转基因生物标识立法：价值、经验及改进

闫 海，燕晓静

(辽宁大学法学院，辽宁沈阳 110136)

转基因生物标识是控制转基因生物风险的安全监管措施，即在含有转基因成分或由转基因技术制成的生物或产品的外包装上加贴标签以表明转基因生物和产品。转基因生物标识立法，可以追踪转基因生物应用的全过程，不仅保障公众知情权，还能够预防转基因技术及其产品引发的不确定的生态风险或对人体健康的危害。我国应根据经济发展、科技进步的具体情况，借鉴国外相关经验，进一步健全转基因生物标识立法。

一、转基因生物标识立法的价值

转基因生物的产生与发展，为人类解决粮食、医疗乃至于经济进步的问题提供了良好契机，同时也衍生了无法预知的难以确定的风险，这种风险一旦发生将彻底扰乱整个生态系统，产生不可弥补的损失。建立转基因生物标识制度，具有以下立法价值：

第一，保障公众知情权和选择权。知情权与选择权是公众参与社会消费的基本权利。经营者与消费者之间对转基因生物及其产品存在较为严重的信息不对称问题，经营者掌握着转基因生物的来源、成分含量、安全系数等数据和信息；消费者对转基因技术无从知晓，而且经过加工、包装等环节，从外观上已经无法将投入市场的转基因生物及其产品与传统产品相区分，消费者的知情权无从谈起。让消费者自由选择商品，不仅可以促进转基因生物的良性市场竞争，鼓励经营者加强转基因生物对人体健康、生态环境影响的研究，还有利于化解公众对待转基因生物的抵触情绪，更大地发挥转基因生物的积极作用。透过转基因生物标识，消费者了解转基因生物及其产品，获取到完整、正确、有效的信息，并以此决定是否选择含有转基因成分的产品。我国《农业转基因生物标识管理办法》第 1条开宗明义地指出，“为了加强对农业转基因生物的标识管理，规范农业转基因生物的销售行为，引导农业转基因生物的生产和消费，保护消费者的知情权，根据《农业转基因生物安全管理条例》（简称《条例》）的有关规定，制定本办法。”

第二，预防转基因生物风险。随着社会化大生产，人类的活动空间不断扩大，对自然不断地开拓隐含着对人类健康、环境资源乃至全球生态的巨大威胁。传统“先污染，后治理”的理念在“可持续发展”潮流的倡导下业已过时，为应对可能出现的生态风险，各国一致采取风险预防原则以避免将来发生无法补救的生态环境危机。风险预防原则的最具权威性表述是 1992年联合国环境与发展大会上通过的《关于环境与发展的里约宣言》原则15，“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛采取风险预防方法。遇有可能造成严重或者不可逆转之损害的威胁时，不得以缺乏充分的科学确定性为理由，延迟采取防止环境退化的成本有效之措施。”①转引自: 张玉龙. 风险预防原则下对西部大开发中环境立法问题研究[EB/OL]. [2013-01-08]. http://www.sxjybk.com/News/20100902/10457.html.风险预防原则在转基因生物安全监管立法中获得较为广泛承认[1]，例如，《卡塔赫纳生物安全议定书》明确指出，“本议定书的目标是依循《关于环境与发展的里约宣言》原则 15所订立的风险预防方法，协助确保在安全转移、处理和使用凭借现代生物技术获得的、可能对生物多样性的保护和可持续利用产生不利影响的改性活生物体领域内采取充分的保护措施，同时顾及对人体健康所构成的风险并特别侧重越境转移问题。”②参见: 中华人民共和国环境保护部网站: http://websearch.mep.gov.cn/was40/detail?record=1&primarykeyvalue=DOCIDS%3D90983&channelid=51640在科学尚无法回答转基因生物是否存在生态风险的前提下，采取风险预防原则可以将转基因生物风险系数降低到较低的位阶，对转基因生物进行标识，便是风险预防原则的最好贯彻。经过标识的转基因生物便于展开追踪和实验，一旦发生对人类健康和生态环境的危险，能够及时有效加以拦截，并禁止出现问题的转基因生物继续流转和扩散。

第三，防范转基因技术滥用。随着第三次工业革命的推进，生物技术发展日新月异，尤其是转基因技术更为人类社会进步描绘了美好的前景，但其也面临着出现已然和未知的科学风险，需要人类以谨慎而科学的态度面对转基因技术。如果转基因技术被别有用心地滥用，将会对社会伦理、人类健康乃至于整个生存环境造成毁灭性的灾难，后果不堪设想。转基因生物标识就像转基因生物的“身份证”，如果该生物和产品是用某项转基因技术所生产的，可以直接利用“身份证”的记载进行追查，从而将危险控制在最小范围之内，避免正常的生态环境和社会秩序受到威胁。

