中国城乡社区治理的突破创新与发展趋势

高灵芝

(济南大学政治与公共管理学院，山东济南250022)

对于我国城乡社区建设来说，从2002年党的十六大召开以来，随着科学发展观与构建和谐社会目标的提出，社会建设得到了党和政府的高度重视，在加强社会建设和社会管理创新的背景下，城乡社区建设全面、快速、深入推进，相对于过去十年有了较大的突破和创新。本文以治理理论作为参照框架，通过梳理城乡社区治理的实践做法，研究近十年的创新点和突破点，并探讨发展趋势。

一、社区治理的相关概念与实践总述

(一)社区发展、社区建设与社区治理

社区建设是我国官方首先使用的概念，与西方国家的社区发展的基本内涵相同。社区治理也是近年来我国社区实践和社区研究常用的词语之一，它与社区建设或社区发展的契合度很高，主要契合点表现在:

第一，都体现了治理理论的精髓。治理理论的实质是对“政府统治”的公共事务管理的体制机制创新，即多元主体参与，协同努力，最大限度地增进公共利益。社区治理可以理解为是治理理论在社区层面上的运用，它强调发展政府、非营利组织、企业、社区组织、居民各主体间的合作伙伴关系，建立起多元主体参与的现代城乡社区的体制机制，依靠合作网络的权威，实现社区公共利益最大化。而治理也是社区发展和社区建设的应有之义。二战后，当“治理”理论尚未出世时，风靡于世界各国的社区发展运动，其基本理念就是，“通过还权于民实现社区居民自治，激活并充分利用社区资源解决社区问题、促进社区进步，并重建社会生活共同体”①。2000年，中国政府对社区建设的界定是:在党和政府的领导下，依靠社区力量、利用社区资源、强化社区功能、解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程②。可见，无论是西方的社区发展，还是中国的社区建设，都是在增进公共利益的目标下，开发和利用政府、社会、市场资源，鼓励社区居民参与社区事务，应对社区公共问题或需求，促进社区(居民)自治。

第二，社区建设是社区治理的起点，社区治理又是社区建设的必由之路和发展目标。一方面，在社区层面，因为人们对切身需求和贴身公共事务最有发言权，最能形成自我解决的办法，社区参与切实可行，所以，社区是培养公众民主习惯和治理能力的学校，是社会善治的起点③;另一方面，只有通过多元主体参与的社区治理方式，才能实现将社区建设成社会生活共同体的目标，从这个意义上说，社区治理正是在现代社会中建设社会生活共同体的必由之路④。各地实践也印证了社区治理是社区建设发展到了一定阶段的必然选择。例如，2007年北京市颁发的《社区管理办法(试行)》，明确将“治理”理念引入政策领域，把建立健全社区多元治理结构作为今后社区建设的主要发展目标。对社区建设来说，“社区治理”概念的引入，更加彰显了社区建设内在的精神，使社区建设有了更加准确而清晰的目标。

正因为社区治理与社区建设、社区发展的契合度很高，所以，我国学术界乃至实践工作者常常将三者作为同义词使用，本文也认同这一观点。

(二)中国城乡社区治理的实践总述

新中国建立后的前30年，是政府全面控制社会生活的历史时期，国家对整个社会实行自上而下的、全方位的封闭性管理，社区呈三个板块:城市以“单位制”为主，辅之以“街居制”，农村则是“人民公社—生产队制”。这一时期，国家与社会基本处于重合状态，社会成员生产与生活分离现象不明显。

改革开放之后，中国社会进入了前所未有的结构性转型，城乡社区也经历着全面和根本性的变迁，其基本的演变路径是:城市:“单位制”解体→城市社区服务→城市社区建设;农村:人民公社(生产队)解体→家庭联产承包责任制+村民自治→农村社区建设;党的十七大之后，开始了城乡社区统筹建设。城乡社区建设逐渐成为我国基层社会体制改革的主旋律。

