高等教育协会组织的政策行动分析＊——以美国高等教育与认证协会为例

徐自强

（南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京210095）

在政策系统中，政策行动者已不再局限于传统政策理论中的“铁三角”概念，而是扩展到来自各个政府层级积极进行政策制定与执行的参与者，以及在整个政策过程中发挥重要作用的媒体、专家学者、政策分析人员等。在高等教育领域，活跃着一个由高等学校、研究机构和咨询公司的专家学者所组成的政策行动者，当这些拥有共同信念的专家学者聚集在一起时，就会产生高等教育协会组织。高等教育协会组织不但具有参与政策制定的行动能力，更可以作为一支相对独立的力量与政府部门分享决策权。在这方面，美国高等教育协会组织的发展是比较成熟的。研究美国高等教育协会如何作为一股独立力量开展政策行动是一个兼具理论和现实意义的问题。

一、理念逻辑：美国高等教育协会组织的成立基础

（一）分权制衡治理

法国社会学家涂尔干在《社会分工论》中指出：“劳动分工的最大作用并不在于功能以及这种分化方式提高了生产率，而在于这些功能彼此紧密地结合，‘使社会成为可能’，只有分工才能使人们牢固地结合起来，形成一种联系。”［1］由劳动分工带来的专业化与专门化，在美国高等教育领域内，直接反映在高等教育协会组织上。美国高等教育协会组织成立并发挥作用的根源，在于分权制衡的宪法基础及由此带来的整体社会环境。权力的分散与制衡使民间的非政府组织真正成为了一支可以在高等教育领域内发挥作用的独立力量。

美国高等教育与认证协会（American Association for Higher Education ＆ Accreditation，AAHEA），原为AAHE，是美国致力于提升高等教育水平的历史最悠久的非营利性协会组织之一。AAHEA的历史源于1870年，当时的全美教育同盟（NEA）建立了一个高等教育部门，也就是AAHEA的前身。该部门于1924年解散，于1945年再次激活，并于1958年更名为高等教育协会。1968年，全美教育同盟（NEA）投票决定进入集体谈判，同时这个AAHEA的前身部门反过来投票决定要使自身成为一个独立的新的全美教育同盟的相关组织。1969年2月，全美教育同盟理事会投票决定不支持这个新组织。1969年3月，由该部门的300名会员组成的群体达成共识，通过会员资格注册的形式来筹集资金，以使该部门继续作为一个独立的组织存在。由此，AAHE在哥伦比亚特区正式成为了一个自治的非营利组织。2007年2月，AAHE正式更名为AAHEA。AAHEA总部设在华盛顿，并在哥伦比亚特区和其他地方设有许多分部。

AAHEA的成立与发展史不难看出，以独立的不受他人制约和限制的身份在高等教育领域内发挥作用是AAHEA的基石。而这个基石孕育的内涵正是来源于美国联邦宪法所蕴含的分权制衡的治理精髓。美国所有的高等教育协会组织中没有一个不是由此成立而发展至今的，这为协会组织在提升美国高等教育发展水平方面提供了一个坚实的基础。

（二）核心价值取向

美国联邦宪法的开篇中写道：“我们合众国人民，为建立更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，提供共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由的幸福，特为美利坚合众国制定本宪法。”［2］在高等教育领域，对民主、自由、公平的追求与向往是美国公民开展任何有关高等教育活动的核心价值取向。教育制度的目的和本质所指是美国高度关注的问题之一，对教育的民主权利的追求成为教育领域内的核心价值取向。接受高等教育是作为一个美国公民应该拥有的一项基本的民主权利。

从AAHEA的组织愿景中不难看出，组织所有的高等教育的个人、机构和利益相关者进行学习，并为公共利益服务；为高等教育的共同利益提供20多个学科的认证，并将教育的标准带到一个新的高度。AAHEA是一个独立的会员制的，非营利的协会组织，致力于为高等教育构筑人力资本，并在一个民主的多元化的社会里成为人们获取与高等教育有关的重大问题的信息之源［3］。此外，2007年2月的更名彰显了AAHEA对于认证功能的重视，丰富和拓宽了自己的使命，预示着AAHEA对于高等教育质量问题的高度关注。AAHEA通过独特的服务，在高等教育领域逐渐找到了自身的位置和空间，并由此有针对性和实质性地对高等教育施加影响。由此可以看出，美国高等教育协会成立的核心价值观是以高等教育共同或者公共利益为指导，为公民提供高水平的高等教育服务。民主、多元、优质、共同利益一起构成了AAHEA的核心价值观。

