法治与社会治理

专家/王立民 采访/凌燕

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法治与社会治理

专家/王立民 采访/凌燕

十八届三中全会关于全面深化改革《决定》的最大亮点之一，就是将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，并进一步明确了中国改革的法治道路。如何理解《决定》中从“社会管理”到“社会治理”的转变以及如何沿着法治的道路进行改革，我们采访了华东政法大学原副校长、博士研究生导师和博士后合作导师王立民教授，请他从法治中国的角度进行分析与阐释。

王立民：

华东政法大学原副校长。二级教授，博士研究生导师和博士后合作导师。享受国务院特殊津贴。曾兼任中国法律史学会执行会长、中国监狱史学专业委员会顾问、教育部高等学校法学学科教学指导委员会委员、中国司法考试协调委员会协调委员、“法治浙江”的专家咨询委员会委员等职。

记者：王教授，您好。非常感谢您拨冗接受本刊的采访。十八届三中全会进一步加大了改革步伐，我们看到《决定》里有一个新概念，即把以往的“创新社会管理”改为了“创新社会治理”，此外还进一步强调中国改革的法治道路。所以，我们想请您从法治的层面上解释一下这个从管理到治理的转变。

王立民教授：随着中国建设社会主义法治国家步伐的加快，法治在中国社会治理中的地位更加突出。建设法治中国已成为大家的共识。法治国家、法治政府和法治社会也正在一体建设之中。在这一大背景之下，社会管理向社会治理转变，已成大势所趋。“社会管理”与“法制”关系密切，“社会治理”则同“法治”关系密切。法制与法治的差异十分明显。法制强调的是法律制度，是以静态为特征的，主要以治“民”为己任；法治却强调以法律来治理，以动态为特征，主要以治“官”为首选。过去，中国在长期的人治条件下，法制只是一种辅助手段，推行的是社会管理，对广大民众进行单向的管束，惩治是主要的方式，重义务是一种基本形式。如今，中国已历经了30余年的法治路程，进入了依法治国、依法执政、依法行政共同推进的年代，中国需要的是社会治理而不是社会管理。在社会治理中，更突出公平正义、提高效率的目标，运用法治的路径、法治的思维和法治的方法，提高对治理主体法律素质的要求，重点维护公民的合法权益，限制政府的权力，做到治理主体与治理对象的互动。当然，社会治理还有很长的路要走，需要大家的共同努力。

记者：那么，是否可以说从管理到治理的这一转变，就正是我们社会主义现代化建设从人治走向法治道路上的又一个新进步？

王立民教授：是的。与人治、神治相比较，法治在社会治理中，有其独特的优越性。这种优越性主要有以下四个方面构成。第一方面，法治具有合法性。中国的宪法规定，中国实行依法治国，建设社会主义法治国家。法治是我国的治国方略，加快建设社会主义法治国家已成为大家的心愿。在社会治理中适用法治，就意味着在社会领域里也贯彻、体现现行的治国方略，与国家和社会发展的趋势保持一致。法治是依法治理，其基础是宪法和法律。它们都由合法的机构通过合法的程序制定或认可，本身具有合法性。社会治理以法治为路径，其合法性十分明显。依法治理具有合法性，治理主体和治理对象都会认可、接受这种治理，不易引起质疑。第二方面，法治具有权威性。法治体现了国家意志，是国家认可的治国方略，具有最高的权威性。这种权威有国家的强制力作为后盾。根据中国宪法和法律的规定，任何个人、组织触犯了法律都会受到制裁。制裁的程度依据其所造成的危害等因素来加以确定。违反了刑法，要被处以刑罚，最高刑是死刑。违反了民法，要被追究民事责任，其中包括有返还财产、赔礼道歉、恢复名誉、赔偿损失、支付违约金、恢复原状等等。因此，只要依法进行治理，其就有权威性，利于推进。第三方面，法治具有可操作性。推行法治的依据是宪法与法律。它的内容不仅具体，而且还利于操作，操作性比较强。比如，大家日常生活中都要碰到的交通规则就是如此。中国已建成了具有中国特色的社会主义法律体系，内容已经能够基本涵盖社会领域的方方面面。只要依法治理社会就是一种规范的治理、科学的治理，就利于形成一种有序、和谐的社会秩序。这对治理主体与治理对象都是如此。治理主体可以遵循法律进行治理，治理对象可以遵照法律来指导自己行为，大家的权利、义务都可得到有效的保障、履行。第四方面，法治具有反复适用性。这种反复适用性集中体现在时间、空间、对象等方面。从时间上来看，不仅可以适用于昨天、今天，而且还可以适用于明天，即可以长期适用。从空间和适用对象上来看，只要在中国领土之内，任何人、组织都会被适用，没有组织、个人可以例外。即对你、我适用，对他也适用。这种反复适用性使人们对自己的行为有了预期。守法者受到法律保护，违法者则受到法律制裁。为了趋安避险，人们会选择依法治理。法治的这“四性”决定了在社会治理中，有其自己的优势，并可起到不可替代的作用。

