浅海滩涂围垦与养民权利保护—以温州海域围垦群体性涉诉案件为例

黄建春（中共温州市委党校，浙江 温州 325000）

浅海滩涂围垦与养民权利保护—以温州海域围垦群体性涉诉案件为例

黄建春
（中共温州市委党校，浙江 温州 325000）

随着温州沿海产业带的逐步推进，有效突破土地要素的制约，进一步拓展城市发展空间，统筹开发沿海围垦浅海滩涂资源势在必行。但在浅海滩涂围垦过程中，不断出现政府与养民对抗的矛盾冲突，主要体现为物权法上的海域使用权保护与行政法上的行政强制权的有效落实之间的对抗。温州洞头海域围垦群体性涉诉案件，恰好体现了权力与权利的矛盾冲突，表明只有养民权利的有效性才能保障政府行为的合法性。

温州；浅海滩涂；养民；权利

1984年温州市洞头县人民政府依据浙政[1983]34号文件，向岙口镇（双朴乡）小三盘村颁发了《浙江省洞头县浅海滩涂使用权证》，确认了小三盘村拥有4 63亩滩涂的使用权，并在权证上载明“使用权长期不变，受法律保护”。2002年洞头县人民政府以实施“二期围垦”工程为由，将岙口镇小三盘等5个行政村的4 260亩浅海滩涂圈了起来，并发文废止了之前的浅海滩涂使用权证。2002年初“二期围垦”工程开始施工，洞头县人民政府对每亩滩涂一次性补偿3 5 0元，养殖户普遍认为补偿价格不合理，因而他们继续进行养殖。然而，政府仍按照原计划筑堤围垦，结果导致养殖户的水产品绝收，给他们带来了巨大损失。2004年3月，小三盘村34户养殖户向温市中级人民法院提起5件行政诉讼及行政赔偿，他们要求依法撤销洞头县人民政府颁发的洞政发[2002]1号、洞政发[2002]46号和洞北二围指[2003]1号等文件，依法废止洞头县人民政府颁发的浙洞[2002]0006号海域使用权证，并且认为自身权益受到行政行为侵犯请求行政赔偿。温州海域围垦群体性涉诉案件直到2 0 0 7年才告一段落，从温州中院一审到浙江高院二审，原告（上诉人）共涉及养殖户293户，涉诉案件涉及撤销政府因围垦而作出的数份行政决定（包括限期停止作业，加强二期围垦海域管理通知、向有关单位颁发海域使用权证、温州市人民政府不予受理行政复议等）和因围垦受损而提请的行政赔偿。温州海域围垦群体性涉诉案件所折射出的争议在当前各地围垦过程中具有一定的普遍性。

一、案中的权力与权利

洞头县土地资源匮乏，回填造地是摆脱要素制约、拓展发展空间的重要途径。事实上，此案矛盾的焦点实际在于政府作出浅海滩涂围垦这项行政决策的内容与程序是否合法，养民权利如何得到法律的保护。

1.政府行政行为（权力）

（1）行政行为的系列性。虽然政府决定的填海围垦是一个单一的行政行为，但由于该决策涉及养民养殖权（或是渔民的捕捞利益）问题，因而针对特定利益相关人（养民或渔民）作出系列具体行政行为便不可避免。涉诉案件中政府围绕围垦作出的行政行为主要有：1984年6月20日，洞头县人民政府向案中养民所在村颁发了《浙江省洞头县浅海滩涂使用权证》（洞政渔权[1984]60号）；2002年3月27日，洞头县人民政府颁发《关于在全县范围内废止浅海滩涂使用权证的通知》（洞政发[2002]26号），其内容是在洞头县范围内废止2002年之前颁发的浅海滩涂使用权证；2002年8月2 7日，洞头县人民政府将涉案的海域使用权许可给洞头县北岙后围垦建设开发有限公司使用，颁发了海域使用权证（浙洞[2002]0006号）。这一系列政府行政行为处分了养民拥有的滩涂使用权，并对海域使用权重新进行了配置。

（2）行政行为依据的复杂性。《中华人民共和国海域使用管理法》于2002年1月1日开始实施，在这之前与海域使用有关的权利保障，或依据相关政策，或依据1986年颁布的《中华人民共和国渔业法》。案中养民早期取得的海域使用权，依据的是浙江省人民政府《关于确定浅海滩涂使用权问题的通知》（浙政[1983]34号）和贯彻中央1983年1号文件，而且当围垦发生时对养民（渔民）权益损失的补偿标准均依据各地方政策来确定。随着政府实施浅海滩涂围垦这项行政行为，该海域使用权会与国有土地使用权[1]产生转化关系，或是与渔业权发生冲突，这也给围垦的海域使用权的法律适用带来一定的难度。