（三）利益博弈聚合

核心价值取向的确立不代表美国没有价值冲突，因为个人主义的倾向鼓励人们站在个人的立场理解问题，而不是想当然地认为解决问题是社会的责任。因此，这些协会组织的成立同样也是多种价值冲突平衡的结果。美国的任何一个高等教育协会组织在成立之前，均是由一批带有浓厚的行业或职业色彩的个人或机构，因拥有共同利益并在经过利益的博弈之后聚合在一起的，聚合的原因或是其自身利益未得到保障，或是因为其自身利益受到侵害。以另一个美国的高等教育协会组织——美国大学教授协会为例。成立于1915年的美国大学教授协会正是因为美国的大学教师在学术自由、任职聘用等方面的权益未得到保障或受到侵害聚集在一起而成立的。作为一种职业，大学教师特有的职业及行业属性带来了其自身的独属利益。正因为这些利益未得到切实的保障或受到了侵害，使得他们聚集在一起通过成立仅仅代表他们自己利益的组织来完成自身利益的表达。

从AAHEA成员构成中可以看出，成员均是那些愿意并时刻准备同自己的同事分享经验的美国人才或精英，这些人才或精英横跨各个学科门类，来自各个层次的教育、决策者、媒体从业人员以及其他公众等。大学教员、管理人员、学生、高教机构的理事以及其他关心高等教育事业的人员均可申请成为AAHEA的会员。这一方面是分权治理制衡的必然结果，另一方面也是平衡价值冲突的博弈选择。此外，任何一个协会组织对会员的要求都是自愿加入，而不是强制。这可以看做是组织在成立之时对每一个会员提出的自我博弈和价值平衡的要求。这同样意味着成为了组织的成员，就必须遵循组织的核心价值。正是由于美国对于个人利益与共同利益的价值冲突的准确把握和理性认知，才使得每一个高等教育协会组织可以更好地发挥作用。

二、政策行动：美国高等教育协会组织的具体作为

（一）利益代言诉求整合

教育政策的根本目的，是在全社会范围内进行教育利益的分配。美国高等教育的协会组织作为一种为共同目标和利益而建立的共同体，具有强烈的为其成员服务的责任感和义务感，忠实地履行着维护其成员的利益和担当代言人的职责。根据美国学者的研究，美国高等教育的协会组织大致可以分为三类：核心协会、专业或卫星协会、其他各种地方组织的小协会。这其中绝大多数协会——如前面提到的美国大学教授协会及六大核心协会——的成员构成直接反映了成员群体的共同利益，其代言诉求的属性较为清晰和独特。再如六大协会的美国教育理事会（ACE）、美国大学联合会（AAU）、美国社区学院协会（AACC）、全国州立和赠地学院协会（NASULGC）、美国州立学院与大学协会（AASCU）和全国独立学院与大学协会（NAICU），它们分别代表了大学、社区学院等不同类型的大学群体。相比其他协会组织来说，AAHEA的利益代言诉求更为特殊。AAHEA实行理事会负责制，理事会成员每届任期为4年，由协会会员选举产生，并且在成员构成中必须有1名学生成员。这说明，AAHEA的成员来源分布比较均匀，能够更好地掌握各方面的信息并代表各方的利益，尤其重视那些并未掌握资源和权力的利益群体的诉求。从理事会成员构成中可以看出，2003年共有18人，其中77．7%来自高校；2004年共有12人，66．6%来自高校。这说明高校的专业人士在代表着高校利益的同时为美国高等教育的发展谋求利益。与此同时，由专业人士集结而成的群体在组织化之后更具备了表达自身利益诉求的能力，从而能够更好地争取自身和高等教育系统的利益。

（二）提供政策咨询服务

美国的绝大多数教育政策是以具体法案或者议案的形式呈现的，针对性和问题性非常强。也正因如此，才使这些协会组织有了大显身手的空间。然而，美国的高等教育协会组织在高等教育政策中发挥直接作用并不是一帆风顺和顺理成章的，也经历了一个艰难的争取过程。早期的高等教育协会组织的力量非常微弱，他们的声音未能得到美国权力机构的重视。1965年的《高等教育法》的筹备活动中，时任总统的约翰逊政府并没有重视高等教育协会组织，而是将他们排除在政策咨询之外。在1972年的修订案中，教育协会组织由于缺乏相应的政治活动能力、知识与技巧，且未能提供完整的令人信服的材料信息。以美国教育理事会为代表的各高等教育协会组织要求联邦政府增加对大学的资助，遭到了美国国会的拒绝；而作为权力机构成员的参议员佩尔提出以教育券形式给学生提供资助，学生可以将教育券带到任何一所合格的学校使用，以此来更好地实现教育计划的均等。佩尔的学生资助方案（即佩尔助学金计划）顺利获得通过。这一沉重打击和社会舆论的批评促使以美国教育理事会为代表的各高等教育协会组织进行了内部的重组改革，明确了自身的优势和特色，以非正式聚会、会议或沙龙的形式提升了自身的参与能力，并由此逐渐成熟发展成为一支独立的力量。

