合作治理：现状和前景

蔡 岚

合作治理是近年在西方国家尤其是美国出现的旨在解决跨域跨部门公共问题的一种新治理形式。它的出现一方面是基于全球化时代的来临使得行政管辖边界已经越来越模糊，交通的便利和信息传递的迅捷使得各种跨越边界的行为越来越常见。这种情况下公共行政面对的是一种全新的生态环境，传统“内部”问题日益外溢和无界化，建立在封闭管理辖区和地域基础上的管理理念和体制也日益显得软弱无力。另一方面，现代社会的奇特问题（wicked problem）不断出现①Horst Rittel，et al.“Dilemmas in a General Theory of Planning”，Policy Sciences 1973，4，pp.155～169.，这类没有明确解决方案的奇特问题因为复杂的相互依赖关系，而使得解决该类问题的一个层面的努力往往会产生或加剧另外的问题。没有一个政府部门有足够的能力去解决这些问题，传统的管理手段日益捉襟见肘。在这样的背景下，一种“具有可渗透的结构，可以跨越组织功能和边界而联系起来的组织形式”②Agranoff Robert，et al.Collaborative Public Management：New Strategies for Local Governments.Washington D.C.：Georgetown University Press，2003，p.23.——合作治理就应运而生。合作治理的研究既来源于也服务于合作治理的实践。

一、对合作治理的理解梳理

合作治理一词已经成为近年公共行政研究文献中的一个常用术语，但学者们对合作治理的范围和广度有着多种不同视角的研究，所以迄今为止尚未有统一认可的合作治理概念。

（一）对合作治理的不同理解

2011年Taehyon Choi在他对合作治理进行研究的博士论文中提出，合作治理是指一组相互依存的利益相关者，通常来自于多个部门（公共的、私人的以及非营利部门），为了解决一个复杂的、涉及多面的公共难题或情境而协同工作并制定相关政策的过程和制度③Taehyon Choi.Information Sharing，Deliberation，and Collective Decision－Making：A Computational Model of Collaborative Governance.Doctoral Dissertation of University of Southern California，2011，p.4.。Daniel A.Mazmanian在2010年的研究中指出，合作治理是指为了解决那些仅凭单个组织或仅靠公共部门而无法解决的公共政策难题，所采取的建立、督导、促进和监控跨部门组织合作的制度安排，其特征是两个或更多的公共机构、营利和非营利机构的共同努力、互惠互利和自愿参与①Shui－Yan Tang，et al.“Understanding Collaborative Governance from the Structural Choice”，Politics，IAD，and Transaction Cost Perspectives，2010，pp.25～37.。还有，Ansell和Gash在研究了127个合作治理案例之后把合作治理界定为“一个或多个公共部门与非政府部门一起参与正式的、以共识为导向的、商议的、旨在制定或执行公共政策或管理公共事物或资产的治理安排”②C.Ansell，et al.“Collaborative Governance in Theory and Practice”，Journalo f Public Administration Research and Theory2008，18（4），p.544.。O’Leary等把合作治理定义为“控制那些影响私人部门、公共部门和公民团体联合决策和行为过程的手段”③Rosemary O’Leary，et al.“Special issue on Collaborative Public Management”，Public Administration Review2006，66，pp.1～170.，以及认为合作治理是“一系列用于确保合作伙伴关系和制度有效的协调和控制的活动”④John M.Bryson，et al.“The Design and Implementation of Cross－sector Collaborations：Propositions form the Literature”，Public Administration Review2006，66，pp.44～55.。相比而言，更为具体而且涵盖面最广的是把合作治理视为“为了实现一个公共目的，使人们有建设性地参与跨公共部门、跨不同层级政府、和/或跨公共、私人、公民团体的，公共政策制定和管理的过程和结构”⑤Kirk Emerson，et al.“An Integrative Framework for Collaborative Governance”，Journal of Public Administration Research and Theory Advance Access 2011，5，pp.1～30.。这个理解使合作治理能更广泛的运用于公共行政领域的分析建构，并且包容了不同应用领域、不同范围、不同类别的合作治理。此外，此理解还超越了传统的只关注公共管理或正式公共部门的范围。

