执政为民是政府公信力的重中之重——以长宁区“四医联动”为视角

陈琦华

执政为民是政府公信力的重中之重
——以长宁区“四医联动”为视角

陈琦华＊

政府越是积极地承担社会管理与公共服务的基本职能，切实解决民生问题，满足人民群众的物质及文化精神生活的需要，就越能够体现我国的社会主义国家的性质、优越性以及我党立党为公、执政为民的执政理念，从而赢得民众的信任与支持。“四医联动”是政府执政为民的体现，特别体现了政府对于弱势群体的关注，使贫困人员在就医方面获得保障。 “四医联动”是否能真正发挥其预期的作用，与社会医疗资源的分配也是紧密相关的。

执政为民 政府公信力 四医联动

一、“政府公信力”的涵义及其主要内容

公信力原是传播学领域的一个概念，它反映的是新闻媒介获得社会的认可、信任及赞誉的程度。[1]刘雪华.我国政府公信力提升问题探析——以政府职能转变为视角[J].理论导刊,2011,(9).随着这一概念逐渐进入政治领域，政府的公信力问题也开始受到越来越多的关注。相对于西方国家对政府公信力的研究，我国学界与政府部门对于政府公信力的关注和研究要稍晚些。2001年，《广州日报》刊登《电子政府：如何提高政府公信力》，国内关于政府公信力的研究开始展开。而至2003年非典事件后，国内学界及政府部门表现出对政府公信力的密切关注，而随着近年来公共危机事件的增多与群体性事件的频发，对政府公信力的研究更彰显出现实针对性与时代性的意义。

就目前的研究来看，人们对政府公信力的理解有这样两个视角：一个是从公众的角度出发，将公信力理解为公众对政府的认可和评价，即政府的信用。如白春阳等认为，政府公信力就是政府在公众心目中的地位和评价，也就是政府信用的问题。[2]白春阳,马俊峰.政府公信力:现代公共生活秩序的核心问题[J].天津社会科学,2008,(1).吴威威认为，政府公信力是指社会组织和民众对政府行为的一种主观价值判断，它是政府行政行为的形象和产生的社会信誉在社会组织和民众中所形成的心理反应[1]吴威威,良好的公信力:责任政府的必然追求[J].兰州学刊，2003，(6).；另一个是从政府的角度出发，将公信力理解为政府所具有的一种能力或所拥有的一种资源。如唐铁汉等人认为，政府公信力是政府获得社会公众信任和支持的一种能力，公信力是政府的影响力与号召力。[2]唐铁汉,李军鹏.努力提高政府公信力[N].光明日报,2005-02-01.周治伟则认为公信力是公共机构因赢得民众的普遍信任而获得的权威性社会资源。[3]周治伟.公信力的概念辨析[EB/OL].[2011-03-10].http://www.qhswdx.com/Sol/News_Show. asp?Id=905.

对于政府公信力所包含的内容，现有研究也存在不同的观点：姜晓秋等基于公众对政府的主观判断认为，政府公信力包含三方面的内容：一是公众对政府人员的信任，二是公众对政府机构的信任，三是公众对政府提供的公共物品的信任——即政府提供的公共基础设施、公共服务质量和公共政策的信任。[4]姜晓秋，陈德权.公共管理视角下政府信任及其理论探究[J].社会科学辑刊,2006,(4)．唐铁汉认为，政府公信力不是抽象的而是具体的，人民群众对政府公信力的评价，主要体现在以下方面：政府的诚信程度、政府的服务程度、政府依法行政的程度、政府民主化程度。[5]唐铁汉.提高政府公信力建设信用政府[J]．中国行政管理,2005,(3)．陈潮升等认为，公众对政府信用的评价主要体现在以下几方面：政府依法行政的程度、政府的民主化程度、政府政策的稳定程度、政府公务员的行政道德水准、政府的服务程度。[6]陈潮升,雍继敏,等.政府信用的评价标准、现状及对策探析[J].四川行政学院学报,2006,(1)．白春阳等认为，政府公信力包含三方面的内容：一是政府机构的社会形象或道德评价的问题，二是公众对政府机构和官员们行政能力的信任问题，三是对各种政策的信任问题。[7]白春阳,马俊升.政府公信力:现代公共生活秩序的核心问题[J].天津社会科学,2008,(1)．何显明等认为，政府公信力包含行为信用、政策信用及绩效信用。[8]何显明,汪水波.地方政府公信力与政府运作成本相关性的制度分析[J].国家行政学院学报,2002,专刊．