二、转基因生物标识立法的域外经验

《卡塔赫纳生物安全议定书》第18条对拟直接用作食品、饲料或用于加工的改性活生物体、拟进行封闭利用的改性活生物体以及拟有意引入进口国环境之中的改性活生物体的标识问题予以规定[2]。但是《卡塔赫纳生物安全议定书》仅要求将上述三种改性活生物体及其产品附上用来说明此转基因生物的性能、成分以及在运输、装卸、应用过程中所要遵循的要求等相关单据，并没有对直接用作食品、饲料或加工之用的转基因生物如何进行标识予以规范，加之各国基于自身社会经济发展和伦理道德的考虑，对转基因生物是否标识及如何标识缺乏统一的认识，以致国际转基因生物标识立法发展缓慢。联合国食品法典委员会为解决转基因食物标识问题还专门设立了一个“食品标识法典委员会”。即便如此，至今参与的成员国专家意见仍然南辕北辙，无法拿出为各国接受的统一标识方案[3]。目前，各国对转基因生物标识形成自愿标识和强制标识两种不同的国内立法态度。

一是以美国为代表的转基因生物自愿标识立法。自愿标识是指法律不强制规定在含有转基因成分或由转基因技术制成的生物体及其产品上进行转基因标注，而将标注权交由市场主体行使。采用自愿标识的国家中，以美国最为典型。美国为现代生物技术研究的领导者，其转基因技术发展处于世界前列，并最早对转基因生物安全进行立法。作为世界上转基因作物种植面积最大、品种最多、出口量最大的国家，转基因技术和产品给美国带来巨大的经济利益，因此对转基因生物的监管也采取较为宽松的态度，认为迄今尚无科学证据证明转基因生物存在安全风险，不能因此限制它的应用和发展。自愿标识是美国对转基因生物宽松监管的主要体现，主张只要转基因生物及其产品经过环境、卫生、食品等常规检查，例如针对其毒性、营养成分、过敏源等检查，未发现异常情形，就应采取实质等同原则，将其等同于非转基因生物及其产品，允许其在市场流通，无须进行特殊规制。1992年，美国《新植物品种食品的政策声明》将利用转基因技术种植的植物品种纳入新植物品种，稍微调整立场，规定如果经检测，与传统植物品种食品确有实质不同时，即基于转基因生物及产品本身出现过敏性变化或营养成分和基因的变化时，才需要进行标识。

二是以欧盟为代表的转基因生物强制标识立法。强制标识是指转基因生物及其产品进入市场之前必须注明转基因标识，不能自由选择，欧盟是转基因生物强制性标识制度的最主要代表。欧盟的转基因生物安全立法始于20世纪90年代，欧盟转基因生物安全立法态度较美国而言显得更加谨慎，即认为现有科学尚无可靠证据证明转基因生物存在风险，但转基因技术作为一项仍在发展的新兴技术，本身就可能隐含着未知的危险。基于此，欧盟采取较为严格的监管模式，制定一系列监控和评估转基因生物的法规和技术标准。欧盟关于转基因食品和饲料标识1829/2003条例可谓当今世界上最严格最全面的转基因生物标识立法。条例旨在严防转基因生物及其产品对环境和人体健康的潜在威胁，因此扩大了需要标识的转基因生物及产品范围，规定只要食品含有转基因成分或是由转基因生物组成都需要标识，同时对转基因成分含量在 0.9%以下的产品予以豁免标识。另外，欧盟国家对转基因生物种子的标识阈值要求远高于转基因食品和饲料的标识阈值，例如奥地利要求转基因生物种子的标识阈值为 0.1%以下，也有的欧盟国家按照农作物种类规定不同标识阈值，例如规定油菜花的标识阈值为0.3%，玉米的标识阈值为0.5%[4]。

笔者认为，采用转基因生物自愿标识的国家，将含有转基因成分的产品与传统产品“实质等同”——即只要转基因产品与传统产品在外形、特性、营养价值成分等方面大体相同，就认定该转基因产品的安全性等同于传统产品，这对经济社会发展具有重大价值。但是，由市场主体自行决定是否对转基因产品进行标识，可能会忽略消费者的知情权与选择权，使之被动地接受转基因生物，会存在潜在问题，例如农民被动接受转基因种子，无意地种植极有可能造成基因污染、土壤污染等生态问题。转基因生物强制标识立法虽然使转基因生物及其产品的价值实现受到一定限制，某种程度上影响转基因产品生产者的市场利益，但是必要的限制可以促使公众更加理性地对待转基因产品。通过转基因生物标识，促进转基因生物与非转基因生物之间公平竞争，使消费者清楚地选择所需产品，并防止不在防控范围之内的转基因产品流入市场，引发不必要的环境和健康风险。目前，大多数国家对转基因技术保持科学谨慎的态度，故而转基因生物标识立法多倾向于强制标识，这已经成为转基因生物立法的发展趋势。

