因地制宜，谱写社区共治的新诗篇——评徐汇区湖南街道老弄堂管理

卢汉龙

因地制宜，谱写社区共治的新诗篇
——评徐汇区湖南街道老弄堂管理

卢汉龙＊

从社区理论演变过程的视角，突出社区作为一个综合性的作用平台，来认识和分析弄管会在管理创新中的意义，具有重要的理论价值。“自己弄堂自己管”、“顺应市场规律调动本地资源”以及“人的因素第一”这三项是弄堂管理重要的成功经验，城市居民委员会的建设也需要从弄管会中吸取经验。

社区发展理论 社会管理 居民自治

一

市场化改革和中国经济融入全球化以后，我国正在进入一个新的历史发展时期。在全面实现现代化发展的过程中，经济、政治、文化、社会与生态文明各方面的建设要齐头并进，创新社会管理成为一项十分重要的改革任务摆在国家和人民面前。“社区”作为基层社会和政府管理的前沿交接口越来越受到重视。

从国际上对“社区”的理解和认识可以看到现代化发展中的路径。“社区”概念起始于19世纪中叶资本主义工业化成形的年代，最早提出这个概念的德国学者腾尼斯是和马克思同时代的[1]“社区”一词源于拉丁文，是“共同的东西和亲密关系”的意思。腾尼斯将它翻译为德语Gemeinschaft，为“共同体”概念，并在1881年发表《社区与社团》一书。。他的学术兴趣其实也和马克思一样，无非是想用“社区”（礼俗社会）到“社团”（法理社会）这组概念来解释社会的发展与演化过程（马克思是用“阶级”和“阶级斗争”这组概念），所以这个概念是解析性的，而且会隐含着这样的推理，随着社会发展了，进步了，“社区”会被“社团”取代，逐步消亡。所以，“社区”最初的含义是一种组织形态。显然，这种解释是有局限性的。社区概念在20世纪初进入美国以后，在美国学者麦其佛[2]麦基佛，原英国阿伯丁大学（Aberdeen University）社会学教授。20世纪初移民美国，担任哥伦比亚大学社会学系主任。1917年在美国出版他的名著《社区：社会学原理》一书。我国上世纪30年代初商务印书馆曾出版过该书的中译本。翻译者为张思文。该书把“社区”翻译为“人群”。（哥伦比亚大学社会学系主任）和美国芝加哥学派的推动下变成了一个表达“区域性”为主的概念。在实用主义盛行的美国，它和解决社

*卢汉龙，上海社会科学院研究员、中国社会学会副会长、上海市人民政府参事。会问题为导向的“社会工作”学科发展关系紧密，成为一种研究和处理社会问题的社会工作方法。我国学者费孝通正是在上世纪40年代运用了这个概念中的“组织含义”和“地域含义”相结合，正式在学术上将这个概念（community）翻译为“社区”，可谓十分传神。

但是第二次世界大战以后至今，国际上关于社区的含义其实又有了很大的发展。主要是得益于联合国在上世纪50年代初开始推行“社区发展”计划。这个计划强调发展中国家需要用“社区”本身的资源和外力结合解决社会经济协调发展的问题[1]1951年联合国经济社会理事会通过的390D号议案，1953年联合国专家报告《社区发展推动社会进步》。。由此，联合国掀起了连续20多年的全球性的社区发展运动。到了70年代，美国学者桑德斯发表了的《社区论》（1975年）一书被认为是标志着社区的含义进入了一个“综合论”的新阶段[2]范会芳“.社区理论研究：桑德斯的三模式”[J].社会,2001,(10).。就是把社区既看成是一个互动的体系，又是一个冲突的场所，还要把它看作是一个行动的场域。这种关于社区的综合界定为社区发展的方案论、过程论、运动论和方法论模式提供了理论支持。社区的含义从组织论到区域论，到综合论的发展过程反映着人类社会进步的复杂性。这对于我们加深认识社区建设在社会管理创新中的综合性意义十分重要。我们不能停留在单纯的组织性和区域性层面来认识社区、建设社区，而要将它作为一个综合性的作用平台来理解。

在当代社区发展理论中有一个形象的说法，就是把社区建设和社区发展比喻为是在写“诗”。因为社区是由四个要素组成的共同体：一定数量的人群（Population），属地的组织和机构（Organization），特定的人文与生态环境（Environment），以及物质与非物质形态的技术（Technology）。这四大要素的英文第一个字母恰好组成英语单词“POET”，就是“诗篇”的意思。由此社区理论认为，社区建设就是用这四大要素来构成一篇诗。我们知道大凡诗歌的特点是有韵律规则的，但是写诗不能千篇一律，内容要篇篇有所不同。