记者：随着社会治理主体的多元化，依法治理的要求也更高，我们应如何依法进行治理？

王立民教授：你这个问题提得不错。在社会治理中推行法治，进行依法治理，首先就是对治理的主体提出了更高的要求。这是因为依法治理首先是治理主体之治。没有主体之治，依法治理就会受挫，甚至导致失败。他们掌握着治理之权，如果不依法治理，包括该作为而不作为，或者应不作为而作为，都会直接影响治理的效果，乃至造成人们的不幸。因此，治理主体之治是首选之治。当前，治理主体应该在以下一些方面率先作出努力，身体力行。首先，牢固树立社会主义法治理念。理念具有灵魂作用。只有牢固树立社会主义法治理念，才能不迷失治理的方向，切实贯彻执行法治，真正收到依法治理的良好效果。目前，要树立的社会主义法治理念包括了依法治国、公平正义、依法执法、顾全大局和党的领导等。其中的依法治国、公平正义和依法执法是世界上法治国家都提倡、主张的理念。顾全大局和党的领导则是具有中国特色。把这五个方面综合起来，便形成了中国当前必须树立的社会主义法治理念，而且缺一不可。只有牢固树立这一理念，治理主体才能在依法治理中有正确的指导，得心应手，顺利进行。其次，善于运用好自己的权利。治理主体手中都有治理的资源。这些资源都是为了依法治理服务和使用的。治理主体必须合法、合理使用好这些资源，依法运用好自己的权利。规定要作为的，不可以不作为；规定要不作为的，不可以去作为。要严格依法办事，避免滥用权力。运用权利的范围就是法律规定的范围，不能超越这一范围。运用好权利也是一门艺术。运用好了，易产生正面效果；运用不好，易产生负面效应。运用权利时，要重视适用法律的针对性，重视说服教育，重视社会和谐的目标。最后，努力学习其他地区先进的依法治理经验。中国地广、情况复杂，各地都会根据本地情况摸索一些适合自己的依法治理做法，形成自己的经验。这些经验虽然会具有很强的个性，但也不乏有一定的共性。学习其他地区先进的治理经验，有利于从中得到启示，甚至取长补短，为己所用。上海周边就有这样的经验。江苏的南通、浙江的枫桥等地区，在推行本地的依法治理中，都有十分可贵的经验，值得上海的同行学习，乃至借鉴。这不仅可以拓展自己的思路，还可以拓宽自己的治理路径，提高治理的效率。这些对治理主体尤其重要，应该加以重视。

此外，还要重视提高全民的法治水平。这一点十分重要，这一水平提不高，治理主体与治理对象都无法很好地利用法治的平台，没有共同的语境，就形不成对话、交流的共同基础。

记者：应如何提高公民的法治水平和法律素养？

王立民教授：我认为，当前大家要在以下三个方面下点功夫。第一方面，要提高全民的法律素质。这是推行法治的基础，大家不具有这一素质，法治就会寸步难行。法律素质是一种主要有法律知识、法律意识和法律能力构成的综合性素质。其中的法律知识是基础。只有具备了法律知识，才会形成法律意识和法律能力。记得在中国改革开放之前，也有不少先进人物，他们也为社会发展作出过贡献，但是他们不具备法律素质，原因是他们不知晓法律，没有法律知识。他们所具备的是道德素质、政策素质等等。当前大力推广法律知识、号召大家学习法律是十分必要和正确的。大家比较关心的法律知识首先是与自己的生活、工作关系较为密切的那些知识。上海有两所高校分别作了上海市民法律素质的调研，有些结果十分相似，包括了上海市民获取法律知识的主要途径和最为关心的法律知识的内容。调研结果显示，上海市民获取法律知识的主要途径是看电视，即从电视节目中吸取这一知识；最为关心的法律内容是劳动法、婚姻法，然后才是宪法、刑法与行政法。这些调研结果需要得到大家的重视。大家可以采取一些有的放矢的方法，有效增多全民的法律知识。随着法律知识的增长，法律意识和法律能力也会萌生。一旦形成了法律意识，其就会起反作用，促使大家更加努力地去学习法律知识和培养自己的法律能力。法律意识本身就属于人的意识的一个组成部分。意识具有反作用，法律意识同样具备这种反作用。反作用的对象便是法律知识的学习和法律能力的培养。法律能力是法律意识的一个重要外在表现，也是法律素质所要达到的目的，即用其来推进法治。其中包括了全民的守法、行政执法人员的依法行政和司法人员的依法司法等等。这些都与依法治理直接相关，因此十分重要。

