当前社会组织的社会管理责任及实现机制研究

黎友焕敖青

当前社会组织的社会管理责任及实现机制研究

黎友焕＊敖青

近些年来，作为我国特色社会主义事业的重要组成部分，社会管理与社会建设受到社会各界的广泛关注。而社会组织作为社会管理的重要力量，肩负着相关的社会管理责任，在协调社会关系、化解社会矛盾、实现社会稳定、促进社会经济发展等方面起着至关重要的作用。笔者结合我国社会管理与社会组织的发展现状，阐述了社会组织承担社会管理责任的必要性，并剖析了社会组织参与社会管理的困境，最后提出社会组织的社会管理责任实现机制，供社会各界参考与借鉴。

社会管理 社会组织 责任 困境 实现机制

一、前言

当前，我国经济得到迅速发展，但与经济发展相适应的社会管理与社会建设的基本制度还不完善，社会出现了诸多问题，如：社会结构变化，阶层利益冲突，群体事件时有发生；社会开放性、流动性问题增加；社会价值扭曲，社会风险增大；等等。在经济与社会转型时期，原有社会问题凸显，新的社会问题不断出现，两者交织在一起，加剧了社会的脆弱性，极易引发社会系统性风险。在新的社会经济发展背景下，为协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、降低社会风险、维护社会稳定，社会管理自然而然被提出并成为社会的热点话题。2011年2月19日，在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上，前国家主席胡锦涛发表重要讲话，提出“提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义管理体系”[1]资料来源：http://politics.people.com.cn/GB/1024/13959222.html[EB/OL].人民网,2013-4-29.。现阶段，加强社会管理，是我国社会经济发展过程中的重要战略任务，符合科学发展观的要求，有利于推动社会主义和谐社会的构建，有利于全面建成小康社会宏伟目标的实现。

2011年7月，中共中央与国务院联合下发《中共中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见》文件，提出构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。其中，社会协同强调培育与发展社会组织，“把包括社会团体、行业组织、中介机构、志愿者团体等在内的各类社会组织”[2]资料来源：http://society.people.com.cn/n/2012/0830/c86800-18876470-3. html[EB/OL].人民网,2013-4-29.纳入到社会管理体系中。作为核心主体，政府主导着社会管理的发展。但社会管理涉及诸多方面，主体多元化是社会管理的重大趋势。在社会管理新格局中，社会组织参与社会管理是其中的关键环节。作为社会管理的重要力量，社会组织与社会管理存在着紧密的联系，社会管理为社会组织提供了巨大的成长空间，社会组织的成长又进一步推动社会管理的长足发展。根据民政部统计数据：“截止到2013年第一季度末，全国共有社会组织50.1万个，其中，社会团体27.2万个，民办非企业22.6万个，基金会3076个”[3]数据来源：http://cws.mca.gov.cn/article/gzdt/[EB/OL].中华人民共和国民政部网站,2013-4-29.。目前，我国社会组织得到突飞猛进的发展。因此，在认识到社会组织的社会功能基础上，需积极引导社会组织参与社会管理活动，实现社会管理有序开展，最终实现我国社会经济的稳定发展。

二、相关理论综述

社会组织与社会管理的理论很多，众多国内外的专家学者都有研究。基于我国的实际情况，笔者从社会组织与社会管理的概念、社会组织对社会管理的作用、社会组织参与社会管理的机制三个方面阐述我国社会组织参与社会管理的理论。

（一）社会组织与社会管理的概念

“社会组织”属于社会学的概念，存在广义和狭义之分。从广义上讲，社会组织是指从事社会活动的各类组织形式，包括政府、学校、家庭及团体等。从狭义上讲，社会组织是为共同目标而组织起来的特定社会团体，如：企业、学校、社会团体等。现实中，我国广泛使用的社会组织的概念与上述含义有所不同，周春霞（2010）就指出，社会组织是存在政府与企业之外，不以营利为目的的民间组织，包括民间非企业组织、社会团体及相关基金会。本文社会组织的概念以周春霞对社会组织的定义为准。