首先，AAHEA通过出版发行各种学术刊物及杂志的形式最大限度地发挥自身的优势，以令人信服的学术研究成果参与高等教育政策的制定乃至实施的全部过程。这些学术刊物和杂志包括《教学与学习》、《教师角色与回报》、《教育评估》、《CHANGE》等高等教育方面的刊物。其中杂志《CHANGE》是AAHEA主办的高等教育方面的一本既具有前瞻性、权威性又具有较强理论深度的学术刊物，它所发表的一些观点和对有关问题的看法对美国高等教育的发展有着重要影响；同时它也为人们提供了一个进行建设性会话与辩论的平台，并保持中立。

其次，直接提供顾问咨询服务。AAHEA的专家们通过对一些大学的考察，为他们目前和将来要进行的变革提供咨询建议，根据个人或团体的需求为他们提供帮助。此外，AAHEA还通过召集会议和开展专项研究项目的方式，来探究高等教育发展中所面临的机遇和挑战，充当着个体、学校、州政府以及联邦等不同层面上发展变革的催化剂的角色［4］。

（三）直接介入政策过程

美国高等教育协会组织对于政策过程的介入包括两个方面：一是通过自身的专业知识、能力及活动制定行业或专业的标准与规则，即成为不与其他政策子系统发生关系的独立政策子系统；二是在整个政策系统中与其他子系统相互制衡并发挥直接作用。

以AAHEA为例，在第一方面的工作中，AAHEA为美国高等教育领域内的20多个不同的学科制定标准，提供专业认证和教育信息服务。具体来说，协会会提供一系列学院水平的项目，这些项目将最大限度地激发被认证学生的能力，并使他们在正规的学习之后获得学位和证书。AAHEA认为，一个认证机构进行认证的首要职责是高水平项目所取得的成绩和高质量的保持。因此教育项目的评估和持续的改进是一种不间断的责任。随着环境和需求的变化，协会应不断重新界定制约教育项目高质量的影响因素。

例如，AAHEA的一项赞助研究项目为家庭教育的家庭教师（双亲教师）的资格和标准进行认证。家庭教育是美国的一种特殊的教育类型，目前家庭学校教育的数量在美国非常庞大，并以每年7%的速度增长，但是由于接受家庭学校教育的孩子的家长们始终没有接受正式的认证或者培训，这就使得高等教育学校系统难以接收他们的孩子。鉴于此，AAHEA将此课题作为重点研究项目为家庭教育的家庭教师进行资格和标准的认证，项目的具体内容是以半年为周期对这些家长进行强制性的课堂培训、测验和审查。具体的认证水平分为两类，第一类是“委员会注册家庭教师”，所有在AAHEA注册的家庭教师都必须接受该项目的所有培训、测验和审查，这个水平较高［3］；第二类是从业水平或入门水平，即要想作一名家庭学校教师就必须接受该计划的认证。此计划的认证有效性再由第三方来认证，即每一个教师的资格或能力认证达到何种水平，将由拥有一位教育学博士学位的教授来监督、审阅、批准，同时接受委员会的审核［3］。

在第二方面的工作中，由于分权制衡治理的政治体系原则设计，美国的高等教育系统呈现出“三足鼎立”的态势。高等教育的协会组织通过游说、抗议、辩论等形式利用行政机构和立法机构之间的权力制衡来争取有利的政策法案或避免不利法案。如1995年国会提出了削减联邦学生贷款的议案，以美国教育理事会（ACE）为首的高等教育协会组织联合社会其他力量，成功地游说了克林顿总统，使其行使了否决权并在国情咨文中提出了增加学生资助的措施［5］。AAHEA是美国除“六巨头”之外的在高等教育领域中的另一个重要的活跃分子，除了关注高等教育的一般性问题（如学生资助）之外，还重点关注影响到民间认证、评估、评价方面的立法问题。

美国高等教育协会组织对于政策过程的直接介入并不是我们常规意义理解上的直接参与政策制定，而是在包括政策制定环节在内的整个政策过程之中，让权力机构（行政机构、立法机构、司法机构）和高等教育系统（高等院校）之间相互制衡，或者竭尽全力推动有利于高等教育的政策尽快出台，或者千方百计阻止不利的政策面世，甚至可以改变政府机构的初始意图，在整个政府决策的过程中扮演重要的角色。