（二）不同合作治理理解中的共同点

学者们基于所关注合作治理的视角不同，关注合作治理构成环节的不同，以及合作治理参与者构成的不同，得出了横看成岭侧成峰的理解和结论。但究其根本，他们对合作治理的理解有一些共同之处：

1.合作治理有一个集体的、平等的决策过程。这些理解都强调合作治理参与者具有做出集体决策的实质权力，每一个参与者在集体决策中有平等的机会来反映其偏好，是一个集体的平等的过程。最有代表性的是Ansell的研究。他们指出，“没有实质决策权的参与不是合作治理，这种参与只不过是咨询或听证。”⑥C.Ansell，et al.“Collaborative Governance in Theory and Practice”，pp.543～571.因此，当需要把少数利益相关者的偏好纳入决策考虑时，合作治理就显得尤为宝贵，无论这是出于对信息多样化的追求，或者决策信息精确化的需要，亦或政治关注的原因⑦J.Fossett，et al.“Administrative Responsiveness to the Disadvantaged：The Case of Children＇s Health Insurance”，Journal of Public Administration Research and Theory2005，16（3），pp.369～392.。

2.合作治理侧重于用协商的方法来解决跨域跨部门公共问题。合作治理是一个协商的过程。理想的情况是，协商的行为表现包括参与者公开地共享解决问题的信息和知识，一视同仁地对待所有参与者的意见，并且在做出集体结论之前周全地考虑所有可获得的信息。协商过程往往以对话为特征，Roberts把对话的本质概括为：“当参与者能平等而非强制的对待彼此时，当他们能换位思考他人的观点时，所出现的一个相互理解的过程。”⑧N.C.Roberts.“Keeping Public Officials Accountable through dialogue：Resolving the Accountability Paradox”，PublicA dministration Review2002，62（6），p.660.通过协商，合作治理在大多数利益相关者的最重要的问题上能达成集体决策。

3.合作治理以共识为导向。合作治理是一个以共识为导向的决策过程，有助于达成使更多利益相关者满意的集体决策。不同于官僚层级制，信息传达至最上层再由决策者综合信息后选择一个方案，也不同于专家咨询制，各种专家给出不同的信息和建议，最终最后的方案呈献给决策者，合作治理的目标是在众多的参与者之间达成共识。以共识为导向至关重要，这是基于两点原因：第一，假设利益相关者在决策制定过程中具有相对平等的权力，那么共识可能是唯一达成决策的可行办法。第二，共识在决策执行中是一个非常关键的因素。相比于官僚层级命令或多数投票制，协商过程可能需要更多的时间来做出决策。但是，一旦能达成共识，那么合作治理的决策执行将是顺利和迅速的⑨D.E.Booher.“Collaborative Governance Practices and Democracy”，National Civic Review2004，93（4），pp.32～46.。

二、研究合作治理的理论视角

合作治理主要关注的是各种类型的组织之间、组织与个体之间的联合互动以期解决共同问题和实现共同目标。因此，从与合作治理紧密相关的社会科学的三个经典理论出发，即制度分析与发展理论、交易费用理论和结构选择理论，能有助于理解合作治理的不同方面。

（一）制度分析与发展理论

制度分析与发展理论最初由Ostrom提出，它研究怎样的条件才可能避免或减少公共池塘物品使用中的搭便车问题。它的一个重要观点是公共池塘的治理规则必须适应公共池塘的物理和生物属性。认为，如果所采用的体制机制必须和需要解决的问题及资源性质相匹配，那么，这个研究视角就向合作治理提出了一个重要问题，也即，涉及多部门多个行动者的合作治理到底最适用于何种类型的公共问题？有学者认为那些因为牵涉了多部门多层次而被称为是“奇特问题”的，或者是缺乏明确界限的问题，是最适合于以合作治理的形式来解决问题。