邓伟志（2008）把“社会管理”定义为，政府及社会组织为促使社会系统的平稳运行与发展，对社会制度、社会生活、社会结构和社会观念等环节进行组织、协调、监督及控制的过程。马凯（2010）认为，社会管理的核心是维护社会秩序，通过政府主导、多方参与的方式，实现社会关系的协调、社会矛盾的化解、社会公平的增进等，为人们构建良好的社会生活环境。上述两位学者都说明了社会稳定是社会管理的目标。笔者把社会管理归纳为，以政府和社会为主体，积极调动各方力量，实现社会各方利益诉求的动态过程。

（二）社会组织对社会管理的作用

在社会管理过程中，社会组织发挥着重要的功能和作用，国内外专家学者有不同的研究，得出了自己的结论。何芸（2011）指出，社会组织在社会管理中起着主体的作用，它通过联系社会公众，实现自我管理、自我服务，提高社会管理的效率。周航、赵连章（2011）认为，社会组织在社会管理中发挥着至关重要的作用，包括：承担特定的社会管理职能、维护社会稳定、提高社会的管理能力、提供大量公共服务等。Grief、Milgram和Weingast（1994）说明了某一类社会组织（行业协会）的作用，行业协会作为社会管理的有效机制，能规范协会会员的行为，增进社会公众的利益。Schneiberg（1999）指出，社会组织是在市场失灵条件下的自发选择，能提供比政府更廉价的服务，同时具有高效率的特点。

（三）社会组织参与社会管理的机制

社会组织参与社会管理的机制，是需要明确“怎样参与”及“参与什么”社会管理，形成长期有效的参与机制、协调机制、管理机制等，发挥社会组织的独特优势，实现社会管理创新。何海兵（2003）分析了我国社区制的基层社会管理体制，在此基础上，阐述了社会组织参与基层社会管理的几种模式，包括：上海模式、沈阳模式及江汉模式，其中，上海模式把社会管理工作分为四个部分，分别由不同的社会组织及政府机构负责。常兴华（2012）指出了广东省社会组织参与社会管理的机制，如：采取政府购买社会组织服务的方式，并明确相关的基本原则、购买方式、社会组织资质及绩效考评等。何海兵提出了社会组织与政府共同管理社会的几种模式，而常兴华从细微的角度说明政府运用一定的方式推动社会组织参与社会管理。

三、社会组织承担社会管理责任的必要性

进行相关社会管理，不仅仅是政府的责任，也是社会组织的责任。因为在社会管理过程中，社会组织可以有效连接政府与企业、企业与企业，实现相互之间关系的平衡，同时有利于构建和谐社会。

（一）弥补政府失灵的需要

在西方经济学中，“政府失灵”指的是政府在干预经济、社会生活过程中，受自身局限性及其他因素的影响，政府无法实现资源配置效率最大化，甚至导致效率降低。由于政府各部门之间缺少竞争、政府干预时间滞后及信息不对称等，常出现政府决策失效、公共物品供给效率低下及政府的寻租活动等政府失灵行为。在社会管理过程中，政府无法承担所有活动，需要将部分社会治理功能赋予给社会组织。汪永成、胡光校（2008）就指出，社会组织在香港社会占据极其重要的位置，社会组织提供了85%～90%了社会事业及社会福利的服务，而政府只提供了10%～15%的相关服务。而以公共物品为例，假如政府为社会提供全部公共物品，单一的公共物品无法完全满足社会公众的需求，而各类社会组织能提供不同的公共物品，满足社会公众各式各样的消费需求。同时，如果政府全权管理社会，一方面是社会成本的急剧增加，另一方面是资源配置效率的低下。

社会组织与政府有一致性的利益动机，能做好政府“管不了、管不好”的事情，克服政府失灵所带来的弊端，主要体现在如下几个方面：一是有效供给公共产品。由于公共产品具有利润低、风险大及周期长等特点，一般私人部门不愿生产公共产品。而如果全部由政府生产公共产品，存在效率低下、供需不平衡等问题，而社会组织能克服这些缺陷；二是克服信息不对称问题。社会组织直接参与市场的生产经营活动，了解相关的市场信息，较好沟通和协调政府与企业、企业与企业之间的关系，同时，社会组织还受社会公众的监督；三是分化政府职能，加快政府职能转变。社会组织能起到市场监督的作用，减轻政府监督的压力。此外，社会组织的发展有利于加快实现社会自治的步伐。