（3）行政行为程序的无序性。无论是立法还是与涉诉案件类似的实践，其中关于海域使用权的收回条件、程序及对权益的补偿，要么规定模糊，要么直接缺失。一方面，海域使用权的收回与补偿制度中对养民的参与权、救济权等都缺乏明确和系统的规范，使得在海域使用权的实现过程中，政府行政行为的合法性便显得单薄与脆弱；另一方面，国家尚未出台海域使用权被征用或收回的补偿标准，在没有国家标准规定的情况下，补偿方与被补偿方要达成一致意见是相当困难的。而当前沿海开发所需要占用的海域绝大部分都是已确权海域，海域使用权的收回与补偿问题是不可回避且必须解决好的问题。

2.养民海域使用权（权利）

（1）权利的支配性。养民的早期海域使用权是经过政府许可的，即拥有完整意义的用益物权。养民通过使用海域来实现自身的权利，具体表现为：有权阻却他人未在用益权利人的允许下对海域实施占有、使用、收益和处分的行为；当他人对海域使用权进行侵犯时，用益物权人可以通过法律实行有效救济。用益物权的排他性不仅适用于第三人，同时也可以对抗所有权人。涉诉案件中养民拥有对海域的合法使用权利。

（2）权利的期限性。我国海域使用权是有期限的。设置海域使用期限的目的是对海域进行科学、客观的规划，并定期对海域使用权的主体及内容进行审视，使海域产生最佳生态、经济效益。涉诉案件中洞头县人民政府于1984年颁发给小三盘村的使用权权属证书中注明的“使用权长期不变，受国家法律保护”明显违背使用权这一权利本性。

（3）权利的危机性。根据法律规定，原批准用海的人民政府因公共利益或国家安全的需要，可以依法收回海域使用权。温州市人民政府于2 0 0 8年颁布的《温州市滩涂围垦总体规划（2006—2020年）》第十四条规定：“根据对围垦项目的划分原则和全市农业、工业、交通、养殖及城镇、港口建设对土地资源的需求，至2020年滩涂围垦建设项目37处，总建设规模50.04万亩。”[2]这一规定意味着养民使用海域的权利将面临不断被侵蚀的危险。大规模浅海滩涂围垦的背后必然涉及养民权利的放弃或是转移，所带来的直接后果是填海导致的专业渔民养殖、捕捞空间缩小甚至全无，最后危及他们的生存。

二、对政府行政行为的评析

涉诉案件中将政府行政行为合法性的判断放置于行政法治原则的评判标准中，才更具说服力。

1.信赖利益保护原则

信赖保护是德国公法中的一个概念，是指当行政相对人对已生效行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意变动该行政行为，如果出于公共利益的需要而必须变动该行政行为时，必须合理补偿行政相对人因信赖该行政行为有效存续而导致的信赖损失[3]。该原则所要保护的不是权利，而是相对人因为行政机关先前行为而产生的对预期的信赖利益。

事实上，政府拥有的自由裁量与决策权会受到信赖利益保护原则的制约，从而对行政行为产生一定的影响。一方面，信赖利益保护原则可以促进行政机关更加谨慎地进行行政决策，确保决策不会随意朝令夕改，同时增加了行政机关出尔反尔的法律上的成本；另一方面，当政府确因公共利益或客观情况发生变化而改变行政行为时，行政机关也会基于信赖利益保护原则更加周妥地对待并考虑相对人的预期利益，谨慎地实施已改变的行政行为。

从以上分析可以加以确定的是：一是洞头县人民政府的确享有实施填海围垦工程的决策权，这是它作为行政主体实现管理权的一种体现。二是养民对洞头县人民政府发给小三盘村4 63亩滩涂的权证上注明的“使用权长期不变，受法律保护”具有合理预期，虽然权证内容的表述是有违使用权本性的，但该权证毕竟是以政府的名义颁发的，养民对权证产生预期是合理的。涉诉案件的关键是，政府作出围垦行政裁量，收回权证决定是否真如法律所规定的出于公共利益或是国家安全，是否依据法律规定的程序实施填海围垦工程。如果答案是肯定的，那么养民要为公益作出特别牺牲，接着考虑合理预期利益的补偿；如果答案是否定的，围垦工程的合法性就失去依托，应依法保护养民继续使用海域的权利。

