弄管会：一种社区复合治理模式

范志海

弄管会：一种社区复合治理模式

范志海＊

本文结合社会转型和社会建设的有关理论，从社区复合治理的视角，即社区治理是包括自治、共治、公治等三个层次治理形态在内的完整结构，对“弄管会”模式的社会背景、治理结构、双层功能等进行了分析和评价，并指出了可以进一步完善之处。

弄管会 社区复合治理 弄堂自治 社区共治 社会公治

“弄管会”是本市徐汇区湖南街道在老城区综合治理改造过程中，积极利用民间的社会资源，在全市率先探索和实践的一种弄堂居民自治模式。湖南街道自2007年以来，先后成立了74个弄管会，后来又成立了社团性质的“弄管协会”作为社区共治平台。“弄堂会”的职责主要是保安、保洁和反映社情民意。目前，74个弄管会共有388名成员，2500余名志愿者。湖南街道“弄管会”模式被市社建办、市社会建设研究会评为2012上海社会建设十大创新项目之一。

对于如何从理论上对湖南街道“弄管会”模式进行解读，可以“仁者见仁、智者见智”。本文尝试结合社会建设的有关理论，从社区复合治理的视角，即社区治理是包括自治、共治、公治等三个层次治理形态在内的完整结构，对“弄管会”模式做简要分析和点评。

一、社区社会组织兴起的社会背景与意涵

“弄管会”就其性质和定位来说，是一种社区居民自治组织。它在居民区党组织领导下，与居委会、业委会、各类协会，以及其他公共服务类社会组织，共同构成社区社会组织的生态图。社区社会组织兴起的最深层社会背景是中国经济社会的转型及其影响下的社会建设，并且只有在社会转型和社会建设背景下，才能更清楚其真实意涵。

中国社会面临多重转型，如：从行政控制的经济转向市场经济，从农业社会转向工业社会，从乡村社会转向城市社会，从伦理社会转向法治社会，从封闭社会转向开放社会，从传统社会转向现代社会等。在中国社会多重转型背景下，学术界和社会政策界对于“社会建设”内涵的界定也呈现不同角度，分别指涉转型社会的不同面向。如：“剩余说”，认为社会建设就是除经济、政治、文化建设之外的剩余部分的建设；“社会结构说”，认为社会建设是社会结构的调整和构建，即从“金字塔型”社会转向“橄榄型”；“维护稳定说”，认为社会建设就是加强和创新社会管理，维护社会稳定；“民生保障说”，认为社会建设就是社会事业（教、科、文、卫、体）、社会保障等为内涵的民生建设。

上述这些观点虽然在目标取向上都是追求社会的和谐与社会进步，但是由于对社会建设内涵和本质的不同理解，导致社会建设的主体、内容、手段等方面殊异。而差异背后更深层的原因则在于关注“转型社会”的不同面向，如高风险社会、高流动社会、高分化社会、自我管理的社会等。

本文认为“经济社会转向”是“转型社会”的几大面向里面具有基础性的面向。换句话说，现在谈“社会建设”，离不开对过去30年市场化改革的社会后果的必要理解和反思。过去30年我们的市场化改革取得了举世瞩目的成就，社会主义市场经济体系基本建立，市场取代政府成为配置资源的基础性手段。但是在看到市场经济“效率优先”导向所取得的经济成果的同时，由“市场失灵”导致的社会问题也日益凸现，如贫富差距问题、环境污染问题、贪污腐败问题等等。更为严重的是，市场原则超越经济领域，成为诸多社会领域（如教育、医疗、住房等）的通行原则，甚至包括社会的细胞——家庭领域。市场原则的泛化和市场失灵，导致了较严重的社会后果，影响到了社会的和谐稳定。因此，社会建设总体来说是为有效应对社会转型导致的各种社会问题、追求社会和谐进步而采取的积极行动，但其首要任务则是弥补“市场失灵”所造成的负面社会后果，其核心内容应当是各类社会共同体建设，包括家庭、社区、社会组织等。