在城市，从20世纪80年代开始，随着政府职能转变和现代企业制度的建立，“单位制”逐渐解体，“街居制”成为城市基层社会整合的平台，进而街道层面或居委会层面的社区取代单位成为社会管理和社会生活的基本单元。1986年，民政部第一次提出了在城市开展社区服务，并于1987年进一步明确了社区服务的内容和任务。随着改革的深化，“单位人”逐渐向“社区人”转变，城市社区日益成为各种利益关系的交汇点和社会问题的聚汇处，同时，社区服务的发展使其外延不断拓宽，致使这一概念已难以涵盖诸如社区管理体制与运行机制、以及迅速膨胀的社区服务项目和需求等。于是，民政部在1991年适时提出了“社区建设”。2000年，中办、国办转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中首次明确定义了社区建设。从此，全国各地对城市社区建设进行了实践探索，形成了上海、沈阳、武汉等各具特色的模式。这一时期社区建设的主要有两大着力点:一是社区定位。上海将社区定位在街道层面，在街道层面组建了社区管理委员会，形成了街道社区。沈阳和武汉百步亭则重新调整居委会规模，把社区定位在小于街道办事处、大于原居委会的层面，所不同的是后者不设街道办事处。二是社区治理组织结构。上海市形成的“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，其要义是在街区范围内整合行政权力，以街道为核心，推进社区治理。沈阳创新的社区治理组织架构由四个层面构成:“领导层”——社区党组织;“决策层”——社区成员代表大会;“执行层”——社区委员会;“议事层”——社区协商议事委员会。武汉百步亭社区是在社区党委的领导下，由社区管理委员会、物业管理公司和居委会共同管理，其特点是地产开发、社区管理、物业服务三位一体，人、财、物都来自建设单位及旗下的物业管理公司。

在农村，20世纪80年代初，随着农村联产承包责任制的全面推行和人民公社制度解体，代之以乡政村治，村民自治全面推开。进入21世纪，为了促进经济社会的全面协调可持续发展，和推进城乡统筹与协调发展，党和政府提出了社会主义新农村建设的战略目标。2005年10月，党的十六届五中全会提出，要按照“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。新农村建设涉及经济、社会、政治、文化和规划不同方面，如何统筹兼顾、集中力量、突出重点，保证新农村建设快速、健康和可持续发展?这是新农村建设中首当其冲要解决的问题。农村社区建设既是新农村建设的重要内容和重要“抓手”，也是新农村建设的基础⑤。因此，在新农村建设提出不久，党中央进一步提出推进农村社区建设。2006年10月，党的十六届六中全会特别强调“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。民政部于2006年下半年部署了全国“农村社区建设实验工作”，随后又开展了“农村社区建设实验全覆盖”创建活动。在新农村建设背景下，农村社区建设在全国各地普遍展开。

2007年10月，党的十七大明确提出，要“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”2008年10月，党的十七届三中全会在对我国农村经济体制改革做出了重要战略部署的同时，进一步明确提出了要实现公共资源在城乡之间的均衡配置。从此，各地积极探索城乡社区的统筹建设与发展。

二、近十年城乡社区治理的突破创新

(一)社区体制机制的创新:搭建社区公共服务平台，多元主体互动合作

社区治理是社区体制机制创新和社区公共利益最大化的公共管理过程，它强调在社区范围内发展政府、社区组织、企业、社区居民各主体间的合作、协商和伙伴关系，建立起多元主体参与的体制机制，实现将社区建设成社会生活共同体的目标。“体制问题是制约社会管理和社区治理最为根本性的问题，所以各地社会管理和社区治理实践都企图寻求体制上的突破”⑥。

1、在社区设立公共服务平台，社区治理主体日益多元化

近十年，围绕着增强社区的服务功能，各地开展了在社区设立公共服务平台、调动多主体参与的实践探索，有了重要创新，主要表现在:

一是推进“一站式”社区公共服务机制。在大力提倡建设服务型政府的背景下，上世纪末开始，全国各地的县级“一站式政务服务中心”应用而生，作为县域内集中提供来自政府各部门的行政服务载体。这种“一站式服务”机制很快发展到城市社区，比较普遍的做法是，在居委会辖区设立社区服务中心(或社区工作站、社区公共服务站等)，整合政府在社区设立的各种站(室)，统一纳入了社区公共服务平台，实现一门式办公、一站式服务。近年来这种一站式服务又在农村社区得以复制和推行。