三、我国转基因生物标识立法及评析

我国 2001年实施的《农业转基因生物安全管理条例》最先规定了转基因农产品标识制度，第28条规定：“在中华人民共和国境内销售列入农业转基因生物目录的农业转基因生物，应当有明显的标识。”随后农业部又先后出台《农业转基因生物标识管理办法》、《农业转基因生物标识审查认可程序》，对转基因生物标识予以进一步规范。例如，《农业转基因生物标识管理办法》第3条第2款规定：“凡是列入标识管理目录并用于销售的农业转基因生物，应当进行标识；未标识和不按规定标识的，不得进口或销售。”由此可见，我国对转基因生物采取强制标识的立法模式。上述立法主要对农业转基因生物标识以下内容予以规定：一是需要进行标识的转基因生物范围，《农业转基因生物标识管理办法》附件中规定第一批实施标识管理的农业转基因生物目录。

二是转基因生物的标识主体，由生产、分装单位和个人负责标识，拆开农业转基因生物原包装进行销售的经营单位和个人应当对其重新标识。三、转基因生物标识的监管主体，由农业部、县级以上人民政府农业行政主管部门负责各自职责范围内的农业转基因生物标识的监管工作。四、转基因生物标识的申请与审查，对转基因生物标识的使用，申请人需要向主管农业转基因生物标识的审查机构提出申请，经审查批准后方可使用。五、经审查认可的农业转基因生物标识的注销，涉及到以下情形应当注销经审查认可的农业转基因生物标识：已被撤销农业转基因生物安全证书的或吊销生产、经营许可证；应当重新办理标识审查认可申请而未申请或者重新审查认可未经批准；按法律法规规定，其产品已责令停止生产、销售。六、进境转基因生物的标识管理，即《进出境转基因产品检验检疫管理办法》第8条规定，“对于实施标识管理的进境转基因产品，检验检疫机构应当核查标识，符合农业转基因生物标识审查认可批准文件的，准予进境；不按规定标识的，重新标识后方可进境；未标识的，不得进境。”七、转基因生物标识的标注内容和方式，农业转基因生物标识应具体说明产品含有的转基因成分原料名称，并符合规定的标注方式。2007年，农业部为解决标识不规范的图案、字体、字号大小及颜色，颁布《农业转基因生物标签的标识》（农业部 869号公告-1-2007），该国家标准详细规定了标识的位置、文字规格和颜色等标签内容。总之，我国转基因生物标识立法体系已经初步形成。

但是，我国转基因生物标识立法也存在较多问题：一、目录可以有效控制转基因标识物种的区间范围，便于追踪标识实施的情况，但随着转基因技术使用的扩大化，目录列举的产品已无法涵盖转基因标识应当适用的全部范围；二、《农业转基因生物标识管理办法》第 6条规定标识的标注方法，第 3项规定，“用农业转基因生物或用含有农业转基因生物成份的产品加工制成的产品，但最终销售产品中已不再含有或检测不出转基因成份的产品，标注为‘本产品为转基因 XX加工制成，但本产品中已不再含有转基因成份'或者标注为‘本产品加工原料中有转基因XX，但本产品中已不再含有转基因成分'”。何谓“已不再含有转基因成分”缺乏明确的立法界定，看似严谨，实则脱离发展现状，难以付诸实践。此外，将“检测不出转基因成分的产品”直接认定为“本产品已不再含有转基因成分”也不科学。三、转基因生物标识分为正标识和负标识两种。正标识，也称肯定标识，是指在转基因生物及其产品上标注以说明产品含有转基因成分，例如“本产品含有转基因玉米成分”。负标识，也叫否定标识，主要用于说明产品中不含有转基因成分，例如“本产品为非转基因产品”。我国立法采取正标识的标注方法，对于非转基因农产品则没有标识要求。四、转基因生物标识在我国已经确立十余年，但是实施效果却不甚理想。虽然市场流通的各种产品中难以找到标注“本产品含有转基因成分”的说明，但是各种转基因产品在我们生活中随处可见。即使《农业转基因生物标识管理办法》要求转基因产品在进口、运输、流通过程中需要进行标识，由于缺乏有效监管，经营者往往采取不规范的转基因产品标识，例如标识放在产品不显眼的位置，或者标识的内容不清楚，以及虚假标注等。农业部作为主要的监管主体，承担转基因生物全过程的监管责任，过于集中的监管职责既不利于监督，也不能从专业角度对转基因生物标识各个环节进行监控且无法保证效率。