2.失信公法补偿原则

社会生活需要安定，安定性是依法治国的重要构成部分。德国学者拉德布鲁赫认为：“法律的首要目的在于给出一个‘结局’，让社会上的行为都能预见可能，让法律上的权利与义务都趋于安定。法律安定性要求缘起于它的深层需要：这种需求渴望将现实既定的纠纷纳入程序之中，渴望对纷乱有事先的防范，并使之在人的控制之内。”[4]安定性首先强调的是法律内容的明确，它不仅要求法律之构成要件及其效果必须明确，而且要求法律规范之主体、客体、权利、义务皆必须明确。但法律安定性，并非指法律不可变动，而是不可恣意、轻易废弃或变更法律，使法律规范性无可预见性，产生不安与恐惧。纵然需废止或变更法律条文，也应维系人民对旧法律状态存续性之信赖，并防止事后溯及地破坏人民处分之基础。行政机关作为社会管理的重要组织，更应珍惜相对人对其行政行为所产生的信赖。如果行政行为基于公共利益的目的，而使相对人基于信赖所产生的财产、人身受到损失或损害，行政机关应当进行补偿。然而，由于法律缺乏对补偿的具体标准、补偿程序及相关的法律救济等规定，使得政府失信的成本非常低廉。

涉诉案件中洞头县人民政府为有效落实浅海滩涂围垦决定，制定了相关的规范性文件。洞头县人民政府在2002年连发相关文件和权证。对于政府的这一系列行政行为，可以进行三种可能性分析：一是1984年洞头县人民政府颁发的《浙江省洞头县浅海滩涂使用权证》这一行政行为本身是违法的，若干年后政府认识到自己原先行政的违法性，从而进行纠正，也愿意对养民承担赔偿责任。对于相对人而言，在政府违法行政行为之后已投入了信赖，且产生了利益，如果放弃这些利益则要承担巨大的损失，而这些损失又是目前国家赔偿所远远不能弥补的。对于这一问题，目前并没有有效的办法对相对人的损失进行有效的补救。二是政府作出的浅海滩涂围垦的行政决定本身是违法的，即缺乏公共利益的目的。这样，行政行为应该予以撤销，以保护相对人的物权私权。三是政府作出的浅海滩涂围垦的行政决定是合法的行政裁量行为，即是以公益为基础，政府需遵守信赖保护原则，应对养民的利益损失作出补偿。

3.程序正当原则

政府的若干决策往往会涉及相对人的利益问题，如果决策没有科学的程序安排，势必会引起相对人的质疑、反抗或是发生社会冲突。只有赋予依托程序中的各项权利，相对人才有机会对行政行为进行监督，当行政行为违法或不当时，相对人可以抗辩。这样不仅可以让行政机关及时纠正错误，而且可以让行政相对人对行政行为进行监督，从而让相对人得到尊重，使行政行为得到社会的普遍认同，提高行政决策的可接受度。“通过以一种公众认为公平的方式作出决定，当政者可以获得对这些决定的更大认可，就使得决定涉及的各方更容易服从。”[5]

政府威信只有通过行政机关基于正当程序作出行政行为才能树立，相对人才会产生信任和信赖。逐渐消弭不同立场主体因为利益导向不同而产生的冲突与矛盾，才能真正化解行政相对人对行政机关所作行为的合理疑惑。如果一味地靠行政行为事后法律救济，不仅在相对人与行政机关之间产生疏离感和对抗，而且行政机关的行政行为的实施、执行成本会加大。

涉诉案件中洞头县人民政府与广大养殖户之间的对抗是很好的例证。洞头县人民政府做出开发滩涂的决策对原有社会利益关系的调整，并预制了一种新的社会利益格局，但呈现在相对人面前的仅仅是决策的结果而没有决策的过程，即没有通过由上而下与由下而上的有机对话机制、科学围垦的论证机制、养民参与的听证制度及汇报与质询制度等进行沟通。在没有综合考察、科学论证、广泛征求意见的行政行为过程之后，或许社会的反弹就成为了一种必然。

三、养民权利的保障

保障养民权利可以从政府的行为进程角度考虑，即将政府的行政行为分为事前事中和事后两个环节，但事后救济所花费的社会成本比由政府事前事中自觉守法的成本要高得多。

1.强化行政事前事中权利

（1）平衡行政，落实信息公开。涉诉案件中洞头县人民政府在确权与收权过程中出现“失信”现象，其根本原因是当前行政权力扩张，市民社会弱小，无力对行政权力实施有效的约束，即行政关系的不平衡。因此，强化相对人的权利力量，特别是在行政过程中增加相对人获取相关政府信息的渠道和数量，对于削弱政府的强权力，呈现平衡有序的行政关系尤为重要。落实政府信息公开，让相对人获得有效的政府信息，才有可能真正让政府的权力行使处于公众的全面监督之下，从而防止政府滥用裁量权力和规避法律，在源头上减少政府违法“失信”的机会。

