从新加坡经验看上海开展组团式联系服务群众

李建勇

从新加坡经验看上海开展组团式联系服务群众

李建勇＊

执政党组团式联系和服务群众是我党对创新基层社会管理的有益探索，也是社会管理的一种有效方式，新加坡有着比较成功的经验。一方面，新加坡虽然是个弹丸之国，但麻雀虽小，五脏俱全，作为一个城市国家，其城市社会管理经验对上海市的社会管理有很大参考价值；作为长期执政的新加坡人民行动党在联系服务群众方面的种种经验，值得我党在上海开展和推广组团式联系和服务群众的工作中借鉴、学习和参考，特别是执政党如何密切联系群众、服务群众的社会管理经验是我们借鉴和学习的重要内容。另一方面，同时也要看到，新加坡毕竟是个弹丸之国，在管理的幅度和难度上，上海的幅度和难度可能更大，再加上上海的流动人口多，给组团式联系和服务群众工作提出了巨大挑战。文章首先回顾和总结了新加坡执政党在联系服务群众方面的主要成功经验，对我们开展组团式联系服务群众的进一步发展具有重要的借鉴意义；然后文章对上海市2011年3月以来，在推广开展党组织联系服务群众方面的经验进行了初步探讨和研究。

组团式联系服务群众 执政党 社会管理

引言

新加坡人民行动党和中国共产党有不少共同点，两者都是长期执政的政党，都坚持执政为民，坚持为人民服务，坚持与时俱进。中国共产党提出要“与时俱进”，人民行动党提出要“与时并进”。新加坡每四年一次的大选是严峻的考验，如果不与时并进，得不到民众的支持，就可能要“翻船”。看一个国家政党制度好不好，不能简单地只看是不是一党执政，关键要看实行的是不是符合本国情况的民主政治，执政党是不是为民执政，是不是代表了最广大人民群众的利益和社会进步。如果一党执政能够执政为民，得到人民的广泛拥护，并且卓有成效，是人民的真正选择，那么这样的一党执政同样是成功有效的。

新加坡是个弹丸之国，资源贫乏。但在人民行动党的领导下，国民经济总产值在20世纪60年代建国初期的年人均600美元，进入21世纪一跃为近3万美元，增长近50倍，创造了亚洲经济奇迹。伴随经济快速发展，新加坡社会稳定，人际和谐，环境优美，成为世人瞩目的文明国度。这一切与新加坡人民行动党的执政方式密不可分。人民行动党，意即为人民而行动的党。新加坡建国48年以来一直是它在执政，是世界上多党制国家中对国家领导能力最强、执政时间最长的执政党。研究新加坡人民行动党密切联系服务群众的方式，总结他们的相关经验，对我们如何进一步开展组团式联系服务群众，有着重要的借鉴意义，从而使我们党开展和推广的组团式联系服务群众能够根植到居民群众中去，具有永久的生命力。

一、新加坡执政党联系服务群众的成功经验

人民行动党密切联系群众、服务群众的成功经验主要有：

1.密切联系群众，一切为了群众，与居民打成一片

人民行动党为了方便了解民情，为民众提供更具体、更有效的服务，为政府修订政策提供最真实的信息，它成立以来一直把总部建在居民组屋群中的一个很不显眼的简朴的办公室，并且与社区基金会合用。人民行动党在其党报《行动报》指出，“群众是本体，他们在等待、注视和期望”。“人民行动党社区基金”这个非营利的社会福利机构，是人民行动党联系群众、服务群众的基本途径。它的核心价值观之一是“家庭为社会的基石。家庭必须有凝聚力，有了家庭归属感，才有国家归属感。”