制度分析与发展理论认为，尽管合作治理是最适合于解决涉及多部门多范围的复杂问题，但合作治理也是非常难以建立、维持和开展工作的。例如2005年Ostrom研究认为，公共池塘物品本身的边界必须予以明确规定，有权从公共池塘物品中提取一定资源单位的个人或家庭也必须予以明确界定。可是，当资源缺乏明确界定的边界，而且利益相关者也不明确时，合作治理会在何种程度上能有效治理公共事务？2005年对非常见紧急情况中合作的研究表明，如果合作的主要行动者在曾有合作中产生了信任并具备紧急意识的共识，那么合作网络是能够在较短的时间内就能建立起来①Donald P.Moynihan.“Leveraging Collaborative Networks in Infrequent Emergency Situations”，The IBM Center for the Business of Government 2005，http：//www.businessofgovernment.org/pdfs/MoynihanReport.pdf.。因此，制度分析与发展理论的研究认为，在解决边界界定不清晰的公共事务问题时，潜在利益相关者之间的信任和互惠互利网络能有助于合作治理制度安排的产生。

（二）交易费用理论

交易费用理论已广泛运用于研究政府合同外包，尤其是政府如何选择服务提供的方式。正如Brown研究指出，有两个重要的因素最相关，一个是公共服务的性质和类型，另一个是市场条件②Trevor L.Brown，et al.“Transaction Costs and Institutional Explanations for Government Service Production Decisions”，Journal of Public Administration Research and Theory2003，13 （4），pp.441～468.。一方面，当资产越特殊、服务越不可测量，就越有可能以公共部门内部生产而不是私人部门的方式提供公共服务。另一方面，竞争市场的出现，许多潜在的服务供应商的存在有助于降低交易成本和促进合同效率。

Coase强调，评价任何制度安排的关键不是将之与一个理想的类型相比较，而是将之与其它可行的制度安排做比较③Ronald Coase.“The Problem of Social Cost”，Journal of Law ＆ Economics 1960，3，pp.1～44.。交易费用理论的观点是，应用于商业和经济交易时，通常都是考虑以市场为基础的制度安排。但是，当所有其它制度安排都无效时，问题就变成了怎样以权力为基础或混合性制度安排才能妥善解决那些涉及到诸如资产专用性和双边依赖的公共问题，而这些问题既不能仅仅依靠以市场为基础的制度安排来解决，又不能单纯依靠政府部门来解决，因此合作治理这种混合制度安排在提高服务效率和降低交易成本方面具有优越性。并且，交易费用视角的研究认为，合作治理的比较优势是，合作治理能处理那些既不适用于公共官僚制度，又不适用于合同外包和市场机制的那些交易类型。合作治理可以出现在政策过程的不同阶段，并且在政策过程的不同阶段，合作治理的优越性各不相同。

（三）结构选择理论

结构选择理论揭示了公共部门的结构安排和选择很少是仅出于意识形态或者效率的原因，而政治利益相关党派及其首领的利益反而起了决定性作用④Terry Moe.“Political Institutions：The Neglected Side of the Story”，Journal of Law，Economics ＆ Organization 1990，6（Special Issue），pp.213～253.。认为，政治和分配因素可能会影响合作治理的产生和发展。例如，合作治理在政治上是有吸引力的，因为它能使政治家们提前安排解决冲突的方式。合作治理能有助于那些有更多资源、更好地社会或政治连接的组织得到收益。这样一来，合作治理就能形成联盟去获得更多资源。在这种意义上，合作治理的功能有时会类似于卡特尔组织，但卡特尔缺乏稳定性和持久性，甚至会因成员企业在争取销售市场和扩大产销限额的竞争中违反协议而瓦解。合作治理规避瓦解的方法之一是与政府形成伙伴关系，一些政府的规章制度就是某些公私部门合作以旨在维持卡特尔的结果①C.Skelcher，et al.“The Public Governance of Collaborative Spaces：Discourse，Design and Democracy”，Public Administration 2005，83 （3），pp.573～596.。