吕维霞等基于公众感知的定量分析，将政府公信力的影响因素方面概括为公众满意度、政府形象、政府承诺、公众感知行政服务质量以及人口统计特征五个方面。[9]吕维霞,王永贵.基于公众感知的政府公信力影响因素分析[J].华中师范大学学报,2010,(4).舒小庆认为，影响政府公信力的指标体系取决于以下因素：政府行为的法治化程度、政府政策的规范程度、政府民主化程度、政府官员的道德感与廉洁程度、政府工作的公开程度。[10]舒小庆.政府公信力：价值、指标体系及其实现途径——兼论我国诚信政府建设[J].南昌大学学报,2008,(6).张旭霞指出，政府公信力的强弱，取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度。这种信用资源既包括意识形态上的（如公众对政府的政治合法性的信仰，公众对政府制度及公共政策过程的公正性、合理性的认可程度等等）、物质上的（如政府的财力），也包括政府及其行政人员在公众心目中的具体形象（行政人员的率先垂范性、服务性、效率性）等等。[11]张旭霞.试论政府公信力的提升途径[J].南京社会科学,2006,(7)．另外，还有一些学者从环境、信息的角度分析了其对政府公信力的影响。

上述对于政府公信力涵义及内容的界定虽然视角和结论并不完全一致，但其所反映出的公信力的实质是相同的，即都强调公信力体现的是公民与政府之间的一种信任关系，这种信任关系是由民众对政府的合理期待与政府有效回应民众需求的互动所决定的，也就是说，政府越是能够有效回应民众的需求，满足民众的合理的角色期待，则越具有较高的公信力，反之则公信力降低。

二、为什么执政为民是政府公信力的重中之重

政府能否有效地履行职责，回应与满足公众的合理期待，从而获得人民的信任，首先在于其是否真正具有执政为民的根本理念与价值追求。政府在多大程度上满足了公众的需求，是社会公众审视政府能力与表现，乃至政府公信力的一个主要维度与标杆。这种以社会公众满意原则为结果取向的标杆理论已经逐渐占了上风，并有完全取代以传统意义上的效率至上为原则并过度注重过程取向的绩效评估理论的倾向。政府能不能确立执政为民的理念，是政府公信力的重中之重，这也是由我国的国家性质所决定的。

我国是社会主义国家，国家的一切权力属于人民，政府是执行人民的意志、为人民服务的“公仆”机关，政府的根本使命和宗旨是为社会求发展，为人民群众谋幸福。政府的一切工作，归根结底都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，实现“以人为本”的执政理念。这正是我们社会主义国家优越性的本质体现。

“以人为本”的“人”在中国历史上经历了“臣民”、“国民”、“人民”、“公民”、“人”等一系列概念的转化。我们今天所说的“以人为本”与中国古代的民本思想是根本不同的。中国古代的民本思想虽然强调“民”是国家存在的根本，但是其出发点在于维护君王的利益。正所谓“水能载舟，亦能覆舟”，君王考虑到老百姓的利益是为了更好地对国家进行统治，对于老百姓利益的考虑是在君王能够容忍和接受的范围之内。同时中国古代的民本思想并没有重视民众的力量，甚至怀疑民众的力量，这使他们不可能对中国的“民”的要求有真正意义上的回应，他们并没有深入到民众中去理解民众的需要，理解民众的声音，也没有理解在底层所涌动的社会发展的要求，因此当看似美妙的制度建设成功之后，在实践的运行中并不为老百姓所理解，也难以发挥出相应的作用和效力。[1]今天所说的“以人为本”所维护的是人民的利益，特别是广大劳动人民的利益。人民的利益是权力的基础和根本所在。