二是形成社区多中心治理框架。在“一站式”社区公共服务基础上，北京市、杭州市等城市探索构建党组织、居委会、社区服务站、社区社会组织、社区居民、驻区单位等多主体的社区复合治理体系。同时，济南市康桥社区通过社区联席会议制度，探索在封闭型社区实行社区党总支、社区居委会、社区服务站、业主委员会和物业公司“五位一体”的治理;成都市通过创新村民自治，建立村民议事会和村民小组议事会，构建起以村党支部为组织协调、议事会为决策监督机构、村委会为执行主体的新型村级社区公共事务的多中心治理框架，等等，均显示了多主体参与社区治理的理念。

三是社区社会服务组织成为社区服务的新生力量。各地在探索社区治理主体多元化过程中，重视培育发展社区社会服务组织。例如，杭州市上城区大力培育诸如“蚂蝗工作室”、“邻里值班室”、“邻里服务中心”、“邻里关爱驿站”、“湖滨晴雨工作室”等645家社区社会服务组织⑦，成为社区服务与管理的重要力量。

2、多元主体互动合作，民主决策落到实处

近十年，政府、社会、市场合作治理社区的态势日益强劲，多元主体间互动合作机制、民主决策机制方面有较大创新:

一是通过政府购买社区服务，加强多元主体互动合作。为了促进社区各主体在实践运作中的资源整合与合作，提高社区资源配置效率，各地积极探索政府购买社区公共服务，广州、深圳、上海等城市政府购买社区公共服务初具规模，政府与社会组织合作有了实质性的突破。例如，广州市从2010年起，开展社区综合服务中心建设工作，从居民最需要的服务项目入手，逐步将星光老年之家、居家养老服务站、青少年活动中心、残疾人康复中心、志愿者(义工)工作站、文化站、退管服务等社区服务项目和资源整合进社区综合服务中心。经费来源于市、区(县级市)两级财政。政府购买专业机构的服务是首选方式，如沙园街道将投入200万元购买社会专业团体开展家庭服务、长者服务、青少年服务、残障康复服务、义工培训与服务、社区文化体育活动等6大服务⑧。

二是注重需求导向和民主协商，将民主决策落到实处。近十年的社区治理过程注重以人为本，开始由问题导向或供给导向转变为需求导向，充分调动了各方参与决策的积极性。例如:成都市按“还权、赋能”原则实现政府行政管理与群众自治的有效衔接和良性互动。通过村民议事会，健全村级社区公共服务和社会管理的民主决策机制，所有村级社区公共服务项目完全交由群众民主议定，并通过一系列公共服务专项资金使用程序等相关规范，增加决策过程和资金使用的透明度，群众最迫切、最直接的社区公共服务需求得到有效解决。杭州市上城区民政局创新的“333+X”社区服务大体系中的“X”，就是指根据本社区的需求而开展的服务项目。与此同时，以浙江省温岭市为典型代表的社区协商民主机制逐渐制度化，温岭市委2002年、2004年先后颁发了《关于进一步深化民主恳谈推进基层民主政治建设的意见》和《关于“民主恳谈”的若干规定(试行)》，对民主恳谈的基本原则、议题范围、参加对象、基本程序以及实施和监督环节作出了进一步的明确规定，促进了村级社区民主恳谈实践操作逐渐制度化、规范化和程序化，使民主决策真正落到实处。

(二)“城乡二元结构”的关键突破:农村社区建设异军突起，政府公共资源下沉

中国城乡二元的特征在社区发展中表现得尤其突出。在城乡分治的社会管理体制下，城市社区的发展得到了更多的公共资源和政策支持，致使城乡差距愈益扩大。近几年，随着社会主义新农村建设的推进，农村社区建设在全国全面铺开，政府公共资源对社区供给的重视城市、忽视农村的格局有了历史性的突破，主要体现在:

1、城乡统筹，建设农村社区服务中心

在农村社区建设中，各地探索出了“一村一社区”、“多村一社区”、“合村并居”、“一村多社区”等多种类型农村社区。无论哪一种类型的社区，都非常重视社区服务中心的建设，“多村一社区”尤为突出。例如，山东省诸城市以推行农村“多村一社区”建设为契机，积极实施城乡规划一体化、设施建设一体化、环境管理一体化，将社区和村庄的规划、建设、管理纳入全市总体布局。按照地域相近、规模适度的原则，把相邻的几个村庄规划建设为一个社区，在每个社区选择一个位置比较适中的村庄(中心村)设立社区服务中心，打造提供基本公共服务、共享发展成果平台。每个社区服务中心的服务半径一般在2公里以内，涵盖5个左右村庄、1500户左右。到2008年6月，在全市208个农村社区服务中心全部建成运行