社区基金的职能主要有三部分：教育、公共福利、居民康乐。社区基金的教育包括：学前教育、托儿中心、学童托管、儿童图书馆、电脑培训、培智教育等。这些内容覆盖了与儿童教育成长有关的所有领域。妇女要就业，可以把孩子送到学前教育班、托儿中心；孩子放学没人管，可以到学童托管站，有专人负责照顾，辅导完成作业，社区的孩子可以利用图书馆、电脑培训班增加课外知识，提高素质。社区基金的福利政策包括，为优秀学生提供奖学金，鼓励优秀人才脱颖而出。就是说，新加坡人民行动党“从娃娃抓起”，既培养了国家未来的栋梁，也加强了人民行动党的社会基础。

2.一切为人民着想，了解民众的需求和疾苦

社区基金总部与人民行动党总部在同一所建筑中，可见其重要性。总部虽有几次搬迁，但多设在一些小店屋的楼上。人民行动党认为：党不是靠大厦来肯定它的权力和地位，而是依靠人民的支持。如果人民把某座大厦看成是行动党的，且又是一座很高的大厦，就会给人高高在上的感觉。大多数新加坡人住的是“组屋”，“组屋”是指新加坡政府为中低收入者建的类似于中国的经济适用房，由政府统一建造，以比较优惠的价格卖给中低收入者。在人民行动党获胜的选区，翻新组屋的工程总是作为优先落实的大事。为群众翻新组屋、安装或更换电梯、修街心花园，增加健身设施等，使普通群众得到实惠，人民行动党的宗旨通过其执政地位转化为社会政策。

人民行动党一开始就建立起一套发动群众、动员群众的机制是新加坡成功的重要经验，为了得到人民的支持，自始至终做到干部带头，为民服务。在长达几十年的执政生涯中，形成了党员、干部联系群众的一系列制度。新加坡人民行动党执政的成功主要在于建立了良好的党群关系。人民行动党还建立了一些半官方的社团组织，作为党的支撑点。例如人民协会，通过组织和促进群众积极参与社会、文化、教育、体育活动，把行动党的理念和主张转化为民众的具体行动。人民协会是一个法定机构，由党的秘书长任主席。协会还主管一个庞大的社区中心网络，成为执政党的得力帮手并将党的影响渗透到每家每户。

3.所有党员干部不分职位高低，一律平等地为民服务

现任总理李显龙是人民行动党总部执行委员会主席，执行委员会最主要的任务都与联系群众有关：每周接见民众，组织政治座谈，挨户访问选民，进行选区访问以及青年鼓动工作等。人民行动党始终以“促进国家福利和人民幸福”为宗旨，采取了一系列行之有效的措施，提高和丰富人民的物质文化生活水平，以便密切人民行动党与民众的联系。人民行动党的宗旨通过其执政地位转化为社会政策。规定党的国会议员必须利用业余时间同本选区民众见面。为了造福于民，人民行动党政府制定了一系列援助社会弱势人群的计划。具体包括：公共援助计划以帮助无法工作的公民；扶助金援助计划，为低收入家庭孩子上学提供帮助等等。在经济衰退的严峻形势下，人民行动党进一步提出了“五民策略”，即了解民情、参与民生、反映民意、争取民心、关怀民需，除在各区设立幼儿园，还展开一系列同成年人、老年人和医药保健有关的工作，以便扩大党的影响力，提升党的形象。国会议员一般要兼任选区党组织的领导工作，作为党的干部，他们更要带头为民服务。每个国会议员每周都要在固定时间接见选区的民众，为选民解决各种实际问题。

4.精简和高效的领导体制

人民行动党联系和服务群众还在于它的精简和高效的领导体制。整个党的总部只有9个党务人员。人民行动党所以没有在政府体制之外建立强大的政党组织，是因为行动党通过国会体制、政府体制、社团组织体系已经牢牢掌控了政权，掌控了政治生活。法律规定议员每周必须有一个晚上接待选民，包括李光耀、李显龙都必须如此，因为他们先是议员后是总理。勤劳的议员有的每年接待选民达到5万个。议员们下班后都要准时来到社区中的俭朴的办公室，办公室墙上通常挂着一块引人注目的"为民服务"牌匾，反映的基本都是涉及群众基本生活需要的实际问题。每个议员负责的地区人口，每天最多时会有几十个民众要求接见。为了提高效率，选区内的人民行动党党员作为志愿者帮助接待、登记，最后由议员提出解决意见。打字员随后会立即将议员的意见打印完毕，转有关部门处理。办事效率极高。

