社会管理创新与法治保障

专家/罗昌平 采访/徐一聪

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社会管理创新与法治保障

专家/罗昌平 采访/徐一聪

法治是社会管理的重要组成部分，是加强和创新社会管理的制度基础。如何适应经济社会发展形势，充分发挥法治在社会管理中的职能作用，显得尤为重要。现就有关问题请教全国检察业务专家罗昌平。

罗昌平：上海市静安区人民检察院原党组书记、检察长

记者：与过去的“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”相比，十八大报告中的表述中加入了“法治保障”，如何理解这一表述？

罗昌平：明确提出“法治保障”具有十分独特的历史意义和现实意义，充分体现了党中央对社会管理工作的科学把握和高度重视，注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。

社会管理是中国特色社会主义事业总体布局中社会建设的重要组成部分。近年来，我国一直在力推社会管理创新工作，社会管理的核心目标是公平正义的社会管理，要实现这目标的关键在于进行制度建设。而从人类社会发展历史来看，最有效的制度规则就是法治。当今社会是利益多元化时代，要调解社会纠纷和社会矛盾，也必须强调法治。

当前，我国社会大局稳定，社会形势总体是好的。同时也应看到，由于社会转型期矛盾复杂，社会管理面临着一些新情况新问题，现行社会管理模式已不能完全适应社会管理的需要，亟需改进和加强社会管理理念、体制、机制、制度、方法和手段等方面问题，建立一个民主、文明、公正、和谐的法治社会，这也是社会管理的核心目标。所以，社会管理创新的方向是走向法治化。只有充分发挥法治保障的作用，立法先行，才能为依法管理社会奠定制度基础。

记者：您能具体谈一下，为什么社会管理创新的方向是法治化吗？

罗昌平：第一，法治是人类社会最先进的社会治理模式。历史和学术研究证明，现代社会的治理，必须要与老百姓的内心认同结合起来，取得绝大多数民众的支持。而能够得到绝大多数人内心高度认同的治理方式，只能是法治的方式。只有法治，才能成为长久凝聚社会团结力量的最大精神纽带。某种程度上说，人类社会的历史，就是一个从人治迈向法治的历史，实行法治是人类社会发展的必然趋势和最优选择。在法治成为全球多数国家的主要治理模式的发展趋势下，在依法治国成为我国的治国方略的大背景下，在民众逐渐学会运用法律来维护自己合法权益的社会背景下，国家对于社会的治理必须并且也只能够通过法治的方式而不是其他任何方式来完成。虽然法治不是万能的，但由于法治始终与民主政治紧密相连，因此它是目前人类社会能够找到的一种最可行的治国方略。

第二，法治保障是社会管理的制度性前提和重要保障。前面我们讲了社会管理的核心目标，而这一目标正是法治的自身禀赋和固有功能。法治意味着一个社会基本实现了理性、公平、正义、自由等基本法律价值。“法治保障”在建立社会管理体制中并不是一个独立的领域和事项，是贯穿于社会管理整个过程的，是与“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”并行存在的。并且，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”都需要在法治轨道上来运行才能做到和谐有序。所以“法治保障”是基础性的，为社会管理创造一个制度性的前提条件。

“法治保障”作为社会管理的重要保障，主要体现在对社会管理整个过程的置入性影响。首先，规范立法，使将制度层面的内容上升为法律规定的立法活动在法治的框架中进行，这是预防性保障。其次，规范行为，使党领导下的社会管理行为都在宪法和法律的范围内活动，这是过程性保障。另外，惩戒破坏和严重干扰社会管理活动的违法犯罪行为，以保障社会管理的活动正常有序运行，这是强制性保障。

第三，当代中国最大的社会管理创新就是建设社会主义法治国家和法治社会。中国传统社会主要是一个宗法等级社会，是一个主要依靠德治、礼治来治理的人治社会，社会的稳定和延续主要依靠的是传统力量。中国封建社会的法律虽然取得了较高的成就，但社会治理总体上来看是一种人治的治理模式。新中国成立以后，我们长期依靠政策来对社会进行管理。直到党的十五大，中央明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”，并把它写入1999年的宪法修正案中。近年来，中央从建设社会主义法治国家全局的高度，解决了建设什么样的法治国家、如何建设社会主义法治国家的重大问题，实现了马克思主义法治思想中国化的又一次创新。