2、政府性公共服务资源下沉到农村社区

加大政府公共财政对农村社区基础设施和公共服务的投入力度，是走出基本公共服务供给“城乡二元结构”的关键点，也是难点。近几年，这方面有了历史性的突破，主要体现在:政府性公共资源下沉到农村社区，其战略要义是统筹城乡发展，提高农村社区公共服务和社会管理水平，缩小城乡差距，促进城乡一体化。例如，山东省诸城市坚持以政府公共财政投入为主，将农村社区服务中心建设和运行费用纳入市乡财政预算。市镇两级的医疗卫生、公安警务、生态环卫、文化体育、人口计生、社会救助、就业社保、综治维稳、公共安全等公共管理服务资源，全部下沉到农村社区，100多项原来由市里审批或管理的权限下放到社区办理。再如，成都市也加大加强了公共财政对村级公共服务的投入。2009年以来，按照党的十七届三中全会精神和国务院批准的《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》要求，成都市全面启动了村级公共服务和社会管理的改革，将农村村级公共服务和公共管理专项资金纳入财政预算，建立了持续的财政投入机制，市县两级财政保证每个行政村(涉农社区)每年不低于20万元的村级公共服务和公共管理专项资金，2011年提高到25万元。此外，成都市还规定对村级公共服务和社会管理投入的增长幅度要高于同期财政经常性收入增长幅度，以2008年为基数，各级政府每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资主要用于农村公共事业和公共设施建设，直至城乡公共服务基本达到均等化。

(三)西方治理理论中国化的创新:主体多元与党的核心领导、政府主导相结合

治理思潮主张“多中心”，“从统治到治理”的转向具有强烈的“去国家化”色彩⑨，体现了国家向市场、公民社会放权的潮流。但治理的提出并未忽视政府的重要性，而是要求重新设计、建构政府⑩，而重新设计和建构则依靠各国治理实践的不断探索与创新。从经验层面看，治理理论所讨论汲取的多是西方福利国家的经验，缺少在不同国家的实践验证。即使在在西方福利国家，也“很难说治理这种理论真像它们的倡导者声称的那样以私有化、明确规定福利对象、公私部门联合等措施为福利国家的最佳治理方式”⑪。治理理论的先天不足和中西方社会文化背景的巨大差异，要求我们在治理实践中，不是简单地照搬照抄。所以，在我国近十年城乡社区治理的探索和实践中，没有把在社会领域“去政府化”这一理论主张简单地移植到我国社区治理的实践中，而是将西方治理理论与我国实际相结合，充分考虑我国政府在社会领域尚未强大到需要“瘦身”或“限制”程度的基本国情，在积极推动多元主体参与，构建社区多中心治理格局的同时，加强党在社区治理中的领导核心地位和政府的主导作用，创新和发展了治理理论。

1、强化党的领导核心地位

在我国，共产党是执政党，以党的领导为核心是基本国情。近十年，在社区结构改革创新中，始终坚持发挥党在社区治理中总揽全局、协同各方的领导核心作用。一是建立健全社区党组织体系，实现党组织对社区的全覆盖。如杭州市上城区建立了街道党工委、社区党委、社区楼道党支部三级组织架构，探索建设“功能性党小组”、“楼道党支部”等。二是基层党组织建设与社区自治组织建设相互促进。例如，诸城市在农村建设“多村一社区”过程中设立的社会事业发展、调解维稳、农民专业合作组织、个体工商户和老党员等服务型党支部等，强化了基层党组织的服务功能。再如，在成都市，市委组织部要求村党组织应注重在议事会成员中发展党员，鼓励党员和入党积极分子积极参选议事会成员。三是创新领导方式。在社区公共服务和社会管理中，社区党组织的领导方式也悄然从行政领导式向服务导向、支持群众自我管理和自我服务方向转变。