这种有点浪漫的说法正是说明了社区建设既要遵循共同的规律，也需要各有个性。我们要按照不同地区的人文社会特点和经济政治发展的状况，来谱写不同的诗歌篇章。联合国半个多世纪推动社区发展所遵循的基本规律是，以社区为主体，充分利用社区共同体本身的资源（人口，组织，生态，技术），和政府及外力合作，共同来解决本社区的需求和问题，达到经济与社会的协调发展。这是社区建设的基本韵律，在把握社区发展基本韵律的同时，寻求各类不同社区的多样化发展成为我们研究管理创新中的关注点。

二

徐汇区实践老弄堂管理的一种创新模式正是体现了这种因地制宜，谱写以社区力量为主体的社区治理新篇章。这个探索首先是来自该区内的湖南社区。据了解，徐汇区湖南社区是一个拥有770幢花园洋房的高雅社区，同时也是一个老式居住社区。在这个社区总共所有的147万平方米住宅面积中，直管公房几乎占了一半（73万平方米），售后公房也有29万平方米，两者相加，占全社区住房面积的三分之二以上，此外有像样物业管理的商品房只占全部住宅面积三分之一不到（45万平方米）。而且这个社区有大小弄堂214条，绝大部分（占77%）弄堂有两个或两个以上出口，治安管理难度大。弄堂内的住房产权结构复杂，难以成立业主委员会，物业成本也很高，管理资金投入的效果不明显，所以许多弄堂处于无人管，无力管，无法管的状态。这样的社区在徐汇区和上海核心市区具有一定的典型性。2010年上海“世博会”召开前，市政府发动起“迎世博会”的环境整治行动计划，对上海核心市区里沿街住房和景观区域的外墙结构进行了全面的粉刷整修。使里弄住房年久失修，基础设施不到位，生活环境差的情况有了较大的改观，也使旧区居民的生活环境质量和居住安全性有了一定的改善。2008年前后，湖南街道也加大资金的投入，着手老弄堂的改造，提出了“环境舒适化、设施便民化、管理自治化”的目标，在改变社区“硬”环境的同时，积极探索和推进弄堂管理的自治化。结果组织建立起“弄管会”，实行“弄堂的事情弄堂居民自己管”。事实表明，这是旧城区利用社区力量来解决自身问题的一种可持续发展模式。

对于旧城区的里弄小区，很难利用商业性物业来提供各种社区服务，国有物业公司（比如区房产集团）收费低，人员老化，政府财政无法长期支持，所以要解决小区的治安、保洁、公共服务需要社区居民用自治的方式来解决。“弄管会”应运而生并且能得到推广是需要有一定的组织方式来取得成功的。正如他们在探索总结中提炼出来的经验，弄管会的成功运作在于他们搭建了一个社区共治的平台。形成了“街道办事处、居民委员会、警署派出所、物业公司、房管办”这五大支撑。它改变了原来城市社区单一行政化管理的模式，走向了多元的社会治理模式。这五大支撑体现了三种不同的力量：其中街道办事处，警署，政府房管办是来自政府的力量；物业公司是企业性经济组织的力量。居委会是法定的自治性社会组织，而弄管会也是一个由热心里弄公益的志愿者为主的居民组成的力量。这三大类组织者各自采取行政的、市场的、以及社会性的机制运行，虽然他们的行动机制不一样，但是会对同样的需求和目标在社区这个互动平台上作出各自的反应，然后形成合力，共同来解决社区公共性的治安保洁和小区管理这样的问题。

2010年，民盟徐汇区委和上海社会科学院曾经就“弄管会”这一新生事物做过系统的调查研究。他们充分肯定弄管会这一自治组织的创新模式，同时也指出，其意义不仅在于替代从事物业公司所做的治安、保洁等事项，更可以扩充到更为广泛的小区自治管理问题。他们建议，有关“弄堂”事务可以更多地赋予“弄管会”适当的发言权，赋予他们更多的社区事务参与权和民主监督权。同时也要赋予他们一定的人事权（如聘用门卫）[1]民盟徐汇区委员会.“弄管会”居民自治模式研究[Z].2010年郑乐平执笔。。

三

弄管会的创新模式一开始就受到区里的重视，并在全区加以推广运用。在实践中取得了很好的经验。世博会以后，弄管会继续发挥重要的作用，成为我们城市实现长效管理不可或缺的一种形式，也是我们在旧城区实现网格化管理的重要模式。我们通过调查研究也认识到其中有些经验特别值得注意:

