农村基层干部应对突发公共卫生事件的应急反应力研究

石晓蕾

(渭南师范学院人文与社会发展学院，陕西渭南714000)

一、农村突发公共卫生事件的概念界定

“突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。”［1］

农村突发公共卫生事件不是在突发公共卫生事件前简单的加一个地域限制，而是要注意到了农村突发公共卫生事件与一般社会突发公共卫生事件除了共有内涵外，还有其个性特征。一般社会突发公共卫生事件，更强调的是其不可预见的突发性，难以对突发致病源进行预测和预报。而农村突发公共卫生事件很多却是可以预报的，只是因为事前应急思想指导与公共卫生建设资金投入不足，为公共卫生事件埋下隐患;疫情发现初期，受到基层管理者的危机识别能力及危机管理水平的制约，而无力应对，甚至是人为的刻意回避，不愿去解决;疫情暴发之后，基层政府组织管理混乱无人负责，卫生自救能力差等原因错失最佳应对时机;以及在应对过程中，因应急救援支持不足，应急救援工作无法顺利开展，最终对疫情失去控制，导致事态扩大，带来严重社会危害。例如，2003的“非典”疫情最初是被有目的的遮掩，直至在全国范围内造成重大公共卫生危机，引起全社会的恐慌后，受到中央的直接调查，其内幕才被一步步披露。

综上所述，农村社会突发公共卫生事件，“是指在广大农村地区，突然发生，造成或者可能造成农村社会公众(主要是农民群众)健康严重损害的重大传染病疫情、人牲或人与植物交叉感染的传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物或饮水和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。”［2］7

二、农村基层干部应对突发公共卫生事件的反应现状

农村突发公共卫生事件应急反应的意义十分重大，但农村基层干部在面对疫情时却表现的不够积极果敢，使疫情无法得到早发现、早应对、早处理。

(一)对疫情信息缺乏认知

2003年“非典”事件之前，我国经历了较长时期的和平稳定局面，也因此麻痹了部分农村基层干部的危机意识，使他们缺少主动了解突发公共卫生事件相关信息的主动性，反而心存侥幸，对可能引起突发公共卫生事件的各类因素、征兆及因此而产生的危害等问题都缺乏认知。［3］63-64因此，当疫情信息出现后，因认识不足，无法对其发展趋势和危害，进行科学的分析和判断，致使突发公共卫生事件管理的第一道防线失效。

(二)面对疫情不能迅速反应

良好的心理素质可以帮助管理人员在应对突发事件时，有效控制自己的情绪，保持一贯的思维能力和感知能力，使自身行为合理化。但是，大部分农村基层干部在应对突发公共卫生事件时，却表现出心理的过度恐慌、焦躁;行为上的不知所措;甚至在疫情爆发之后，不是果断采取应对措施来控制疫情，而是急于掩盖事件真相、逃避责任，以致无法迅速投入到应急工作当中。

(三)应急反应过程中不能果断决策

一方面，由于突发公共卫生事件本身的突发性、偶然性，与以往的日常事务管理有很大的区别。在信息、资源有限、无先例可循的情况下，要求管理者对疫情信息进行科学分析，对其发展变化方向判断准确，做出正确决策，如果决策失误则有可能使事态发展失去控制，引发灾难性后果。另一方面，由于突发疫情往往传播变化快、社会危害大，所以必须考虑决策的时效性。如果反复均衡、迟疑不决，即使是最优方案，可能也已错过了反应的最佳时机，事态已经发展到不可控制的局面。所以要求决策不但正确，还要果断。但是，大部分农村基层干部在应对突发公共卫生事件时，往往犹豫不决，不能决策，也不敢决策，坐失最佳应急反应时机。

三、农村基层干部应急反应不力的原因分析

通过分析过去突发公共卫生事件应急反应实践，可以发现，多数疫情本身威胁性并不大。反因政府管理部门事前准备不足，导致应对不及时，或受农村基层干部综合素质不高的制约，导致应对决策不当而无法有效应对。