2、充分发挥各级政府的主导作用

从政府权威和制度惯性看，在我国社区建设中，政府的领导和主导作用不可或缺。从社区建设的内容来看，其中很多是政府必须履行的公共管理和公共服务职能，亦不可替代。近十年，政府在社区建设中的作用进一步加强。主要表现在:中央政府加强了城乡社区建设有关方针政策的“顶层设计”;县(市、区)、乡镇政府强化了制定规划方案、财政投入、组织落实、健全协调机制等职能，保障社区建设各项任务顺利推进;作为政府派出机构的街道办事处的社区治理方面的职能得到了前所未有的强化;设置在街道(乡镇)的政府职能部门在社区综治维稳、就业劳保、人民调解、医疗卫生等方面发挥的作用日益增强。

社区治理主体多元化与党的领导、政府主导相结合，不仅有力地推动了城乡社区治理的进程，促进社区公共利益最大化，而且印证了在坚持基本政治制度不动摇的情况下，周密设计和精心组织的社区治理创新能够有效促进社区发展，这也是西方治理理论中国本土化的创新，是对治理理论的丰富和拓展。

值得提出的的是，政府行政力量主导、自上而下推行的社区治理并不是中国所独有的，例如，新加坡的社区治理也具有较浓厚的行政色彩，政府和执政党强力介入，干预较为直接和具体:在社区中设立各种形式的派出机构，全国自上而下有一套完整的社区管理组织体系，各级组织形成直接或间接的上下隶属关系;有关社区建设和治理事务，由政府部门规划、组织和协调;社区建设和治理的经费主要来自政府拨款。与我国相比，新加坡政府的社区管理职能更明确;政府通过提供指导和经费投入，扶持非营利性组织从事社区管理与服务、促进社区成员的广泛参与的机制更加成熟。

三、城乡社区治理的发展趋势

进一步推动和完善城乡社区治理，是加强社会建设与管理的重要基础工作。社区治理的关键仍是社区体制机制改革，也就是如何推进政府职能转变，协调社区层面的国家与社会关系。

国家和社会关系中的“社会”有多重含义:一是宏观层面的“社会”，涵盖了政治国家、经济领域和社会领域。二是中观层面的与政治国家相对应的“社会”，即政治国家以外的经济和社会领域等。三是微观层面的与经济相对应的“社会”，即政治国家和经济领域之外的“社会领域”⑫。

仅就国家与微观层面“社会”的关系则格局看，我国现阶段的情况是弱国家—弱社会:在社会管理和公共服务领域，政府还没有充分发挥应有的职能，更谈不上像福利国家那样国家承担了过多的社会公共服务职能;同时，我国的社会组织正处在发育阶段，尚不能在社会领域“独当一面”。因此，在我国社会领域，应既要做强政府，也要做强社会。

加强社会建设，促进多元社会管理创新，是我国今后社会政策转型与创新的重要目标。“十二五”规划提出，创新社会管理体制要“坚持多方参与、共同治理，统筹兼顾、动态协调的原则”，党的十八大报告强调，加强社会建设，必须加快推进社会体制改革，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。党和政府的执政理念、政策导向和各地实践创新均已透示出“强国家—强社会”的城乡社区治理的发展趋势，具体如下:

(一)社区社会组织将快速发展，社区自治能力将进一步强化

社区治理的要义是开发和利用社区资源，鼓励社区居民和各类社会组织参与社区管理与服务，应对社区公共问题，满足社区公共需求，最大限度地增进社区公共福利，将社区建设成为“社会生活共同体”。近十年，我国城乡社区治理在这方面做了很大努力，但总体上看，城乡社区参与不足的局面没有根本性改观，仍然是社区多元治理主体中的短板。今后的发展趋势将是开发利用社区内生性资源，培育发展专业化的社区社会组织，强化社区自治能力建设，做长短板。

1、将进一步开发利用社区内生性资源

当前，作为社区参与载体的社区组织大多数是政府主导成立的草根组织，普遍规模小、数量少、能力弱、社会公信度不足、可持续性差，实际开展的有效活动寥寥无几。再者，在有些地区的农村，合村建社区后，社区“两委”成员集中到社区(中心村)上班，非中心村的原“两委”办公室及集体活动场所大多闲置了，村(居)民自治组织的作用在“社区化”过程中被削弱，村(居)民自治服务受到了抑制。社区发展规律和实践创新经验预示着，在今后的城乡社区治理中，将着力加强社区自治组织建设，使其真正成为村(居)民参与社区事务的平台:进一步在实践中厘清村(居)委员会的职能，充分发挥社区村(居)民会议和代表会议、村(居)民议事会议、村(居)民小组的决策和议事协商作用;进一步采取有效措施扶持公益性、互益性的社区草根组织，整合社区内的家庭、邻里、朋友等各种资源，形成社区内生性支持网络，从而逐步提升社区民主管理与自我服务能力;营造良好的社区文化与人文环境，培育社区认同感和归属感，使社区真正成为社会生活共同体。