从“市场失灵”的角度去看“弄管会”等社区社会组织兴起的背景，可能更容易理解。湖南街道是典型的老式居住社区，老弄堂的房屋普遍存在多头物业、多种产权居民房并存的情况，物业一体化管理难以实现。而“弄管会”实际发挥了本应由物业服务公司承担的两项物业管理服务功能，即“保安”和“保洁”。正如湖南街道办事处主要行政负责人所说，“弄管会”模式弥补了物业管理市场化运作的弊端，保障了弄堂居民的生活需求，是符合湖南社区社情民意的管理模式。

二、“弄管会”模式社区治理结构分析

一方面是市场会失灵，另一方面政府出于减轻财政负担、转变政府职能的需要，倾向于将公共服务的供给者与公共服务的生产者分开，通过购买社会组织服务等方式，满足社区居民群众的需要。公共管理理念也发生了重要变化，从追求所谓“善政”（妥善的法则、清明的整治、良好的政绩、良好的管理等）到追求所谓“善治”（合法性、透明性、责任性、法治、回应）。“善治”有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有“善政”。“善治”是国家权力向社会的回归，社会组织是“善治”的现实基础。1989年世界银行首次使用“治理危机”一词，并在1992年起将年度报告称为《治理与发展》后，治理和善治便成为国际社会科学的流行话语。其中代表性的理论观点，就是美国著名学者萨拉蒙提出的“第三者政府”理论。

1.第三者政府理论

所谓“第三者政府”（third-party governmenrt），就是政府（第一者）选择不直接传递服务给民众（第二者），而是通过其他组织（第三者）来传递服务。

“第三者政府”理论内涵可以理解为政社分工合作体制或是一种合作主义文化，它包括五个主要概念：从政府机关与方案到政策工具；从层级到网络；从公私对立到公私合伙；从指挥控制到协商劝服；从管理技巧到增能技巧。

“第三者政府”理论应用到社区治理层面，就是社区复合治理的理念及其结构。

2.社区复合治理理论

所谓社区复合治理，指复合公共责任社区，社区各个主体都要对自己、对社区其他所有的利益相关者负责，这些利益相关者既有社区居民，也有社区单位以及社区各类组织的成员，甚至包括参与到社区治理中的大量的社区外部组织。在复合治理理念指导下的社区内外多元主体的合作共治模式就是一种社区复合治理模式。这样，从治理的形态角度看，“复合治理”可以具体区分为“自治”、“共治”、“公治”等三种治理形态。在这三种治理形态当中，社会公治是“外援”，社区共治是平台支撑，弄堂自治是基础。

（1）弄堂自治

“弄堂自治”作为一种新的治理模式，着重强调的是基于共同的地域和文化，弄堂内的居民、业主对弄堂事务的决定。弄堂自治的治理形态，一定程度上起到了加强社区参与和培养社区归属感的作用。

“弄管会”发挥自治功能，主要体现在两个方面：一是自己弄堂自己管。弄管会由居住或户籍在本弄堂、热心公益事业的居民担任，其成员由弄堂居民提名或居民区党总支推荐，经过弄堂内大多数居民的认可。二是弄堂事务大家议。弄管会的运作充分采取居民自治，弄堂内的一般事务由弄管会讨论决定，重大事务由弄管会召开居民听证会决定。

（2）社区共治

社区共治，即社区多元主体共同治理。随着社区的发育，各类新型社区组织不断涌现并发展壮大。这些社区组织也要求并实际上已经参与到社区的治理中来。弄堂自治显然不能很好地吸纳社区内的新变化。因此，以弄堂自治为基础，一种新的“社区共治”格局逐步显现。与弄堂自治不同，社区共治更强调不同的、多样化的社区主体对于社区公共事务的合作治理。社区共治包含了党社共治、政社共治、居民共治、多元共治等多重机制。