第二方面，要学会运用法治思维与法治方法。在法治背景下进行的社会治理，少不了运用法治思维与法治方法。这是一种与法治相匹配的思维与方法，也是法治特有条件下的思维与方法。这两者是“想”与“做”的关系。法治思维是“想”，用这一思维考虑社会治理中的问题；法治方法则是“做”，用其来解决社会治理中的问题。法治思维与其他思维有所不同，是一种从法治出发的思维，包括公平、正义、人民民主、宪法与法律至上、维护人权、限制政府的权力等等。法治方法也与其他的方法有所不同，是一种从法治出发的方法，包括平衡权利与义务、分辨合法与非法、依法进行调解、维护治理对象的权益、惩治违法犯罪等等。这些都是当前在社会治理中必备的思维与方法，大家不能忽视。

第三方面，要学会把法治与其他方法结合起来使用。在一个法治国家，法治必然是一种治国方略和主导的办事方法。然而，在社会治理中，为了取得最大的成效，有必要把法治与其他方法结合起来使用，共同发力，形成一种合力，取得最大的治理成效。其他方法往往各有自己的长处，在社会治理中的某个方面具有特异功能，可以有效解决其中的某些问题。比如，道德教育、综合治理等方法就是如此。使用道德教育的方法，利于提高广大民众的道德水准，便于分辨真与假、善与恶、美与丑，从而指导自己的行为，成为一个有道德的公民。公民的道德水平提高了，法治的水准也随之提升，社会治理便可顺利开展了。综合治理方法的优势在于利用一切社会资源，调动一切可以调动的力量来进行社会治理。这些资源、力量包括：家庭、社区、学校、国家机关、企业等。发挥它们的各自所长，共同为社会治理用力，解决需要解决的各种问题。这种多管齐下的治理容易产生较好的效果。目前，需要关注的是，由哪个权威机构或组织来协调各种资源、力量，充分发挥它们的作用。否则，综合治理还是理论化、理想化，不贴近实际，起不到应有的作用。

以上三个方面都要重视，因为这直接有利于提高法治水平，利于社会治理。

记者：您是研究法制史的专家，我们想请您再谈一谈中国在现代化国家治理中，如何借鉴古今中外的法制经验？

王立民教授：为了少走弯路，减少社会治理的成本，有必要研究中外历史上用法制、法治来进行社会管理、治理中的文明成果，借鉴其中的有益经验，为今天的中国所用。中国自秦统一中国，建立了历史上第一个中央集权的王朝以后，中国古代长期处于中央集权的统治之中。那时，对于社会管理主要采用两手。一手从政府的角度来看，是一种集权式的管理。皇帝掌握了国家的一切最高权力，发号施令，各级政府服从中央政府的指挥，贯彻皇帝的指令，推行国家的社会管理。另一手从基层的角度来看，则是一种集合式的治理。在县以下均设有乡、里等一些组织，它们负责基层的社会管理。使用乡规、村规、民约，甚至家法，集中家庭、家族、乡里组织等力量，共同来综合管理，推行社会管理。这些都有相应的法律规制，任何人有损皇权、危害了国家的政权，动摇社会管理，都要受到严惩。谋反、谋大逆、谋叛、大不敬等罪名都会为此而发威，严惩不贷。法律还竭力保护基层的社会管理组织，不容被损害。在明、清两朝设有“申明亭”，进行基层社会管理，调解民事案件和轻微的刑事案件，及时解决民间纠纷，宁事息讼。法律同时严厉打击有损“申明亭”的犯罪行为，维护基层社会管理组织。中国古代集中力量办大事和发挥基层组织作用中的有些侧面，值得为中国今天的社会治理所关注，甚至值得借鉴。

外国主要是西方国家有两百年左右的依法治理社会的历史。他们根据自己国家的不同情况，采用了不同的依法治理，因此各国的治理不尽相同。法国大革命受到启蒙思想的影响。这一思想成为宪法、法律的原则而被加以确认，突出人权、民主、法治，从而在社会治理中特别注意以维护公民的基本权利为核心。法国1789年的《人权宣言》和1791年宪法都如此强调，其宪法还规定：“立法权不得制定任何法律来损害或妨害本篇所载并为宪法所保障的那些自然权利和公民权利的行使。”德国在俾斯麦时代，专制和法制都有大进展，德国的经济法和社会保障立法也都发展起来。然而，这些立法又被纳粹所利用，导致了第二次世界大战的悲剧。战后，德国痛定思痛，在社会治理中，不仅重视保障公民的基本权利，还重视约束国家的权力，防止其恶性膨胀。美国的法治直接源于英国的法治。在英国统治时期，英国的法治被移植到美国。独立战争以后，英国的法治传统被继承了下来，美国在社会治理中非常重视制约政府的公权力，维护法治的权威。这些西方依法治理的文明对中国完善自己的社会治理有借鉴意义。限制政府权力、保障公民权利、维护人权、确立法治的权威等都可以作为借鉴的内容。不过，由于中国国情的特殊性，在借鉴外国的社会治理文明过程中，一定不能照搬照抄，而要因地制宜。这里就有一个学习、分析、移植、消化、本土化考量的过程，克服生搬硬套。成功的借鉴可以达到事半功倍效果，减少摸索成本。中国已有成功借鉴西方现代法制的经验，相信也可以在借鉴依法治理中取得预期的成效。■