“以人为本”的思想和西方的人本主义也有着原则上的界限。西方的人本主义是早期资产阶级在反封建、反教会斗争中形成的思想体系，反对一切以神为本的旧观念，宣传人是宇宙的主宰，是万物的尺度，用“人权”对抗“神权”，这在历史上也是一个重大的进步。然而，西方的人本主义是与剥削阶级私有制的经济基础相联系的，是维护剥削阶级生产关系的思想工具。因此西方的人本思想在根本上是维护资产阶级的利益，在资产阶级可以容忍的限度内谈公平、自由、幸福与宽容。同时，西方的人本主义理论是从唯心主义历史观出发，往往以抽象的、永恒不变的所谓“人的本性”作为基本理论前提和评价社会历史发展的标准[2]李慎明.以人为本的科学内涵和精神实质[J].中国社会科学,2007,(6).,其所回应的“人”是抽象的人。当代中国倡导的“以人为本”是以马克思主义“人学”理论为基础。按照马克思主义的基本观点，人总是具体、现实的人，而不是抽象、虚幻的人。具体、现实的人总是存在于一定的时空之中，存在于每个时代个人的实际生活过程和活动中。在社会形态的不同历史阶段,不同时空中的“人”有着不同的、具体的内涵。在我们所处的社会主义初级阶段，“以人为本”实质上就是以最广大的人民群众及其根本利益为本，使社会每个成员所享受的应然、法定和实然人权达到高度的一致。因此我们的“以人为本”的思想要把西方人本主义所倡导的形式上的抽象意义上的民主变成实质意义上的民主，使绝大部分的劳动人民可以真正享受到社会给他们带来的利益。

政府越是积极地承担社会管理与公共服务的基本职能，切实解决民生问题，满足人民群众的物质及文化精神生活的需要，就越能够体现我国的社会主义国家的性质、优越性以及我党立党为公、执政为民的执政理念，从而赢得民众的信任与支持。

在“以人为本”、“执政为民”的治理理念下，各级政府要牢固树立“公民权利本位，政府义务本位”的思想，一切从人民的利益需要出发，以为人民谋幸福为根本宗旨，以人民满意为评判工作的唯一标准，因为“没有顾客的生产效率是虚假的，违背人民意愿的公共行政从根本上是反民主的”[3]李春成.行政人的德性与实践[M].上海：复旦大学出版社，2003:204.，自然也是不会有公信力的。

三、“四医联动”如何体现执政为民

“四医联动”是由上海市长宁区率先实行的。由区民政、财政、卫生、人社（医保）四部门联合出台了“基本医疗保险+基本医疗服务+政府医疗救助+社会组织医疗帮扶”四医联动的医疗救助一站式服务。“四医联动”突破了传统救助政策局限，创新模式放宽了救助内容、人群和标准，六类困难群体在就医结算时，除享受医保外，个人自负部分降到了10%（区内二级医院）至5%（社区卫生服务中心）。区卫生局为辖区每个居委会配备1名家庭医生，负责责任居委的“四医联动”对象及其家庭的基本医疗和基本公共卫生服务。区属各社区卫生服务中心和定点二级医疗机构，建立了“四医联动”对象数据库并及时更新信息；区卫生信息中心完成医疗机构诊疗、收费系统的流程设计制作。长宁区还通过建立责任传递机制，制定了《关于长宁区困难人群享受“四医联动”基本医疗保障的实施细则》等文件，规范“四医联动”对象的申请、就医、结算等工作流程，明确相关部门、单位和人员在资金保障、组织实施及事务落实等环节中的责任，建立工作例会制度，确保“四医联动”工作落到实处。

“四医联动”的实行是为了彻底解决居民因贫困原因而导致的看不起病，看不好病的现象，从中体现出政府执政为民的理念，特别体现出政府对于社会弱势群体的关注。我国通过经济体制改革，从计划经济进入市场经济，国家的综合实力有了大幅度的提高，经济迅猛发展，国家实行按劳分配的政策，鼓励一部分人先富起来，居民平均收入水平有了相当大的提高。相对于改革开放初期，目前的社会结构已趋于相对稳定的状态。由于掌握资源情况的不对等，教育、经济、影响政策等方面的机会不对等，个人由贫到富的渠道相对变窄，出现了所谓弱势群体、强势群体这样的社会分层之说。有的学者就将我国的社会分层结构称为“金字塔型”甚至 “倒丁字型”。贫富差距相对稳定的存在和社会分层结构的相对定型，会对社会心理产生影响，尤其会在弱势群体中产生不平衡感和不公正感，目前一些社会现象和事件中显露出来的“仇富”心理就是这方面的一种表现。社会弱势群体属于一个权利生态十分脆弱的群体，他们在表达和追求利益方面是相当无助的，在权利受到侵犯的时候，或者隐忍，或者用激烈的方式暴发[1]吴英姿.法官角色与司法行为[M].北京：中国大百科全书出版社，2008：329.，从而引发一系列的社会矛盾和社会冲突。按公安部的统计，中国的群体性事件从1993年的0.87万起增加到2005年的8.7万起，2006年超过9万起。[2]韦黎兵.从“逐渐扭转”到“尽快扭转”收入分配终于要改革了[N].南方周末,2011-3-17.从这一数据可以看出，贫富差距和社会矛盾，开始威胁社会稳定。

