美国高校预算管理的启示和借鉴

蒋 宁

(渭南师范学院计财处，陕西渭南714000)

1 美国高校预算管理的特点与经验

目前，美国有4000余所高校，其资金来源渠道较多，美国联邦政府很重视高校教育经费的全面预算管理，每个州都有专门的高等教育委员会，其负责对州立高校预算资金进行审查.经费预算管理包括事先规划、事中控制和事后考核奖励.其财务预算管理有以下几个特点:

1.1 预算编制程序规范

美国的高校一般都设立专门的预算管理办公室，预算管理办公室直属校长办公室，直接对董事会和校长负责，并配备专门预算管理人员编制预算，在机构设置上权威性较强.一般情况下，高校大学必须在上一财年拟好下一财年预算，并及时向社会公开，接受社会监督.批准的预算具有严肃性和强制性，高校必须无条件遵守.美国高校的预算编制人员素质高，专业性强，对学校情况了解，预算的编制人员能够深入基层，预算编制过程能广泛反映多方意见，尤其是学术评议会意见，使预算更好地符合学术发展需要.另外，预算的编制有一套复杂的计算公式，各项指标的编制都有具体的参考依据，这样可以减少人为的主观性影响，预算科学性较强.

1.2 严格控制预算支出

美国高校的财务处一般分为两大职能部门，一个负责财务管理工作，一个负责会计核算工作.预算管理包括预算的编制和执行以及各项法规的制定，而会计核算部门则是具体的执行部门，可见美国高校对预算管理的重视.各高校一般都设有专门的预算管理人员，负责预算的编制和执行，预算一旦下达就必须严格执行，任何单位都无权突破预算.高校校长尽管掌握一定的机动资金，但无权动用，只有在特殊情况下经校董事会同意后方可动用.部分美国高校还建立中央电脑系统，对学校的财务收支和预算执行情况进行实时记录、结算和管理，以监督预算的严格执行，确保预算的严肃性.［1］

2 我国高校预算管理现状

2.1 预算全面性差

近年来，随着国家对高等教育投入的持续增长，高校的经费大幅增加，高校的办学经费来源也发生了较大的变化，高校的各项资金来源日益多元化，财政投入比例越来越高.按照财政部门预算编制要求，高校的预算收支应该体现全面性，全部应纳入预算体系的收入和支出，从而形成统一核算、统一管理、统一监督的预算管理体系.然而，少数高校由于学校规模较大，对财务收支管理粗放，没有将所有预算内外收支、政府性基金收支、事业收入收支和其他收支等全部纳入到部门预算中;部分高校对下属的各院系和部门通过其他渠道取得的收入以及发生的支出没有纳入到学校预算中，或者仅仅只在往来账目中体现，没有反映到收支中，致使这部分资金脱离了学校预算的监督和管理，使预算的编制内容不完整、不全面.［2］

2.2 零基预算落实不到位

据了解，目前高校普遍采用“零基预算”法编制预算.但“零基预算”编制能够落实的并不多.事实上，零基预算在实际编制中所需要做的基础工作量很大，工作技术含量很高，并且必须借助成熟的计算机软件系统支持才能完成，对预算编制人员素质和软件水平等要求较高.目前高校财务一般都没有专职的预算管理人员，同时，由于目前也缺少比较规范和成熟的预算编制软件系统，预算的编制手段比较原始，因此，在实际操作中，预算指标没有确定标准，预算的编制没有科学依据，尤其对一些灵活性项目，更是没有一个可以衡量的指标，大多数高校的预算编制都是根据上年预算的基数和当年发展需要确定的，这就造成了在实际工作中，各部门的预算经费往往只升不降，影响了预算分配的准确性和公正性.

2.3 预算编制过程缺乏科学合理性

一般情况下，预算的编制都是由财务处管理预算人员根据各部门上报的基础资料来完成的，有一定的合理性，但距离科学化和精细化还有很大差距.［3］主要原因在于预算的编制基础资料一般都是由各部门上报的，而各部门上报的基础资料往往参差不齐，内容随意性很强，资料参考价值不高.另外，由于参与预算编制的一般只是学校财务处的个别人员，很少有学校规划和建设方面的人员参与预算编制，而编制预算的人员对纷繁复杂的业务活动及变化情况的了解有限，缺乏缜密、科学的论证，虽然预算的实施最终要经过学校财经委员会或者党委会批准，但专业人员参与预算编制的可能性很少，预算的科学合理性难以保证.

2.4 部门预算和校内预算不一致

目前我国高校普遍都要编制两套预算，一套是根据部门预算编制要求编制的部门预算，上报教育主管部门和财政部门，并经人大批复.另一套是高校根据预算批复，结合学校实际，编制的高校校内预算.从理论上来讲，部门预算应该是全面预算，涵盖高校的全部收支;［4］而校内预算属于责任预算，是高校内部按照责权利关系对预算资金的层层分解和落实，两者本应殊途同归，但事实上，部门预算和校内预算常常所包含的资金口径不一致，两者差距较大，上级主管部门对此也不强求一致，从而导致部门预算和校内预算无论是在编制口径上还是资金量上，都丝毫没有可比性，相互脱节，也就是大家常说的预算两张皮，这直接影响了预算的严肃性和权威性.