湖南街道在弄管会基础上成立的“弄管协会”，就发挥了社会组织自我管理和社区共治平台的作用。“弄管协会”是正式注册的社团组织，由街道相关职能部门（如市政科、民政科、综治办）负责人、物业企业负责人、房管办负责人以及已成立的弄管会的负责人、部分居委干部和居民等组成，具有较广泛的代表性。“弄管协会”成立后，成为弄管会组织协调、教育培训、服务管理、为民维权和学习交流的平台，成为宣传党的方针政策的阵地，成为加强政府部门与居民群众交流沟通的桥梁。

（3）社会公治

社会公治，是一种开放式治理，即大量外部组织参与到社区治理中来，带动社区治理水平的提高。开放式治理的特征如下：第一，外部主体参与，帮助社区获得资源、信息和合法性，解决了社区发展的动力问题。第二，复合治理机制，社区内外的各个组织在地位平等的基础上结成伙伴关系，共同对社区实施治理。

“弄堂会”模式的社会公治特征主要体现在民盟徐汇区委与湖南街道的合作共建上。双方以“弄管会”自治模式研究课题为切入点，增进了解、促进合作，取得了阶段性成果。民盟区委课题专家组发挥人才优势，深入调研，建言献策，为湖南街道开展弄堂管理工作提供了大量宝贵的意见建议。民盟组织和专家资源的介入，将湖南街道的实践经验总结概括为“弄管会”模式，深化了社区治理的内涵，提升了社区治理的自觉程度。

三、“弄管会”模式的“双层”功能分析

基于上述对“弄管会”模式社区复合治理结构的建构，弄管会及其“弄管协会”的功能主要体现为表层的服务管理功能和深层的社区治理功能两个方面。

1.弄管会的表层功能与深层功能

弄管会的表层功能主要体现在保安、保洁等物业管理功能。正如《“弄管会”居民自治模式研究》报告所说，在“弄管会”这个居民自治组织的管理下，“弄管会”所在弄堂发生了明显的变化，主要体现在以下两个方面：一是老弄堂的安全性有了明显的改观。在安置了铁门和探头等“硬”设施后，“弄管会”所在的弄堂又采取了聘用门卫，实现24小时巡逻，加强车辆停放管理等措施，大大改变了原先失窃事件频发，闲杂人员随便进入，车辆乱停乱放的现象，使弄堂居民有了一个安全、安宁的居住环境。二是老弄堂的卫生环境有了较大的改变。由于有聘用的门卫或保洁工负责弄堂的清扫工作（一天两次），改变了以往弄堂脏乱的面貌，加之街道在老弄堂硬件设施（粉刷墙面、铺设路面等）和绿化上的投入，使老弄堂呈现了一种干干净净、绿意盎然的新面貌，受到了众多居民的称赞和好评。

弄管会的深层功能主要是拓宽社情民意表达渠道的功能。正如《“弄管会”居民自治模式研究》报告所说，由于“弄管会”与居民最贴近，从而在居委会之外又多了一个与老百姓更贴近的听取居民意见、反映居民诉求的平台或载体，有助于拓宽社情民意表达渠道，促进了社区和谐稳定。

弄管会上述功能作用的发挥情况也得到了相关调查数据的支持。如对于“弄管会”的作用体现在哪些方面的问卷调查中，有146个受访者回答了该问题，其中，认为“弄管会”的作用体现在“维护小区/弄堂安全”的回答有126人，占总频次的比例为43.8%；认为弄管会的作用是“保洁”的有87人，占总频次的比例为30.2%；认为“弄管会”的作用是“反映弄堂居民的意见和意愿”的为75次，占总频次的比例为26%。