2、做大做强专业化、职业化的社区服务类的社会组织将是大势所趋

现阶段，我国老年人服务、青少年教育、残疾人康复、婚姻家庭、心理健康等方面的社会问题日益突出，城乡居民对社区服务的需求呈现出多样化、个性化、专业化。但是，目前城乡社区的“两委”成员、社区服务中心(站)等实践在社区一线的社区工作者绝大多数缺乏专业技能，且疲于应付政府下沉的各种行政性公共服务事项，没有精力和能力提供其他服务，而专业化、职业化的社区服务类的社会组织匮乏，市场组织则缺乏足够的资源和相应的意愿，导致城乡社区中的个性化、专业化服务无人提供。随着政府加大力度向社会放权，这种局面将逐步扭转，做大做强专业化、职业化的社区服务类的社会组织将是大势所趋。政府已明确重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。在此基础上，政府还将通过构建孵化平台和建立公益园区、资金扶持、落实税收优惠政策、健全政府购买服务制度和机制(例如，2012年11月，民政部 财政部颁发了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》)、加强社会组织人才培养等多种措施，加快社会组织的专业化、职业化的进程，增强社会组织从事专业化社区服务的能力。

(二)将进一步转变政府职能，强化政策引导与监督管理

目前，在城乡社区治理中，政府职能远远没有转变到位，政府职能错位与缺位的问题普遍存在于各类社区中。突出表现在两方面:一是政府在社区治理中管了很多不该管、也管不好的事。例如，在农村社区化发展过程中，随着政府性公共服务下沉到农村基层，社区组织行政化、科层制的取向愈加强化，社区“两委”和社区服务中心“三位一体”，成为镇政府或街道办事处的派出机构，包揽了社区治理的方方面，既干不了，也干不好，诸多社区服务项目有名无实。二是在社区治理中，诸如规划制定、政策引导、资金支持、监督管理等政府应该做的，却没有做或没做好，制约了社区建设的健康、均衡、可持续发展。从国家的“十二五”规划纲要、基本公共服务体系“十二五”规划、社区服务体系建设规划(2011－2015年)，以及各地实践创新看，在今后的城乡社区治理中，政府将进一步创新执政观念，强化如下职能。

1、主导规划制定

社区治理涉及到城乡经济社会发展的方方面，必须规划先行，科学有效配置资源，确保可持续发展。政府是制定规划当然的推动者和主导者。十二五期间，将进一步强化社区治理的规划性，以县(市、区)为单位，由政府主导制定或完善具有科学性和前瞻性的城乡统筹的社区建设规划，制定城乡社区服务设施建设(五年)规划、城乡社区服务人才队伍培养发展计划，等等。

2、加大财政投入

以往城乡社区服务设施建设(包括新建、改扩建)主要靠社区自筹资金，辅之以县(市、区)、乡镇财政的投入。今后将根据财权与事权一致的原则，逐步明确各级财政尤其是县级以上财政的责任，统筹安排城乡社区基础设施建设。国家基本公共服务体系“十二五”规划提出，各级政府要优先安排预算用于基本公共服务，继续安排中央资金支持贫困地区和薄弱环节提高基本公共服务能力，提高县级财政保障基本公共服务能力。规划还提出，提升社区基本公共服务能力，构建以社区为基础的城乡基层社会管理和公共服务平台。加强基层公共服务资源整合，因地制宜建设社区综合公共服务设施。这预示着政府将加大对城乡社区设施建设投入的力度。

3、加强政策扶持

今后政府将加大对社会组织的政策扶持力度，积极扶持发展行业协会、公益慈善类组织、农村专业经济协会和城乡社区服务类的社会组织，包括:进一步完善社区服务税收、公用事业收费、工商和社会组织登记等优惠政策;建立健全政府购买服务制度，十二五期间有望在国家层面建立政府购买服务制度，确立政府向社会组织购买服务的基本原则和方向;各地也将因地制宜制定相应的配套政策，建立社会组织发展专项基金、项目资助、以奖代补等多种扶持社会组织。通过上述多种政策工具，催生、培育专业化的社会组织，推动其参与提供城乡社区公共服务。