（二）防范市场失灵的需要

在市场经济条件下，市场机制不能实现资源最优配置或帕累托最优状态，称为“市场失灵”。受垄断、外部性、公共物品及信息不对称等因素影响，常出现收入分配不均、外部负效应、公共物品供给不足或过剩、失业及区域不协调发展等市场失灵问题。社会组织在参与市场经济的活动中，可以完善市场机制，有效降低市场失灵的概率，实现市场经济平稳有序的运行。而社会组织的作用主要体现如下：一是打破市场的垄断。一般而言，政府应该退出私人产品市场。但在现实条件下，为了避免市场垄断，政府又必须从事生产部分私人物品，但又存在市场效率低下的问题。如果把该类私人物品的生产交由社会组织，社会组织具有利益一致性、公正性等特点，能为市场提供优质的产品和服务；二是提高经济活动的效率。企业作为市场的主体，以实现经济利益最大化为目标。但市场信息存在不对称问题，加上企业存在决策失误、效率低下等行为，不能实现市场资源的优化配置。而各类社会组织（如：证券机构、信托公司、会计师事务所及代理机构等）掌握了大量有效的信息资讯，为企业应对市场变化做出决策提供依据，提高市场效率；三是有利于完善社会主义市场体系。现代市场系统由商品市场、资本市场、劳动力市场、技术市场等子系统构成，是一个庞大的体系。社会组织参与市场经济活动，可以发挥媒介作用，实现商品市场的沟通及要素之间的充分流动，最终形成“社会组织与政府、企业”完整的社会主义市场体系。

（三）构建社会主义和谐社会的需要

推进社会组织积极参与社会管理活动，实现社会组织的慈善、帮困、扶贫等理念与诉求，有利于转变社会经济发展方式、转变政府职能、带动就业、增进社会主义公平正义等，进一步推进社会主义和谐社会的建设。而和谐社会就是要协调社会经济发展、实现各方利益平衡、处理社会矛盾、维护社会公平正义等。通过发展与培育社会组织，充分发挥社会组织的作用和功能，实现和谐社会所要求的各方利益诉求。

作为市场的重要主体，社会组织不断发展壮大，为民间资本提供了特定的投资渠道，增加社会就业，提升社会服务的质量，带动经济发展方式转型。同时，社会组织的发展为社会孕育了新的社会部门，有利于化解社会各方矛盾，实现社会结构的转变与优化。此外，社会组织被赋予更多社会治理职能，减轻政府负担，缓解政府的社会管理压力，使政府能投入更多精力到制度建设、法制建设、民生建设等方面，实现政府职能转型，推进服务性政府建设。

四、社会组织参与社会管理的困境

社会管理需要社会组织的协同参与，但受各类主客观因素影响，社会组织参与社会管理面临诸多困境，严重制约社会组织参与社会管理的效果。

（一）社会组织自身的问题

1.社会组织自身发展不足。从某种程度上讲，社会组织自身的发展直接决定着社会组织参与社会管理的程度。而社会组织自身发展不足，将严重制约社会组织参与社会管理。黎友焕、魏升民（2012）就指出，资金匮乏、人才缺失、社会支持欠缺及公益腐败等因素制约社会组织的发展。主要体现在如下几个方面：首先是，社会组织缺乏资金支持。政府财政补贴、民间捐赠及自身的服务性收入是社会组织的主要资金来源。其中，政府财政补贴及自身的服务性收入占社会组织资金的绝大部分。而在现实情况下，政府给予社会组织的财政补贴极为有限。同时，各个社会组织带有较强的公益性，自身的服务性收入也较少；其次是，社会组织人才缺失。目前，社会组织还存在诸多问题，如：社会责任理念缺失、管理混乱、薪资低下等，导致社会组织很难招到优秀的人才，即使有优秀人才，也很容易流失；再次是，我国社会组织的自身能力不足。与西方发达国家相比，我国社会组织发展时间较短，社会组织体系还极不完善。虽然社会组织能提供一定的社会公共服务，但在参与制定公共政策、影响政府执行力等方面发挥的作用还很小。