二、对新加坡人民行动党联系群众方式的评介

在确保执政活力方面，新加坡人民行动党的确有许多地方值得肯定。首先，人民行动党在执政理念上提出了“五民策略”，即了解民情、参与民生、反映民意、争取民心、关怀民需，把自己的利益完全服务于人民的利益，从而确立了执政党是人民的公仆，是一切为了人民利益的政党，人民利益高于一切；其二，人民行动党有一套严格的联系服务群众的制度，任何人，不论职位高低，上至人民行动党总部执行委员会主席——新加坡总理，下至社区人民行动党的议员，都必须严格遵守。如规定每个国会议员每周都要在固定时间接见选区的民众，为选民解决各种实际问题；其三，将人民行动党总部与社区基金总部设立在同一所普通组屋建筑中合署办公，与居民群众不仅在心理上，同时在空间上完全融合在一起，并能够随时了解和解决群众所反映的疾苦和问题；其四，人民行动党联系和服务群众还在于它的精简和高效的领导体制，党的总部总共办公人员只有九个，却能有效地领导全国近五百万的人口，可见效率相当高；其五，突出法律至上，兼顾道德教育的重要性。新加坡执政党对其党员干部的要求是通过一系列法律法规的制定和严格执行来加以确保的，如《防止贪污法》中各种严酷的惩罚措施，使得新加坡的廉洁程度名列亚洲之首。同时全国上下开展的切实有效的道德教育和道德建设，使得新加坡成为一个世界文明之国。

新加坡人民行动党的执政成功经验引起了各国领导人的广泛关注，我国老一辈领导人邓小平一再号召我们要学习新加坡成功的经验，现任国家副主席李源潮同志在负责中共中央组织部领导工作期间，组织了数批中高层党员干部去新加坡学习和考察。新加坡人民行动党联系服务群众的上述经验值得我们在开展和推广组团式联系和服务群众的工作中借鉴、学习和参考，特别是执政党如何密切联系群众、服务群众的社会管理经验是我们党借鉴和学习的重要内容。

同时也要看到，新加坡毕竟是个弹丸之国，一个新加坡的总人口，还不到上海的四分之一，地域面积只是上海的九分之一，新加坡总体人口教育水平都较高。在管理的幅度和难度上，上海的幅度和难度可能更大，再加上上海的流动人口多，我国全国层面上的反腐败法律还不甚健全，给我们组团式联系和服务群众工作提出了巨大挑战。

三、上海市委开展的组团联系服务群众的经验与思考

中央要求突出以服务群众为重点开展创先争优活动。市委明确提出：要建立基层党组织主动走访联系身边群众制度，切实落实居民区(村)党组织每年普遍走访一遍居(村)民家庭的要求。为贯彻中央、市委的要求，进一步突出“服务群众促和谐”的创先争优活动主题，2011年3月以来，针对社会建设和群众工作的新特点，根据上海市委“要建立基层党组织主动走访联系身边群众制度，切实落实居民区（村）党组织每年普遍走访一遍居（村）民家庭”的要求，市委组织部在全市城乡基层党组织普遍开展组团式联系服务群众工作。市委组织部在试点的基础上，面向全市所有街镇、村居推广组团式联系服务群众工作机制。主要经验如下：