2.“弄管协会”的表层功能与深层功能

“弄管协会”的表层功能主要是社会组织的自我管理。湖南街道先后成立了74个弄管会，基本覆盖到所有弄堂。如何管理并由谁来管理“弄管会”自然而然提上了议事日程。如果让街道直接管理“弄管会”，显然与居民自治组织的性质不相吻合。因此，街道最后决定推动成立社团组织——“弄管协会”的成立，由社会组织来管社会组织（“以社管社”），实行社会组织的自我管理。为充分发挥协会的“自我教育、自我服务、自我管理”功能，“弄管协会”不断完善制度化建设，制定了一系列的工作制度，如《弄堂管理委员会成立暨“弄管会”成员换届、推选办法》、《弄堂管理委员会工作职责》、《弄堂管理委员会会议制度》、《弄堂停车管理办法》、《“弄管会”听证制度》、《小区（弄堂）门卫工作制度》和《小区（弄堂）保洁人员工作制度》等。“弄管协会”努力为各“弄管会”搭建组织协调、教育培训、服务管理、为民维权和学习交流的平台，研究解决弄堂管理中的共性问题，提升弄堂管理水平。

“弄管协会”的深层功能主要是充当行政协调平台和社会协同平台的功能。随着弄管会工作的不断深入，遇到了部分涉及多个弄堂的问题，也有一些工作超出了弄管会的权限。于是产生了在更高层面建立协调协同机制的需要，“弄管协会”遂应运而生。作为正式登记注册的社团组织，“弄管协会”搭建起了社区协调协同的平台。“弄管协会”组成人员当中，不但有职能部门负责人、弄管会负责人、物业企业负责人，还有居委干部和居民代表。通过“弄管协会”这个平台，政、社、企、居民之间建立起了协商合作机制，形成合力，共同解决弄堂综合治理改造过程中的各种问题，保证社区群众安居乐业。

四、结论与讨论

经过30多年市场化改革及其社会结构转型，基层社会发生了几个重大变化：一是社区成为居民的集聚点。越来越多的人沉淀到了社区，其中主要是5类人群，即下岗失业和贫困人员、老人和移交社区管理的企业离退休人员、未成年人、妇女、外来务工人员等。二是社区成为社会矛盾的汇聚点。几乎所有社会问题在社区里都有所呈现。三是社区成为社会事务的落地点。越来越多社会事务沉淀到了社区，需要社区提供的社会服务越来越多，社区成为城市社会建设和管理的基础环节。

在这样的背景下，社区建设的任务极其繁重。单靠政府和社区现有的组织载体，无法有效满足社区居民多元化、多样化的物质文化生活需求。因此，“弄管会”模式对于建构政府行政机制与居民自治机制的双向互动机制，形成社区建设的合力，具有重要理论和实践意义。

但是，从构建社区复合治理模式的视角，我们也发现“弄管会”模式在以下几个方面还可以进一步加以完善：一是在弄堂自治层面，进一步强化居民需求发现机制。社区建设是群众需求导向的。由于“弄管会”处于社区的第一线，与居民最贴近，它能最直接、最迅速、最敏感地了解和反映居民的需求和问题，可以在第一时间将“民需民求”收集反馈至“弄管协会”和政府有关部门，从而掌握解决问题的主动权。二是在社区共治层面，应将弄内单位纳入“弄管协会”成员单位，发挥弄内单位在社区建设中的积极作用。三是在社会公治层面，应积极争取更多社区外的行政资源、企业资源、社会组织资源，以及专家、心理咨询师、社会工作者、志愿者等人力资源，投入本区域社区建设，放大“弄管会”模式的社会效应。

1.民盟徐汇区委“.弄管会”居民自治模式研究[Z].

2.湖南社区党建工作课题组.以老弄堂改造与管理为视角，思考探索基层社会管理创新[Z].

3.俞可平.治理与善治[M].北京:社科文献出版社,2000.

4.范明林.政府与非政府组织合作机制建设[M].上海:上海大学出版社,2010.

5.于燕燕.中国社区发展报告[M].北京:社科文献出版社,2009.

6.甘炳光,等.社区工作：理论与实践[M].香港:香港中文大学出版社,1994.

7.民政部基政司组织.全国和谐社区建设理论与实践：社区体制创新[G].北京:中国社会出版社,2009.

*范志海，男，华东理工大学社会工作系副教授。