在法治社会中，解决纠纷的最主要途径应当是法律手段。但是由于我们社会成员中不少人缺乏法治意识，表现为官员不依法办事、民众不依法表达诉求、依法维权，以致社会矛盾趋于激化，维稳成本增高。在这种法治不彰的情况下，为了维稳、化解矛盾，有关部门也越来越多地倚重能及时反映较少程序，看似比较直接解决问题的信访制度。但一旦形成“信访不信法”的共识之后，规模庞大的上访族对于社会稳定与和谐社会建设又提出了更为艰巨的任务。离开法治轨道的社会管理，必然会陷入人治窠臼、陷入社会混乱和无序，最终会破坏法治建设的大目标，破坏社会的有序管理。

第四，法治的现实性和地域差异性符合当今中国实际。法治建设本身是一个与现实不断碰撞、深化、渐进的复杂而缓慢过程。因此，社会转型的急剧性与法治建设的渐进性二者之间必然产生一种紧张关系，这种紧张关系短期内很难彻底消除。这就需要我们清醒地认识到社会主义法治建设的现实性特征。以多元纠纷解决机制为例，多元化纠纷解决机制并不是从根本上否定法治作为最先进的社会管理方式，而是顺应和满足我国当今现实应运而生的。法治建设的现实性要求目前既要尊重法律，又要充分考虑社会发展现实；既要运用法律手段，又要综合运用经济、行政、科技等手段；既要坚持国家法律的主导地位，又要充分发挥政策、道德、习惯等多种方式的补充作用，做到“调解优先、调判结合”，合理运用多元化手段解决纠纷，化解社会矛盾。

此外，中国地域的广阔性、自然环境的巨大差异性、民族的众多性、发展的不平衡性、政策支持的选择性等因素，决定了中国社会的法治建设必须充分考虑各地的地域差异而展开。

记者：在法治化的过程中，如何保证道路的正确性，请谈一谈您的看法。

罗昌平：社会管理创新是一个大课题，需要社会各方面的共同参与，使其有进行。要确保社会管理创新的法治化进程，必须遵循以下原则：

第一，合法原则。社会管理创新不是随心所欲的创新，要在宪法法律的框架内进行。具体而言，一是主体合法。就我国实际情况来看，参与社会管理创新的主体涉及面要广，要形成全社会共同参与的良好局面，因此应包括各级党政机关、企事业单位、合法的社会团体和组织、公民个人。二是内容和程序合法。进行社会管理创新不能突破法律的藩篱，各个主体应在法律的范围内以适当的程序创新社会管理体制机制和内容。三是方式合法。社会管理创新是一个综合工作，要坚持与经济社会发展相适应原则，有序稳步推进，不可脱离经济社会发展实际，搞些劳民伤财而又没有实际效果的社会管理模式，也不可不顾我国国情随意移植国外的社会管理模式。

第二，权力有限原则。自建国以来，我国政府职能经历了从大包大揽到政府主导再到引导社会组织共同参与社会治理的转变，从无限政府到有限政府的转变，权力有限原则逐步得到确认。我国宪法规定，国家的一切权力来自于人民。因此，人民是权力的最终享有者，政府的权力是相对的、有限的，要受到人民权利的限制和约束。一是政府权力内容的有限性。对政府权力而言，坚持法无授权既无权的原则，即只有法律、法规的授权才能行使权力。二是权力行使方式的有限性，权力要以有利于提供公共产品和服务、有利于社会治理的方式行使。三是权力的行使要有底线。即不得以侵害公民权利为代价，不得以社会管理创新为借口，任意剥夺和限制公民的权利。

第三，权利优待原则。政府在行使权力过程中，公民的权利具有优先性，即政府进行社会管理创新要以公民权利保障为底线，在进行社会管理创新中要尊重公民应当享有的基本权利，要创造条件让公民享有与经济社会发展水平相一致的权利。要正确处理权力与权利之间的关系，即坚持权力受限于权利、权力让位于权利、权力服务于权利的原则，为社会提供公共产品和服务，要明白赋予政府的权力只是为了更好地实现人民的权利。对于公民而言，坚持法无禁止即授权的原则，属于选择性、赋权性、授益性的创新举措和制度规范可以宽松一点;属于禁止性、限权性、损益性的创新举措和制度规范则应非常谨慎和严格对待之。