(一)农村基层干部自身素质制约

1.传统行政思想排斥公共服务意识

在广大农村基层干部队伍中，仍然存在传统的人治思想和“官本位”思想。表现为服务意识缺失、决策缺乏民主、管理方式简单粗暴、干群关系紧张等。受传统行政思想的影响，我国农村基层干部缺乏现代民主意识和法治观念，从而产生权大于法的错误思想，使得农村基层干部无视群众利益与诉求，忽略干部服务于群众的职责，片面追逐高权利、高经济回报，已逐渐成为其开展各项工作的出发点和落脚点。还有个别基层干部在“不求有功，但求无过”的心理作用下只满足于应付上级下达的各类事物，而不愿主动为群众服务。［4］12

2.知识构成与农村工作密切度不够

农村基层干部知识构成单一，“绝大多数干部所学专业以文秘、物流、财会等为主”［5］6-8，行政管理类专业较少，知识构成与农村工作密切度不够，从而导致领导水平受限，无法从全局出发，无法从战略高度上理解农村基层在应急反应工作中的重要性。也因为相关危机管理知识的缺乏，而不具备妥善应对突发公共卫生事件的能力。

(二)农村基层干部应对突发公共卫生事件的动力不足

农村基层干部积极应对突发公共卫生事件缺乏必要的动力，其不足主要表现在两个方面:

1.农村基层干部待遇普遍偏低

由于农村社会的特殊环境，农村基层干部常常承受巨大的工作压力。农村社会管理中的各项工作，如农村稳定、农民增收、农业增产、计划生育以及其他建设项目等，都需要农村基层干部具体落实。特别是与农村税费改革配套实施的村干部精减之后，农村基层干部的工作量大幅增加，与工资待遇提高缓慢形成较大反差。同时，与城市干部相比，各项生活保障不到位，社会地位不高等问题都会造成农村基层干部心理失衡，工作积极性不高。

2.个人发展空间狭小

以前每隔两三年，就会从农村干部中选拔一批优秀人员，进入上级政府部门或者转为国家干部。这一干部选拔任用渠道使广大农村基层干部在政治上有奔头，工作主动性强、积极性高。但是，随着国家公务员制度的实施，干部选拔渠道拓宽，加之行政、事业单位编制控制相对较严，从农村基层干部中提拔国家干部的数量逐年下降，村干部最多干到村支书，无法进入事业单位或公务员序列，政治前途渺茫。影响了农村基层干部工作的积极性。［6］

(三)农村基层干部应急反应工作缺乏监管

对农村基层干部应急反应工作的内部监督机制不健全，外部民主监督不到位。对农村基层干部在应对突发公共事件时的权责没有明确规定，有关应急管理决策的责任追究和惩罚缺少说明，对农村基层干部中广泛存在的不作为现象更是无从监管。目前农村疫情信息公开的内容不全面，公开的时间不及时;有关农村基层干部应对突发公共卫生事件的工作信息不详细、不具体，表面的东西多，实质的东西少，难以发挥有效的群众监督作用。受此影响，部分农村基层干部面对突发公共卫生事件时，往往对灾情隐瞒不报，仅从个人经验出发做出盲目欠科学的管理决策，导致灾情没有在初期得到很好的控制而引发更大的危机。这样的决策方式，与我国逐步推进的农村基层民主建设以及人民群众逐渐觉醒的民主意识相违背。

(四)农村基层干部管理机制缺乏科学性

一是农村基层干部培养不具前瞻性，科学合理的干部培养和使用机制，是领导干部健康成长的主要动力和重要保障。农村基层干部往往重提拔任用而轻培养和管理。所以必须建立起一套科学合理、完善的干部培养机制 ，以制度培养人才，考核人才，提拔人才，管理人才。二是在干部提拔过程中把关不严，农村基层干部的任用经常是由乡镇主要领导“钦点”，或由村里即将离任的老干部推荐，或是出于某种补偿和安慰而给予委任。三是有的乡镇领导与村干部因某种利益关系结成小团体，将江湖义气带入干部任用中，无原则地保持一团和气。［7］