四、改进我国转基因生物标识立法的建议

笔者认为，随着我国转基因技术应用领域不断扩大，转基因生物标识立法还需要从以下方面予以改进。

第一，充实转基因生物标识的物种区间。《农业转基因生物标识管理办法》第2条规定，“国家对农业转基因生物实行标识制度。实施标识管理的农业转基因生物目录，由国务院农业行政主管部门商国务院有关部门制定、调整和公布。”目前，附件中列入第一批实施标识管理的转基因生物目录包括5类17种产品：大豆种子、大豆、大豆粉、大豆油、豆粕；玉米种子、玉米、玉米油、玉米粉；油菜种子、油菜籽、油菜籽油、油菜籽粕；棉花种子；番茄种子、鲜番茄和番茄酱。目录中转基因生物的农业副产品不受标识控制，这无疑是转基因生物安全监管的一大漏洞。例如，我国广泛种植的转基因抗虫棉是棉籽油的主要原料，但农业转基因生物目录只规定棉花种子于必须标识的产品，将棉籽油排除在外[5]。食用棉籽油的公众的知情权和选择权受到了侵害；政府也难以对标识的棉花种子流通进行追踪监控，使得标识制度形同虚设。目前除了少数用于科研之外，转基因产品大多数在市场流通，将这些转基因产品全部进行标识更符合转基因生物安全的立法目的。由此可见，实施标识管理的转基因生物目录需要扩充，以最大限度地实现对转基因产品的监控和追踪，尤其不应再将目录内容限定于农业领域，医药、养殖、化妆品和林产品等其他转基因产品都应纳入转基因生物的标识管理。

第二，细化转基因生物标识的准确度。在转基因生物及其产品的生产、运输、加工、流通过程中，因偶然因素和技术上不可避免的因素，可能造成转基因生物及其产品对非转基因生物及其产品的混杂和污染，如果依照“零允许值标准”，只要产品中含有转基因成分，不管成分含量多少都需要进行标识，难以解决技术上和意外情况造成的转基因生物及其产品的污染，给流通监管产生诸多不便之处。笔者认为，对此应当参照欧盟国家的做法，在充分考虑本国经济科技发展水平的基础上，设定标识阈值，确定合理的对产品中微量转基因成分的容忍限度，允许在产品中含有无法通过技术手段消除的少量转基因成分存在，并规定含量的最高值，低于阈值便无须标识。

第三，加强转基因生物负标识使用规范。许多国家对进口的农产品存在负标识的审定要求，我国作为农产品出口大国，大量农产品在出口时被强制审定，加贴负标识；但是国外产品输入我国，由于国内没有强制加贴“非转基因”的负标识立法，致使我国在国际转基因生物贸易中处于不利地位。况且，不加注负标识容易使一些非转基因生物及其产品在生产、运输、销售过程中混杂进的转基因成分逃脱转基因生物监管，造成不必要的转基因污染。因此，我们建议我国的转基因生物标识立法应引入负标识规定，建立完整的转基因生物正负标识管理体系。

第四，健全转基因生物标识的管理体制。只有由专门的行政机关负责，才能有效地保证标识的规范与实施。因此，笔者建议，建立由农业部牵头、多部门配合的监督管理体制，以充分发挥农业、环保、医药、工商、质检、海关等部门的资源优势。此外，针对市场中转基因标识不规范现象，应建立定期的抽查和检测制度，对不合格和不规范标识的转基因产品，要对其生产经营者、销售者等采取强制性处罚措施，并及时向社会公开抽查检测结果，确保公众知情权。

五、结 语

通过转基因生物标识不但可以让消费者自由选择是否使用转基因生物及其产品，而且方便转基因生物进行追踪、检测，达到维护生态环境和人体健康的最终目的。我国转基因生物标识立法对科学合理地利用转基因技术及其产物起到良好的推动作用，但是还存在不成熟的地方，这应在充分考虑本国经济发展、技术进步的基础上，借鉴各国转基因生物标识的立法经验，进一步健全我国转基因生物标识的立法。

[1] 朱星华. 预防原则与科学依据在多边协定下的协调: 以《生物安全议定书》与《实施卫生与植物卫生措施协定》为例[J]. 科技与法律, 2006, (4): 29-32.

[2] 王明远. 转基因生物安全法研究[M]. 北京: 北京大学出版社, 2010: 132.

[3] 沈孝宙. 转基因之争[M]. 北京: 化学工业出版社, 2008: 116.

[4] 薛达元. 转基因生物安全与管理[M]. 北京: 科学出版社, 2009: 246.

[5] 环境保护部. 中国转基因生物安全性研究与风险管理[M]. 北京: 环境科学出版社, 2008: 246.