

④李霞:《中国参与的大湄公河次区域环境合作》，《东南亚纵横》，2008年第6期。

⑤冯英浚，王大伟，丁文桓等:《绩效管理与管理有效性》，《中国软科学》，2003年第4期。

⑥王金南，曹东，曹颖:《环境绩效评估考量地方环保实绩》，《环境保护》，2009年第16期。