3 美国高校预算管理经验对我国的启示与借鉴

3.1 科学合理地编制预算

我国高校虽然一直在强调重视预算，但预算的编制流程大多不科学.建议可以在高校设立预算管理委员会，在预算管理委员会的管理下，成立学校的规划和建设、教学、科研、人力资源和后勤保障等方面专业人员组成的协调小组，对学校的预算编制提出有建树的意见和建议，保障预算的科学合理性.［5］具体来说，首先可以由各个协调小组提出各自的发展需要，预算管理委员会根据学校资金情况，结合各小组需求，来确定预算收支框架，作出具体的各人员支出、教学科研、后勤保障以及项目支出等的具体的预算.并由预算管理委员会进行综合审查，反复论证其平衡性，确定预算，并报学校决策机构讨论通过.这样也提高了预算编制过程的基层参与度，使得学校发展的各重要部门都参与了预算的编制，预算的合理性强.

3.2 细化预算的编制指标

目前高校的预算编制大多是财务处根据各基层部门的申报资料编制，没有具体的计算指标，预算的编制主观性较大，往往出现要的多就给的多，要的少就给的少，基数高的增幅大，基数低的增幅小，忽略了真正的需要.因此，建议高校主管部门可以以学科或者学分等指标为基础，对一些教学和科研指标细化，给出一套可以计算的标准或者公式，以便学校可以合理地编制预算，而且这样的预算在执行和监管时有参照性与可比性.

3.3 建立绩效预算管理机制

高校预算经费分配是否合理，预算资金的使用是否效率化，是高校预算管理要思考的一个问题.为了达到这一管理目的，建议在高校建立绩效预算管理机制.引入这一机制的出发点在于解决高等教育资源的匮乏与浪费的并存，通过一系列有效的指标体系的控制，引入竞争机制和资源效益配置机制，实现高等教育资源合理应用的目的，为提高高校的教学质量和科研服务能力作好支撑.

构建高校绩效预算管理体系的关键是建立一套能够客观反映各院(系)、部门绩效情况的绩效评价指标体系.这一指标体系应有普遍的适用性，能适用于大部分高校，这也是解决这一问题的难点.笔者认为，高校内部绩效评价指标体系的建立应与学校的发展战略相适应，从投入指标、产出指标等方面，确定评价指标.首先在采用零基预算编制预算时，结合绩效预算的管理理念，将教学、科研和项目等的预算进行量化，在预算执行期间定期对教学、科研和项目的完成情况和预算进行对比分析，即对项目按照进度定期进行绩效评估，并将绩效评价与项目预算进行对比分析，注重项目经费使用绩效，使预算由投入式预算转变为重视产出的预算.通过绩效预算管理，促进高校资金结构的优化，提高资金的使用效率.［6］

3.4 构建责任预算体系

目前我国高校大多实行“集中管理，统一核算”的管理模式，高校的预算包含比较全面，从人员经费、商品和服务支出、对个人和家庭补助、资本性支出到基本建设支出等全部由学校财务管理，这种管理方式看似全面，实则由于大小一把抓，不一定能管理好.

笔者建议构建责任预算体系，将预算责任目标指标化，将预算责任划分为不同的几个责任中心，各责任中心主要负责人为责任中心责任负责人，预算管理委员会将学校的财务责任按照责任中心层层分解到各个责任中心，形成不同责任中心的预算指标体系，各责任中心按照责任目标任务要求完成责任，从而建立起校、院、系责任中心.责任预算体系将预算管理责任下放到不同层次的责任中心.［7］这种预算管理方法使得所有财务支出都由学校财务监管，各责任中心在预算资源配置上有自主权，提高其管理的积极性，有助于提高预算过程中资源配置的效率.

［1］郭银清.美国高校预算管理经验与借鉴［J］.财会通讯，2011，(3):120－121.

［2］张佳.高校全面预算管理制度构建探讨［J］.财会通讯，2011，(12):120－121.

［3］陈萍，高琛.高校财务预算管理中存在的主要问题及对策［J］.开发研究，2010，(5):78－79.

［4］吴高照.高校预算编制工作规程探析［J］.财会研究，2010，(11):124－125.

［5］许江波，李春龙.中国高校预算管理现状调查与思考［J］.经济与管理研究，2011，(5):118－122.

［6］孙思惟.高校预算精细化管理的探析［J］.会计之，2011，(9):109－110.

［7］王希文.试论校院两级管理模式下高校预算分配制度改革［J］.财会通讯，2010，(8):110－111.