4、强化监督管理

今后，将进一步强化政府在社区治理中的监督管理职能，包括:主导设计城乡社区建设绩效评价指标体系、社区服务标准体系、社区公共服务项目等;鼓励多方参与评估，积极引入第三方评估;组织开展对社区建设的监督、考核和评估，推动其制度化和规范化。

(三)注重资源整合，社区运行机制将进一步完善

当前，在我国城乡社区治理中，多元主体参与、多中心治理的架构正在逐渐形成，今后将在厘清各主体职能的基础上，强化民主决策、资源整合、监督评估，进一步完善社区运行机制。

1、完善社区议事决策机制

党的十八大提出，健全社会主义协商民主制度，积极开展基层民主协商，并强调，加强议事协商，保障人民享有更多更切实的民主权利。今后协商民主将是社区议事决策的重要途径，并在城乡社区普遍推行。充分发挥社区党组织的领导核心作用和促进村(居)委会职能归位到统筹协调搞好社区公共事务和公益事业的基础上，社区协商民主逐步制度化和规范化:强化诸如村(居)民代表会议、议事会、民主恳谈会等的协商平台作用，注重协商议题的宽泛性和针对性、协商主体的广泛代表性、协商过程的民主性以及协商结果的合法性。

2、健全社区资源整合机制

加强资源整合是社区治理的永恒命题，今后将突出以下几方面:第一，加强统筹城乡社区综合服务中心建设，整合政府各部门延伸到社区的公共服务，全面推进社区“一站式”公共服务。第二，在城乡社区全面建立由利益相关者的代表组成的社区联席会议或社区发展协调委员会等，对社区内多元主体的利益诉求和资源进行协调与整合，使之在一个更加有序的框架内协同参与社区治理。第三，全面构建社区网络化、信息化服务平台，整合县(市、区)范围内政府各部门、社会、市场等各类服务资源，提高社区服务和管理资源的整合效率。

3、建立监督评估机制

相比而言，监督评估一直是社区治理的薄弱环节，今后将从内部监督和外部监督给予高度重视:第一，完善社区内部监督机制，包括:完善村务(居务或社区)监督委员会的监督机制，完善村(社区)事务公开机制，建立社区服务项目动态监督机制。第二，委托第三方机构开展对社区服务类的社会组织或项目的绩效评估。

［注释］

①郑杭生:《中国特色和谐社区建设“上城模式”实地调查研究—杭州“上城经验”的一种社会学分析》，北京:世界图书出版公司，2010年版，第21页。

②中办发［2000］23号文件转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。

③卢汉龙:《“善治”从社区治理开始》，《文汇报》，2006年3月20日。

④吴群刚，孙志祥:《中国式社区治理》，北京:中国社会出版社，2011年版，第22页。

⑤项继权:《新社区是新农村的基础—对湖北仙洪新农村建设试验区建设的思考》，《中共福建省委党校学报》，2010年第10期。

⑥郑杭生，黄家亮:《当前我国社会管理和社区治理的新趋势》，《甘肃社会科学》，2012年第6期。

⑦上城区委宣传部，以民生优先为导向 大力推进社会事业发展 品质生活共建共享 杭州网http://z.hangzhou.com.cn/2011scq9c/content/2011 －12/23/content_4009985_2.htm

⑧倪明:《20个街道试点建社区综合服务中心》，《广州日报》，2011年2月21日，A6版。

⑨海伍德:《政治学》，北京:中国人民大学出版社，2006年版，第125页。

⑩王诗宗:《治理理论的内在矛盾及其出路》，《哲学研究》，2008年第2期。

⑪弗朗索瓦－格扎维尔.梅里安［瑞士］:《治理问题与现代福利国家》，载俞可平主编:《治理与善治》，北京:社会科学文献出版社，2000年版，第119页。

⑫陈朋:《国家推动与社会发育:生长在中国乡村的协商民主实践——基于浙江温岭民主恳谈的案例分析》，2010届博士研究生学位论文，第46页。中国博士学位论文全文数据库，http://libdata.ujn.edu.cn/kns50/Brief.aspx?ID=2＆classtype=＆systemno=＆NaviDatabaseName=＆NaviField=.