结构选择理论的视角注重从政治因素角度考量合作治理制度安排，为了更进一步评估以合作治理方式来解决公共难题的可行性，结构选择理论的视角强调如果事先就考虑到政治和分配因素的障碍，并做出相应的制度安排，那么合作治理中的大部分问题都是有可能得到解决的②Eliza Lee，et al.“The New Public Management Reform and Governance in Asian NICs：A Comparison of Hong Kongand Singapore”，Governance 2006，19（4），pp.531～689.。所以，在设计合作治理的结构时必须把政治和分配因素纳入考虑之中，这是结构选择理论视角对合作治理的主要观点。

其他一些理论如社会学制度主义等也都与合作治理相关。但相比较而言，上述三种理论有较完善的理论假设、概念和理论建构，它们共同为理解合作治理的不同方面提供了良好的起点。

三、合作治理的研究重心

从现有的研究来看，基于研究者的不同关注，合作治理的研究重心主要有以下几个不同方面：合作治理的协商过程、合作治理的有效参与、合作治理联合行动的能力及其互益的互动。

（一）合作治理的协商过程

协商，或者称为坦诚和理性的沟通，被广泛认为是合作治理重要组成部分。正如Roberts所言，“协商不是简单的利益叠加，它需要周全地思量、倾听他人的观点、并在涉及公共事务的问题上做出共同的判断。”③Nancy Roberts.“Public Deliberation in the Age of Direct Citizen Participation”，American Review of Public Administration 2004，34，pp.315～353.侧重研究合作治理中协商过程的文献认为，排除了对利益相关者间真正对话有负面影响的政治偏见后的协商过程，是影响这种参与式民主的关键因素④Judith E.Innes，et al.“Consensus Building and Complex Adaptive Systems：A Framework for Evaluating Collaborative Planning”，Journal of the American Planning Association 1999，65，pp.412～423.。理想的协商过程是，合作治理体系中的参与者都有平等机会把他们的建议和知识或信息输入到集体决策过程中。换言之，所有参与者的政策建议都会平等地被其他参与者所考虑，并且参与者的信息在商议过程中都会被其他参与者参考。研究者认为，当集体决策过程没有被政治权利所左右时，协商过程中的参与者就能达成一个最能反映其成员集体利益的决策。同样，研究者已开始把合作治理作为一个集体学习过程来研究，参与者通过这个过程来更全面了解他们所共同面临的社会问题，增长他们解决问题所需的知识和技术，并形成成功或失败的社会记忆⑤R.Bouwen，et al.“Multi－party Collaboration As Social Learning for Interdependence：Developing Relational Knowing for Sustainable Natural Resource Management”，pp.137～153.。因此，协商过程中的集体学习就会成为这样的方式，即所有的参与者能更好地认识到他们所面对的公共问题，并且他们开始相信，如果他们能认识到他们利益的相互依存关系并在互信基础上分享信息，那么他们就能够共同解决复杂的社会问题。

（二）合作治理的有效参与

在明确有效参与的内在因素之前，首先要明确参与者以及他们代表了谁。根据合作治理的情景和目标，参与者也被称为是成员、利益相关者、团体、伙伴或者合作者。他们可以代表他们自己、某顾客、某选民、某政策制定者、某公共机构或某非政府组织、某企业、某社区或者一般公众。选择参与者的方法也千差万别，从代表政府的参与者，到个体公众。参与者的数量也可以从两人到一万人或者更多。此外，每一个参与者都带着他们各自的态度、价值、文化、利益和信息，还有他们所代表的组织或选民所授予的使命①Bardach.“Development Dynamics：Interagency Collaboration As An Emergent Phenomenon”，Journal of Public Administration Research and Theory2001，11，pp.149～164.。