1992年开始的改革，已经不是帕累托改进。国企改革、乡镇企业改革、住房、医疗、教育等等方面的改革，都让社会的底层付出了改革的代价。帕累托式改革已不复存在，如何让失去利益的人仍然理解、支持改革？仍然对政府有较高的评价？这是政策制定不得不考虑的问题。

“四医联动”是对弱势群体看病难，看病贵的有效回应。“四医联动”实行之前，长宁区实行的大部分医疗政策只涵盖低保、低收入群体，没有涉及因病致贫等政策边缘群体；只针对大重病、慢性病患者实施救助，缺乏对其他疾病的救助，将小毛小病排除在救助范围外；市级的医疗救助只救助住院发生的医疗费用，不能救助门急诊费用。市级医疗救助政策对医保支付范围内的个人自负部分，按照50%的比例救助；区内的医疗“季度”政策给予季度性救助，医疗“三定”给予慢性病封顶每月50元。同时大部分政策均为事后救助，从申请到发放到手长则有一个多月，困难群体需要首付医药费，救助缺乏时效性；临时性救助作为一次性救助，用于解燃眉之急，不具有长效性。“四医联动”的实行，对象涵盖了长宁区内民政特殊救济对象、低保人员、低保残疾和大重病人非本区户籍配偶、低收入大重病人员、65周岁以上无业老人和因病致贫人员等六类困难群体；不分疾病类型和就医形式，对各种疾病的门急诊、家庭病床、急诊留院观察、住院治疗一揽子保障。保障对象如今享受了“四医联动”服务后，医疗费用迅速降低，平时慢性病随访检查和配药，只要花十几元甚至几元就行了，保障对象看病心里踏实多了。

四、“四医联动”是否提升了政府公信力

“四医联动”体现了政府执政为民的理念，提高了公民对于政府的认同度和信任感，提升了政府的公信力。以2011年为例，长宁区与医疗相关的救助共保障了95828人次，支出保障费用1497.82万元（包括医疗救助、医疗三定、医疗季度和因医疗申请的临时救助以及“四医联动”保障费用）。相比2010年，医疗救助费用同比增加75.4%的基础上，保障人次增加了650.1%，因医疗申请的临时救助同期下降了20%。保障对象对“四医联动”的满意率达88.6%。同时通过家庭医生制度试点，为部分“四医联动”对象家庭开展了健康管理，建立家庭健康档案7458份，在家庭健康评估的基础上，对家庭中的慢性病患者、残疾人等重点对象进行了定期随访、用药指导、健康教育和健康干预，改善家庭成员的健康状况，减少医疗费用支出，综合减轻“四医联动”对象的疾病负担。

政府应放权和还权的是那些政府不应该管理、管理不了、管不好，而市场和社会能够自主管理的事务。对于那些政府应该管、必须管、市场和社会不能有效自主管理的事务，政府责无旁贷一定要管好。个人利益的满足是人们对政府评价的物质基础，一个总是不能满足个人利益的政府，它存在的必要性就值得怀疑。利益的承担者和公信力评价的主体都是公民。公众满意度是政府公信力的构成因素里最直接显示政府公信力强弱的因素。公众的“满意程度”是公众对政府政策、行为结果的认同情况，关键看政府是否以公共利益最大化为追求目标，自觉高效地为公众提供公共物品和公共服务。“四医联动”所体现的政府公信力从保障对象的满意度中可见一斑。

“四医联动”是政府执政为民的体现，特别体现了政府对于弱势群体的关注，使贫困人员在就医方面获得保障。但“四医联动”是否能真正发挥其预期的作用，笔者认为这和社会医疗资源的分配紧密相关。因为“四医联动”倡导的是社区卫生服务中心就医、家庭医生、全科医生，而目前好的医疗资源和专家型的医务人员更多集中在三级医院，这也是为什么三级医院每天人满为患，而社区卫生服务中心虽然价格比较低廉，但还是少有问津的原因。如果社区卫生服务中心有更好的医疗资源，全科医生、家庭医生中有更多的专家、权威，那么，笔者认为“四医联动”的优势会得到更好的体现。■

*陈琦华，上海大学法学院，法学博士，副教授，硕士生导师。