四、提高农村基层干部队伍应急反应能力的措施

针对农村基层干部应急反应不力的原因，可以从农村基层干部个人思想观念，农村基层干部选拔、作用和管理培训以及奖惩制度等方面进行完善，不断增强农村基层干部的应急反应能力。

(一)转变农村基层干部思想观念增强服务意识

农村基层管理者在应对突发公共卫生事件时，之所以会表现出事前缺乏危机意识，应急缺乏主动性，应急管理、决策不当等行政低效率或无效率，其根本原因在于农村基层管理者思想观念陈旧，缺乏为人民服务的意识。因此，要提高农村基层管理者的应急管理能力，就要从转变思想观念入手，强化政府社会管理工作中的公仆意识、服务意识。

由于我国社会管理长期存在指令性方式，各级政府管理人员的“官本位”思想严重。各级政府要经常性的组织领导干部学习公共服务理论知识，帮助基层管理者切实领会科学发展观的精神实质，使其能更好地用“以人为本的思路和方法，分析和解决农村社会管理中的问题。

只有牢固树立为基层群众服务的公仆意识，才能在日常工作和突发公共卫生事件应急反应过程中，时刻从人民群众利益出发，在突发公共卫生事件出现的“第一时间”积极主动地采取应对措施，对疫病实施有效控制。

牢固的服务意识还表现在自发地学习各种管理方面的理论知识，自觉提高个人文化水平;主动掌握各种新型管理方式，在管理工作中主动运用高新科技手段，增强应对突发公共卫生事件的能力。

(二)继续落实大学生“村官”制度

为了更好地履行基层政府的社会管理职能，提高农村基层管理者的综合素质，1995年，江苏省启动了“雏鹰工程”，其主要内容就是聘用大学毕业生到农村基层任职。可以说，大学生“村官”制度是对基层政府管理人员选拔机制的一大创新，受到一些省市政府、理论研究界、社会舆论界的广泛关注。至2008年初，全国已有28个省市启动“大学生村官计划”，并继续努力实现“村村有大学生村官计划”。

大学生“村官”制度为农村基层政府选聘了大量高素质人才。大学生“村官”有热情、有文化、危机意识强烈、勇于决断、组织及管理能力强、掌握疫情收集与分析的先进科学技术，善于理解和把握中央政府的农村公共卫生政策。大学生“村官”制度优化了农村基层管理队伍的知识结构、年龄结构，有利于农村基层政府整体应急管理能力的提高。在今后的基层政府人才选拔中，应继续大力推行。但应注意的是在大学生“村官”选拔过程中，必须始终坚持公平、公正、公开的原则。［8］29-37

(三)加强农村基层干部队伍的应急管理培训

在突发公共卫生事件应急反应过程中，决策方式由常规状态下的反复权衡、多方论证的“民主决策”，切换为紧急状态下的即时决策、不确定性决策，更多的是考验管理者决断能力的“权威决策”。应对突发公共卫生事件时，要求决策者在认真分析现有信息、听取专家意见的基础上，排除一切干扰，迅速拍板，敢于承担责任。引起农村基层管理者不能决策、不敢果断决策的低素质表现，可以通过各种形式的应急管理培训得以改变。［9-10］

应急管理培训是目前增强基层管理者危机意识、提高危机管理理论水平，提升的应急反应能力的重要途径。但是，干部应急管理培训却很少能真正贯彻落实，往往流于形式，只是做为管理者谋求个人职位晋升的工具。所以在培训过程中，要注意对培训质量的考核，将基层管理者应急管理培训的考核，纳入现行的干部考核体系统一考核。加强农村基层管理者应急反应能力的培训方式有很多种。