现有研究都认同把“相关的”人们组织起来进行协商是非常重要的。通过参与，人们和那些有着不同目标、不同关系、不同身份的人在他们各自的机构或部门内一同合作来解决难题、化解冲突和创造价值②Roxane Lulofs，et al.Conflict：From Theory to Action.Boston：Allyn and Bacon，2000，p.76.。虽然面对面的对话在合作初始时是有利的，但它并不是必不可少的，尤其是当冲突较少而且共同价值和目标是显而易见的时候。现有研究都强调了的有效参与的要求，包括公平的、公众的话语、开放包容的沟通交流、所有利益相关者的均衡的代表性，并且所有参与者的观点和信息都得到充分共享。

从各种不同学科对合作参与的研究都认为，有效参与能有多种有效的产出，例如能增进对关键问题的理解；更有效地管理冲突和分歧；能增进参与方之间的相互信任和尊敬；能增进社会和集体决策的能力；能在协商中更有效地获取更多有用信息；并且增强合作在内外环境中合法性。

（三）合作治理联合行动的能力

合作的目的是实现那些仅靠单个组织而无法达成的预期目的。正如Himmelman所言，合作就是从事合作活动来既提高自身又能提高他人能力来达成一个共同目的③Authur T.Himmelman.“Communities Working Collaboratively for Change”，In M.S.Herrman（eds.）.Resolving Conflict：Strategies for Local Government.Washington，D.C.：International City/County Management Association，1994，pp.27～47.。这样，合作治理制度就能产生一种之前并不存在的联合行动的能力，而联合行动能力主要指合作的程序和制度安排。

现有研究强调了正式和非正式协议、规则和制度设计的重要性。程序和制度安排包括参与者互动的协议和组织结构。有关冲突管理的文献研究列出了诸如调解基本规则的协议、操作性协议、决策规则等等，但这些对于需要用非正式规则来补充如章程规则法规等正式制度设计的长期合作而言是不够的。换言之，越大型、越复杂、越持久的合作网络就越需要更清晰的合作协议和管理机构④H.Milward，et al.“How Networks Are Governed”，In C.J.Heinrich，et al（eds.）.Governance and Performance：New Perspectives.Washington，D.C.：Georgetown Press，2000，p.238–262.。这些程序和机构安排不仅要在组织内也要在组织间清晰界定。组织内需要明确一个团体或组织在合作中应该如何自治和自我管理，组织间需要明确在合作治理制度中的管理方式，意见如何与外部决策机构如何互动。合作组织的内部结构相比于传统官僚机构往往更少层级，而更复杂更具有流动性⑤John M.Bryson，et al.“The Design and Implementation of Cross－sector Collaborations：Propositions form the Literature”，pp.44～55.。这些结构和协议在信息的发展或者行动网络上等方面具有不同的功能，并且在形式上也可能不相同。

（四）合作治理中互益的互动

合作治理能使那些具有多种偏好和多方利益的利益相关者之间最终实现相互受益的互动。利益相关者之所以参与合作治理，是因为他们的利益彼此依存。这种互相依存的情境使得一方利益目标的实现有赖于他人的行为，因此这也更凸显了合作的至关重要性。这种情况下，利益相关者之间建立关系以交换有效资源如知识、信息、资金、合法性和人力资本。这种关系不仅让利益相关者短期收益，而且还能有助于建立对将来极具潜力价值的社会资本。还有一种相互依存的关系，它表现为虽然两个或更多利益相关者之间存在利益冲突，但其间仍有协同合作的空间⑥Elinor Ostrom.Understanding Institutional Diversity.Princeton：Princeton University Press，2005，p.45.。Wood认为，合作治理中每一个利益相关者从他人那获得其所需并贡献其所有，以此来建立互惠互利的关系。具体而言，“如果利益相关者能在不损害自己利益的前提下，满足他人的不同需求和利益，那么合作就会出现……参与者的任何收益都取决于这种互利互益行为”⑦Donna Wood，et al.“Toward A Comprehensive Theory of Collaboration”，Journal of Applied Behavioral Science 1991，27，pp.139～162.。在合作决策时能明确表达出他们的主要利益和他们所在乎的事物的最主要方面，对利益相关者而言是非常有益的。Hollingshead发现，当合作成员能给备选方案进行优先排序时，那么他们就能更好地进行深度合作⑧A.B.Hollingshead.“The Rank－order Effect in Group Decision Making”，Organizational Behavior and Human Decision Processes 1996，68（3），pp.181～193.。现有研究指出了谈判顺序的重要性，这种顺序既强调了参与者每一方对自身利益偏好的认识，也强调了他们对相互依存关系的认识。也即，认识各自利益偏好和首要利益能有助参与者更好地理解他们的共同利益，他们能达成协议的范围和有分歧的范围，这样，有助于各方进一步寻找互利互益的合作方案。这个过程也能有助于参与者把合作看成是多赢，而不是破坏合作的零和博弈。最终，合作治理中的参与者将达到这样的状态，即“参与者的需求和利益不是在某一单个组织内，而是在他们相互依存的关系中得以界定”①B.Gray.“Conditions Facilitating Interorganizational Collaboration”，Human Relations 1985，38（10），pp.911～936.。