2.社会组织管理体制不完善。目前，管理体制问题是社会组织存在的较普遍问题，如：不健全的信息披露制度、混乱的财务管理制度、不科学的决策程序、必要监管机制的缺失，导致社会组织中以权谋私现象时常发生，严重损坏了社会公众的利益。以社会组织的监管机制为例，众多社会组织缺乏长期、科学、有效的监管机制，受行政因素的影响，部分社会组织有一定的监督行为（如企业的“年检”行为），但缺乏常态化的监督机制，更少受到社会公众的监管。长期以来，中国红十字会缺乏必要的信息披露，没有披露相关的慈善捐款的去向。2011年7月，中国红十字会上线运行“捐赠信息发布平台”，得到社会公众的广泛认可，但中国红十字会的相关信息披露的任务任重而道远。

（二）社会组织外部的问题

1.政府对社会管理的认识存在误区。最初，社会组织是为政府提供服务的。很多社会组织依靠政府的力量发展起来，有些社会组织甚至是由政府职能派生出来的，导致诸多社会组织带有严重的行政化倾向，严重影响社会组织职能的发挥。同时，受其他各种主客观因素影响，很多社会组织职能定位不清，不能辨别是为政府服务还是为社会服务。常兴华（2013）就指出，某些政府机构把挂靠的社会组织当成附属机构，利用自身职权，随意插手社会组织的管理事业，紧抓社会组织的职能不放。归纳之，政府对社会管理的认识存在误区，导致社会组织不能发挥好自身的职能，主要体现以下几个方面：一是政府重主导、轻多方参与。实践中，许多地方政府不认可甚至排斥社会管理主体多元化，政府往往主导社会管理工作，社会组织的参与严重缺失；二是政府重应对、轻规范建设。当出现重大社会事件，政府积极主动的采取措施修补漏洞，但缺少对社会管理的顶层设计，如：怎样发挥社会组织的职能；三是政府重管控、轻服务。政府比较重视控制社会，以此达到维护社会稳定的目的，但部分地方政府把管理与服务对立起来，出现社会管理僵化、社会服务扭曲等问题。

2.缺乏相关的法律法规。完善的法律法规是社会组织积极参与社会管理的前提条件。但目前为止，我国还未建立完善的社会组织法律法规。我国相关的法律法规包括：国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》；民政部颁布的《中介服务收费管理办法》、《取缔非法民间组织暂行办法》、《救灾捐赠管理办法》；其他一些法律法规。目前，我国缺乏一部统一的法律（如：《社会组织法》），没有规定社会组织的审核资格、法律地位、行为规范及权利责任等。有些法律法规只是特定的规章制度，缺乏法律的权威性，还有些法律法规缺乏协调性甚至相互冲突。同时，现行的法律法规还停留在行政法规的层面，缺乏实际的可操作性。此外，法律法规的内容上存在较大的欠缺，我国在公益性组织、境外在华社会组织、特定中介机构的立法还处于空白状态。

3.社会管理的体制不健全。传统观念认为，社会管理是政府的责任，政府主导着社会管理的发展。从现实情况看，传统观念制约着社会管理的进一步深化发展，政府仍然是社会管理的主体。在社会组织的管理制度上，我国实行的是“双重管理”制度（1989年，国务院颁布的《社会团体登记管理条例》所规定），即业务主管单位与登记管理机关共同管理与监督社会组织。这种制度适应当时社会经济的环境，保证了社会组织的平稳发展。但随着我国市场经济的快速发展，一系列跨地区、跨行业、跨部门的社会组织急剧增加，它们的活动领域、行为方式等都发生了深刻的变化，而双重管理体制严重制约了社会组织的进一步发展。

五、社会组织的社会管理责任实现机制

为了破除社会组织参与社会管理的困境，推进社会组织积极参加社会管理活动，构建完善的社会管理格局，有必要采取如下措施：

（一）创新社会管理的认识理念

加强与深化社会管理的认识理念，使政府、社会组织及社会公众都认识到社会管理的重要性。第一，强化政府对社会管理的认识。让政府认识到社会组织是社会管理的重要主体，加快出台与完善相关的法律法规，使社会组织参与社会管理法制化、规范化。同时，运用舆论导向、思想教育及政策宣传等方式，引导社会公众形成多方参与的社会管理理念；第二，强化社会组织对社会管理的认识。转变社会组织的观念，使社会组织认识到自身在社会管理过程中的重要地位，并使社会组织认识到自身与政府并非管理与被管理的关系，而是平等协作的关系；第三，强化社会公众对社会管理的认识。可以运用媒体舆论的作用，强化社会公众对社会管理中社会组织的认识，加强社会公众与社会组织的互动。