1．弄管会强调“自己弄堂自己管”的原则。其实这个原则对一个居民小区来讲是普遍适用的。而“自己管”是需要有组织条理的管。所以形成一定管理组织和团队十分重要。“自己管”不排除用市场消费的形式雇佣“物业公司来管”，而对于经济上没有能力聘请合适“商业物业”的小区来讲，自己动手也不失为一个有用的选择。在街道社区层面，各个弄管会还成立了“弄管协会”，正式注册登记为民办非企业组织。“弄管协会”吸收五大支撑组织参与，为“自己弄堂自己管”在组织上加分。

2．弄管会尊重和适应市场的规律，充分开发本地资源和外力合作，形成良性运行模式。据调查得知，徐汇区“弄管会”凡是运行成功的均是适当利用一定的市场方式，汇集资金来抵充小区管理成本。虽然小区里弄管理雇不起市场的物业，但是依然需要类似“门卫”，“保洁”这样的服务岗位人员。对于挂“红袖章”值班的义工也需要有一定的津贴和联谊回报。大多数小区是通过向居民和属地单位征收（或捐助）一定的“管理费”，利用小区停车收取车主停车费的方式来汇集资金。有关部门和政府也会给弄管会一些不定期的资助。社区成立的“弄管协会”作为“民非”单位登记后也申请了对外收取停车费的许可。可申领开具正式的停车费单据。这样一些有条件的里弄也可以收取吸纳社会停车的费用。但是引入市场机制以后也带来一些致命的管理问题。这就是弄内向社会开放停车如何掌握尺度？对于所有收费服务的账目如何公开并接受公众监督等问题。有些小区实施弄管会的初衷就是光想到依靠收取停车费来“养”一些人，没有考虑到利用市场机制之外的社会运行动力其实更为重要。结果市场机会被少数怀有私心的人把持，里弄公共空间资源被滥用，收支账目不公开，私分私用，居民意见很大。尤其是这些年来私人购车日益增多，小区停车和社会停车的矛盾问题突出，一些弄管会因此就在居民不配合下解散或形存实亡。

3．“人”还是最关键的因素。在弄管会成功经验的调查中我们不断地听到和接触到“人的因素第一”的说法。弄管会的成功最主要的是要激发居民对社区的认同和关怀，这是一项增强社区凝聚力的工程，也是提高社区生活质量的软项目。这需要公众实质性的参与，也需要有公益爱心的支撑，更为重要的是需要有一定的专业指导。我们看到，弄管会运作良好的里弄都是有一些热心人士和对社区有特殊感情的居民参与。他们中又是以知识家庭女性，有稳定的生活、良好情操者居多，他们中不乏有人格魅力的“地方领袖”。弄管会之所以从湖南街道发起。其里弄住宅特点固然是其一，而其居民的素质也是很重要的因素。这是以高档花园住宅和新式里弄为主的居住区，在上海的区域生态分布中一直是“高档”的住宅区。虽然这里的居住条件已不再是最好，但是这里的人文因素依然有深厚的底蕴。能不能自治，有没有对公共生活的自主感和参与感是弄管会能不能发挥作用的基本条件。否则，任何上面的指派，行政的安排都只能是管得了一时，管不了长久。而这些热心人士的参与又面临需要专业的指导，包括来自政府的支持和社会工作团体的参与。

弄管会的经验也使我们想起我国解放初期居民委员会制度建立的历史。我国城市居民委员会制度是从上海、杭州、武汉、天津等大城市的自治管理开始的。比如上海解放以后，就面临政权更替，城市生活重建的新问题。当时在现在延安东路福建中路一带的里弄小区，这里本是“大世界”东面英法租界和华界交接的“三不管”地区，1950年初，国民党派飞机轰炸大世界一带（“二六轰炸”），为了里弄治安和管理，各弄堂自发组织起防空（袭）委员会、自来水（管理）委员会、福利委员会等自治管理组织。这就是后来城市居民委员会的雏形。从理论分析角度来看。今日的“弄管会”和当年的居民委员会雏形并没有多大的本质差别。差别的是我们居民委员会经过了多年的指令性计划体制的打造已经被行政化为一个“自治管理”的组织。所以我认为，新时期里的社区居民委员会应该就是在弄管会这样一些自治组织为基础形成的，它们本是一体的东西，而不是行政上的“上级”。今日弄管会中涌现出来的社区“领袖”和积极分子，完全可以成为今后居委会选举中的居委会成员。通过弄管会的创新经验需要我们重新反思基层自治组织的本意，自下而上地培养居民的公民意识和公民行为，培养基层社会的民主习惯。社区基层的党组织和党员居民则需要发挥实实在在的先锋引领作用，谱写更为生动的社区诗篇。