四、合作治理的问题与挑战

随着合作治理实践的深入开展，合作治理已成为公共行政领域的常用术语和日益呈现出来的理论内核。作为旨在解决跨域和跨部门奇特复杂问题的新治理形式，合作治理的研究中还有许多有待进一步探讨和论证的理论问题。

合作治理文献中的一个理论难题是与合作治理中参与者的协商行为有关。许多研究者用制度主义方法来描述合作治理的结构和过程，却很少关注个体或集体层面的协商行为。虽然实证研究发现，当合作治理中存在着领导促进和参与者利益相互依赖的条件时，参与者将更具有合作性和协商意愿，但公共行政研究者们却很少关注在协商过程中参与者的实际行为。此外，也尚缺乏对参与者的协商行为是如何影响集体决策质量进行研究。

合作治理研究中的另一个难题是合作治理中参与者对各种公民利益尤其是少数利益的代表性问题。代表性是决定集体决策回应性的一个关键因素②J.E.Sowa，et al.“Administrative Discretion and Active Representation：An Expansion of the Theory of Representative Bureaucracy”，Public Administration Review2003，63（6），pp.700～710.。然而，让人质疑的是，合作治理体系中参与者能否在集体决策时做到无偏见无偏颇的协商并在周全地考虑所有有关公共事务的信息之后才做出决策。当参与者只共享对己有利的信息，也即参与者只共享那些与自身偏好一致的信息以从集体决策中最大化自身利益，那么集体决策的高代表性就难以保证了。这就向合作治理最终决策的质量提出了挑战。

此外，合作治理的研究普遍强调参与者之间的共识的重要性，但如何判定利益相关者已达成共识呢？一方面，在一个参与者数量众多且利益复杂的合作治理中，几乎不可能达成全体一致的意见，例如百分百的同意率几乎是不可能的。另一方面，简单的大多数决定原则的标准对合作治理而言又过低了，因为这样的标准无法让合作治理有异于集体决策过程的其它类型。许多政治和社会制度在制定重要决策时使用2/3或3/4的标准，这样的标准基于这样的假设，即使不是全体赞成，至少对所提议的方案也有着非常广泛的支持。那么，涉及多个组织和多方面利益相关者的合作治理应该以怎样的标准来判断共识，才能使合作治理的绩效有别于其它决策制度呢？还有关于合作治理绩效的测定和评估问题。现有研究认为，通过有效参与后做出的决策会更公平、持久、可靠和有效，然而，关于合作决策质量的研究、以及在何种程度上合作决策引发了执行行为的研究也很匮乏。

我国正处于创新社会管理方式的关键时期，打破部门主义的藩篱、化解部门间的边界隔阂、调动政府、社会、企业、非政府组织、非营利组织等各类组织的积极性，实现政府间、部门间、各类组织间的合作治理，将极大地有助于解决我国现阶段层出不穷的复杂奇特问题。我们相信，在吸收西方国家合作治理经验和理论的基础上，侧重于我们国情背景下的合作治理研究，将于我国创新社会管理方式的实践，于我国公共行政领域的发展做出极大的知识推进。