1.传统授课式理论培训

聘请国内外突发公共卫生事件应急管理方面的著名专家、学者、教授，通过讲授突发公共卫生事件应急管理的专业理论知识，帮助基层管理者掌握应急管理的基本理论。但这种培训方式过于宏观，内容枯燥，对实际应急管理工作指导意义不大。

2.案例经验传授

聘请一些在以往的突发公共卫生事件应急管理工作中，担任过主要领导职责的同志，通过个人实践经验的案例分析方式，为受培者提供借鉴。

3.互动讨论式培训

由于以往的培训方式，受培者都是单纯的、被动的接受者，个人积极性无法调动起来，培训效果不明显。这种互动讨论式培训，主要通过具体案例介绍、经验平等交流的方式，号召受培者各抒己见，鼓励其创造性的发挥，尊重了受培训人员的参与积极性，因此能够取得比较良好的培训效果。

4.专题研讨培训

主要是在培训中下发关于培训内容的意见征求表，借此了解受训者最关心的问题，确定培训的内容。聘请与专题相关的专家、学者、教授进行讲解，鼓励受训者现场提问，与专家进行现场交流。这样的培训方式，从受训者的个人关注点出发，更能引起受训者的重视，收效更大。

(四)健全农村突发公共卫生事件应急反应奖惩制度

我国政府部门自上而下，可以简单分为中央、省、市、县四级政府。受传统“计划”经济管理模式的影响，中央管理的太多，农村基层政府权力有限，对上级政府部门具有很强的依赖性，在应急管理中不愿意发挥主动性、积极性。表现在:一是不主动监测疫情、发现疫情;二是疫情发现之初，不主动应对疫情，而是想尽各种办法掩盖疫情;三是当疫情进一步扩大后，不及时采取补救措施，只是一味推卸责任，错失疫情应对的最佳时机。

这里，不仅强调要明确突发公共卫生事件应急管理工作的责任，更要把突发公共卫生事件应急反应过程中的有关工作责任明确到人，使事事有人负责。并依照农村基层政府应急行为和效果，进行奖励或惩罚。应急反应不力造成重大人员伤亡的，还要追究其刑事责任。这要区别基层政府面对突发公共卫生事件时的不同表现，选用不同的惩罚措施，对主观上积极应对，而因个人能力、判断失误造成的责任，应按权责相结合的原则，追究主管人员的责任;对于刻意隐瞒疫情信息，回避应急责任，或不作为的，要严格追究其失职或渎职责任。

［1］突发公共卫生事件应急管理条例.中华人民共和国中央人民政府门户网站［EB/OL］.［2003-05-07］.http://www.gov.cn/zwgk/20085-05/20/content_145.htm，2003-05-07.

［2］莫利拉，李燕凌.公共危机管理——农村社会突发事件预警、应急与责任机制研究［M］.北京:人民出版社，2007.

［3］刘丽.浅论我国中小城市突发公共事件应急管理［J］.徐州教育学院学报，2008，(4):63-64.

［4］唐承沛.中小城市突发公共事件应急管理体系与方法［M］.上海:同济大学出版社，2007.

［5］唐龙标.上海郊区基层干部队伍建设现状和对策研究［J］.劳动保障世界(理论版)，2011，(1):6-8.

［6］和莉莉.我国突发公共卫生事件中政府管理存在的问题及完善对策［J］.政法论坛，2009，(12):233-234.

［7］朱玲.西部大开发与农村公共卫生投资［J］.中国科技月报，2000，(5):20-22.

［8］张博.大学生村官与基层民主政权建设［D］.太原:太原科技大学硕士学位论文，2010.29-37.

［9］杨在原.对突发公共事件应急决策体制的思考［J］.中国山西省委党校学报，2010，(6):75-77.

［10］冯凯，徐志胜，冯春莹，等.小城镇突发公共事件应急决策系统的研究［J］.灾害学，2005，(6):6-10.