三、探索认识：美国高等教育协会组织的行动启示

（一）权力机构的政策行动局限

作为政策主要行动者之一，权力机构无疑享有直接制定教育政策的权力，但是由于美国三权分立的分权制衡治理本质，致使权力机构没有在高等教育政策过程中的“垄断权力”，它必须在同高等教育协会组织和高等院校的分权治理、相互制衡之下才可以发挥作用。除了分权制衡治理的因素之外，由于权力机构自身存在的特殊地位和职能，他们有着难以避免的政策活动局限。一是难以全面掌握真实准确的信息。高等教育政策涉及多元利益主体在政策实践中的政策利益派发，其中涵盖的信息是一个千差万别的复杂系统，仅仅凭借权力机构的人员及投入，很难全面掌握高等教育实践的信息。此外，高等教育政策的制定是一项专业性很强的活动，涉及大量的专业信息和专业研究方法，权力机构在这一方面显然不及高等教育的专业人士。二是缺乏不同立场的利益相关者的诉求表达和博弈。高等教育政策制定涉及高等教育各个利益相关者的利益，如果实际参与政策过程的只有权力机构，将使得其他利益相关者的利益诉求难以得到表达，因而也就无法形成不同立场的利益博弈，也就意味着不同取向的政策选择方案的缺失，从而降低了政策的合理性和科学性［6］。

（二）协会组织的政策行动优势

高等教育协会组织在高等教育政策中的政策行动优势对应着权力机构的劣势，它体现在：第一，可以提供较为全面、真实、准确的信息。高等教育的协会组织具有广泛的代表性，不仅代表高等教育的各个组成部分，而且还代表着各个方面与环节，可以提供全面的信息。协会组织大多成立于实践之中，其成员、职员的绝大多数也都来自高等教育的实践部门，广泛参与高等教育的治理实践，因此最了解和掌握高等教育的现实情况，可以提供真实的信息。协会组织还可以提供专业的信息。以AAHEA为例，其成员几乎全部都是来自高等教育第一线的专业人士，他们创办学术期刊杂志，承担研究项目，聘用专业的人员为政策过程进行大量的信息资料的研究。第二，可以形成利益相关者的互动与博弈。由于高等教育协会组织就是由一群拥有共同利益追求的人群组成的，因此各个利益相关者所持有的立场和诉求是不同的，不同的利益诉求在进入政策过程中会形成不同的政策方案，由此形成博弈。而博弈的过程增加了政策的科学性，并提高了优秀政策方案出台的可能性。此外，各个利益相关者的参与和互动有利于各自利益的表达和协调，从而使各方利益达到一种相对平衡的状态。第三，可以对权力机构加以限制和制约。众所周知，美国的权力机构是限权的，没有哪一个机构可以在高等教育政策过程中拥有绝对的权力，协会组织的参与迫使权力机构不能完全随其意愿制定有关高等教育政策。权力机构是一个拥有巨大权力的外部强势集团，唯有协会组织这样一个来自高等教育内部的有组织的自主力量才能同其相互制衡。

综上所述，我国的高等教育协会组织发展可以在以下三个方面予以借鉴：首先，赋予高等教育协会组织制度性参与的权力。除了学术研究、传播和交流，高等教育协会组织还有许多可以发挥自身优势的范围和领域。目前我国高等教育协会组织在政策行动中仍处于比较边缘化的地位，在对其政策行动能力进行准确客观的评估之后，应主动将可以完全胜任的政策空间交予它们施展。其次，科学合理地划分高等教育协会组织的责任和权限。权力的恶性行使不取决于组织的属性，任何组织的行动都要在责任和权限边界清晰的条件下才能得以良性运转。第三，搭建高等教育协会组织与政府、媒体、公众之间的沟通平台。高等教育协会组织参与政策行动绝不是“闭门造车”，日益开放的政策系统为所有政策行动者之间展开沟通与合作提供了必要和可能，这也是保障政策行动达到预期效果的有效方式。

［1］涂尔干．社会分工论［M］．渠 东，译．上海：生活·读书·新知三联书店，2000．

［2］约瑟夫·斯托里．美国宪法评注［M］．毛国权，译．上海：上海三联书店，2006：171．

［3］美国高等教育与认证协会．Home Schooling Parent－ Teacher Certification［EB／OL］．（2008－09－14）［2012－04－07］http：∥www．aahea．org／index．htm．

［4］王永林．美国高等教育协会和大学与学院联合会——高等教育中介组织的个案研究及其启示［J］．中国高教研究，2004（10）：63－65．

［5］杨凤英，袁 刚．美国高校影响政府决策的途径和方式——从高等教育协会组织活动管窥［J］．比较教育研究，2010（3）：50－54．

［6］熊 耕．美国高等教育协会组织研究［M］．北京：知识产权出版社，2010．