（2）完善立法，倾斜权利保障。我国的行政立法从20世纪90年代中期开始就已倾向通过赋予相对人程序权利来制约行政主体的权力行使，但类似的平衡更多地体现在强制性的具体行政行为实施过程中。当前政府作出的大量抽象行政行为、指导性行政行为却在行政法律规范之外，这些行为具有针对的相对人人数不特定性，其内容关乎权利、利益基本性。然而，权力的约束与责任的追究还缺乏相应的力度和刚性，即既没有法定程序规范又无法寻求外部的司法救济。因此，完善立法迫在眉睫。一是扩大信赖利益保护原则的立法范围。信赖利益保护原则不应限制行政许可行为，只要是具有强制性、单方性的行政行为，如行政确权、行政裁决等易产生信赖缺失的领域，行政主体都有义务受信赖利益保护原则的约束。二是对权利的保障不应依赖某一部特定的法律。我国行政程序的立法模式是在各个单行的具体行政行为法中加以规定，如《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》中分别规定相关执法程序，这不仅立法成本高，而且局限了程序本身的可拓展性，因而制定统一的行政程序法对于各种行政过程中权利的保障是必须的。

2.完善行政事后的救济权利

（1）践行撤销判决。2006年12月28日，浙江省高级人民法院作出终审判决，认定洞头县人民政府不能提供证据证明“二期围垦”开发行为是基于完全的公共利益，从而确认洞头县人民政府颁发的《关于在全县范围内废止浅海滩涂使用权证的通知》违法，但不作出行政撤销判决，要求违法的行政主体对相对人的损失进行赔偿。这类判决最大的副作用是导致政府在一些房屋拆迁、土地征收、城市规划等领域，以较低的成本为自己主观臆断、官僚专横的违法决策买单。政府“失信”行政行为一旦在司法程序被认定为违法，公正、正义的法院应以作出行政撤销判决，只有在极为特殊的、并且有充分的证据支撑的情况下才采取确认判决，以此来威慑政府的“失信”违法行为。如对政府的“失信”行为宽大处理，只会浪费公共财产、轻视公共利益，颠覆社会正统的价值观。

（2）充分补偿与赔偿。我国目前的行政赔偿主要依据《中华人民共和国国家赔偿法》，而其由于归责原则、赔偿范围、赔偿标准与实践脱轨已久，当前全国人大常委会正在修订之中。行政补偿至今仍没有统一立法（立法虽涉及补偿，但只规定“依法给予适当补偿”或“给予相应的补偿”），不仅没有救济程序也无补偿标准可循，使得利益平衡与权利保障的重要法律制度未能依法有效发挥作用。这使得行政相对人不仅要承受着政府随时“合法”的“失信”可能，同时又无法对获得相关补偿的任何确定预期。

不可否认，补偿救济有其客观方面的原因，即一方面信赖利益具体数额难以确定；另一方面不少国家往往以预防为主，而不是以信赖利益损失的事后补救为主。但不管如何，作为责任主体的国家必须完善立法，作为责任义务主体的政府在面对自己“失信”或违法时，必须要承担相应的补偿与赔偿义务。只有切实、充分的补救才能挽救政府“失信”的局势。

[1]崔海建.海域使用权制度及其反思[J].政法论坛，2004（6):55-64.

[2]温州市滩涂围垦总体规划（2006—2020年)[EB/OL].(2008-12-04)[2012-12-25]. http://www.wzsl.gov.cn/system/2008/12/04/010750181.shtml.

[3]徐峦.浅议行政依赖保护原则[J].法制与社会，2011(6):167，186.

[4]拉德布鲁赫.法律智能警句集[M].舒国滢，译.北京:中国法制出版社，2001:17.

[5]谷口安平.程序的正义与诉讼[M].王亚新，刘荣军，译.北京:中国政法大学出版社，1996:235.

[责任编辑：刘忠培]

Shallow Sea Beach Reclamation and Protection of the Right of Fishing Households —A Case Study on Group Litigation Cases of Wenzhou Sea Reclamation

HUANG Jianchun
(Party School of Chinese Communist Party of Wenzhou, Wenzhou, 325000, China)

With the gradual growth of Wenzhou coastal industrial zone, it is vital to break through the restraint of land, expand the developing space of cities and explore the resource of coastal beach. However, in the process of reclamation, the conflicts between the government and the fishing households occurred constantly. They mainly concern the confrontation between the right to use sea areas under the property law and the effective implementation of administrative coercive power under the administrative law. The group litigation cases of Wenzhou Dongtou sea reclamation reflect the conflict between power and right, showing us the fact that only by keeping the right of the fishing households can we assure the enforcement of government behavior.

Wenzhou; Shallow sea beach; Fishing households; Rights

D922.3

A

1671-4326(2013)03-0066-04

2013-01-06

浙江省社会科学界联合会研究课题（2011B019）

黄建春（1976—），女，浙江温州人，中共温州市委党校副教授，硕士.