第四，合理原则。合理原则更多的是在行政法中使用，就社会管理创新来讲，合理原则主要体现在以下几个方面：一是社会管理创新要合目的性，创新举措和制度规范的出发点、目的性必须正当，创新举措和制度规范的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点。进行社会管理创新必须坚持以人为本，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡，为社会和公众提供与经济社会发展水平相一致的公共产品和服务，最大限度的满足公众对公共产品和服务的需求。二是社会管理创新要最大限度体现公正，不仅要形式合法，更要合乎“法治之理性和社会公正”。三是要坚持比例原则，进行社会管理创新应兼顾社会管理目标的实现和保护相对人的权益,如果为了实现社会管理目标可能对相对人权益造成某种不利影响时,应使这种不利影响限制在尽可能小的范围内。

记者：最后，请您谈谈在社会管理创新实践中，法治的保障作用应该如何发挥？

罗昌平：首先，立法先行，为社会管理奠定基础。针对现存的突出社会矛盾，立法者必须认真研究现行立法的不足，通过制定、修改和完善法律，建立公正的法律制度，为社会管理提供良好的制度基础。现代国家的任务不再仅仅限于维持国家秩序，而且还要保障人民享有基本的权利和社会安定。所以，社会法的立法完善目前已提上立法机关的重要工作议程。社会法一般指的是维护社会公共利益的法律。相对而言，我国的社会法立法起步较晚。目前我国已颁布的相关社会法有：工会法、公益事业捐赠法、职业病防治法、安全生产法、社会保险法、劳动法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、环境保护法、妇女权益保护法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法等法律、法规。虽然制定了不少法律，但我国的社会法总体还处于起步阶段。需要进一步制定系统完善的社会法律，以规范劳动关系、社会保险、社会福利和特殊群体权益保障。当前需要加快社会领域一些基本法律如工资法、集体劳动关系法、社会救济法、社会福利法、新农村社会保障体系等法律的制定。

其次，践行司法为民，化解社会矛盾，尊重和维护司法权威。司法是化解社会矛盾的最终环节，是法律调整的最终阶段，是保障社会正义的最后一道屏障。司法往往是在穷尽其他各种法制手段之后所能采用的最后一种制度手段，所以司法被人们称之为法律机制的“最后一道闸门”。另外，司法裁判具有终局性，主要表现在：其一，司法机构在裁决任何案件时，必须给出一个最终的裁决方案。其二，一事不再理。即一个权益争议，在司法机关作出生效判决以后，便对当事人发生法定的约束力，非依法律明确规定，不得再行启动司法程序，对该案件再行审理。对司法机关作出的生效裁决，任何社会组织和个人都必须执行和遵守，不得修改、违抗。司法的这种终局性特点，是国家为了防止无休止的社会矛盾纠纷，而作出的一种制度安排。司法为民是司法的宗旨，司法亲民、便民、利民是司法的应有姿态。但是，这并不等同于司法可以不要权威。我们既要强调司法为民，同时又必须注重维护司法权威和司法公信力。维护司法权威，要求司法机关敢于依法严惩部分人的破坏司法的行为。

再次，巩固社会管理创新已有成果，将其从制度层面上升到法律层面。通过认真总结近年来的社会管理创新的成果和经验，制定和完善与社会管理相关的法律法规，使得社会管理工作真正做到有法可依。在社会转型期，“造法性”能动地司法，可弥合法律规定和社会现实之间的矛盾，这既是司法回应社会现实的理性选择，也体现了司法自身发展规律。但是，在强调能动司法、司法为民的同时，也不能不切实际地赋予司法过高的、不现实的社会管理功能。我们始终要强调以下两点：一是，执法办案是人民检察院的第一要务；二是司法机关必须守护法律的底线，防止成为部分非法行政行为的助推器。

另外，要扩大法治宣传，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强社会学法遵法守法用法意识，形成人人懂法，人人守法的良好社会氛围。

我国当前的社会管理创新工作是在依法治国、建设社会主义法治国家的历史大背景下展开的。做到依法行政、依法办事，在中国共产党的领导下，建成法治国家，就是最大的社会管理创新。各种社会管理创新的具体举措，都应当在法治的框架下展开，因为只有在法治框架内完成的社会管理创新，才是真正的创新，才会有持久的生命力，才是实现中国梦的强大后盾。