（二）发展相关社会组织

各式各样的社会组织是必不可少的，可以从以下方面着手：首先是，发展各类公益性组织。鼓励成立各类公益性组织（如：慈善基金会等），扶持基层公益性组织，构建种类丰富、功能完善、布局合理的社会服务体系，积极引导企业、其他社会组织及社会公众参与各类社会公益事业。同时，重点培育一批典型示范性的公益性组织，给予相关优惠政策，探索公益性组织参与社会管理的路径及机制；其次是，规范各类中介服务组织。采取规范组织章程、健全组织治理结构及完善组织管理体系等手段，培育一些管理规范、体制完善、社会影响力强的中介服务组织。以行业协会为例，在实现行业协会资格认证的基础上，强化行业协会的自律管理，提升行业协会的业务能力；再次是，培育基层社会组织。目前，我国社会组织准入门槛高，同时存在复杂的登记程序。为了满足社会发展的需要，需要培育各类基层社会组织（如：基层社区服务组织、农村服务组织等）。

（三）推进社会组织的制度建设

社会组织需要完善自身制度建设，建立行之有效的内部管理机制，才能更好地发挥社会管理的职能。首先是，加强社会组织的规章制度建设。完善社会组织章程，保证社会组织的活动在章程规定的范围内有序开展。同时，完善社会组织的法人治理结构，明确董事会、理事会、管理层及监事会等的职权，并建立合理的问责机制，避免社会组织活动偏离既定的方向；其次是，推进社会组织的信息披露制度建设。在披露机制上，根据社会组织的社会管理活动，积极探索不同种类的社会组织信息披露的机制。在披露方式上，可以有重点、由点向面、分布推进社会组织的信息披露；再次是，推进社会组织评估体系的建设。建立政府引导、公众参与的综合评估体系，实现社会组织的市场化运作，强化社会组织的绩效考评，激励社会组织加强自身能力与作风建设。

（四）完善社会组织的外部机制

完善社会组织的外部机制是社会组织参与社会管理活动、为社会优质服务的关键环节。因此，要为社会组织提供特定的平台与机会，拓展社会组织参与社会管理的渠道，充分发挥社会组织协调社会关系、化解社会矛盾及促进社会经济协调发展的作用。同时，改进社会组织原有的双重管理制度，可以适当缩减业务主管单位对社会组织的限制，除特殊社会组织外，允许部分社会组织直接到民政部门登记。此外，完善社会组织的法律法规，制定一批专项法律法规，包括公益性组织、境外在华社会组织、特定中介机构等方面的法律法规，形成覆盖全面、协调统一、结构合理的社会组织法律体系。其他，可以积极推动政府制定利于社会组织参与社会管理的规则与程序，设计社会公众参与的机制。

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首届嘉定睦邻节正式启动

以“和睦邻里·幸福嘉定”为主题的首届嘉定睦邻节于5月25日上午9时在嘉定镇街道桃园市民广场正式启动，市社工委副书记袁建国、嘉定区委副书记刘海涛、副区长李政亲临现场观摩并同群众互动。

启动仪式上，首先由区社工委书记汤艳向广大市民介绍本次睦邻节系列活动的筹备情况。四位居民代表全区睦邻点的成员向广大市民发出了倡议，建议市民积极参与睦邻活动、不断创新睦邻形式、推动优秀睦邻文化、继续发展草根睦邻组织。随后，市、区领导与12个街镇“睦邻点”代表一起上台按下了本次睦邻节系列活动的启动按钮，正式拉开了2013年嘉定睦邻节系列活动的序幕。

本届睦邻节的举行是建立在以往丰富多彩的睦邻活动基础上的，在为期四个多月的时间里，嘉定区各街镇“睦邻点”的居民们将自发组织70多场涉及社区自治、休闲娱乐、便民服务的群众性活动。今后，睦邻节将成为嘉定市民的一个社区节日，每年举行。

文·图/嘉定区社建办

编辑/凌燕

*黎友焕，广东省社会科学综合开发研究中心主任，北京交通大学经济管理学院教授。