1.以科学的制度和规范确保经常性联系走访群众

通过划块明责、组团聚力、亮牌承诺、普遍走访，克服村居党组织落实普遍走访联系的制约因素，推动居民村党组织主动联系服务群众。所谓划块明责就是村按照100-150户或自然村、居民区按250-300户左右的规模，全市共划分联系服务块区3.35万个，并落实以块区为单位开展普遍走访的工作要求和责任人。组建街镇和居村干部、驻区单位、在职党员等共同参与的40万人组团队伍，其中，来自街镇机关事业干部、社区内七站八所和驻区单位力量约占12%。90%的居村在居民楼道和村民居住地的醒目位置公布本块区负责人的姓名、照片、联系电话和服务承诺。将普遍走访覆盖到每一户家庭，包括外来租住户和来沪人员家庭。实现“人对人、面对面、心连心”的普遍走访。

2.建立民情研判制度和四级联动诉求回应机制

组团式走访联系带动了服务群众大联动，为推动基层民主发展、创新社会管理注入了新动力。通过块区—村居—街镇—区级以上职能部门四级联动问题解决和诉求回应机制，在块区开展自助互助服务，在居民村利用基层民主自治机制回应解决问题，在街镇整合各类资源重点解决居民村不能解决的问题。同时，充分发挥区县人大和政协两会代表的渠道作用和区、街镇联动机制，将需要市、区两级政府部门解决的问题及时反映，上下协同解决。收集的问题90%解决在块区及村居层面，有效填补了基层管理中的空白点，提高了服务群众的针对性和有效性，成为城乡基层党组织“问需于民、问政于民、问计于民”，推动科学决策、民主决策的重要载体。

3.实行“五个结合”，形成协同参与的支撑保障体系

组团式联系服务群众是通过全面部署的方法，在全市城乡基层党组织普遍推广。2012年8月25日,市委召开组团式联系服务群众机制工作推进会，市委组织部、市委创先争优活动领导小组办公室也专门下发《关于在本市城乡基层党组织普遍建立组团式联系服务群众机制的实施意见》，在全市200多个街道、乡镇，5000多个村（居）全面推开这项工作，要求各单位在具体推进组团式联系服务群众工作中，做到“五个结合”即与窗口单位、服务行业创先争优活动相结合，与“两会代表”联系基层制度相结合，与深化区域化党建工作相结合，与在职党员向社区报到制度相结合，与“双结对”活动相结合。通过“五个结合”，为组团式联系服务群众的推进提供可靠的支撑保障，力争实现“六个一”的工作目标：即一个了解反映诉求——回应解决问题——绩效考核评估的完整工作体系，一支能够经常性直接联系服务群众的工作队伍，一套适合本社区特点的走访联系和服务群众工作方法，一种基层党组织民主科学决策机制，一批有影响力的服务群众的先进典型，一个整合基层党建各类资源和工作机制的服务群众支撑体系，并把组团式联系服务群众工作，作为党建责任制考核和创先争优评比表彰的重要内容。

在全市城乡基层党组织的共同努力下，2011年，共走访居村民家庭789.7万户，2012年上半年，全市继续深化组团式联系服务群众工作机制，走访了348万村居家庭户。一年多来，累计收集问题建议48万多条，90%的问题得到解决。在探索拓展服务群众团队、开展分类走访联系、建立四级联动矛盾解决机制等方面积累了丰富经验，成为基层干部和群众都欢迎的工作方法，搭建了世博会以后动员、整合全市基层党组织和党员力量的新平台。

4.确保形成组团式联系服务群众的长效工作机制

组团式联系服务群众 ，努力形成的一个了解反映诉求——回应解决问题——绩效考核评估的完整工作体系，能够经常性直接联系服务群众，是一套适合本社区特点的走访联系和服务群众工作方法，一种基层党组织民主科学决策机制，出现了一批有影响力的服务群众的先进典型，形成了一个整合基层党建各类资源和工作机制的服务群众的支撑体系。

李源潮同志2011年11月21日在上海听取创先争优活动汇报时指出：希望能把这项制度很好地总结，成为新时期加强群众工作的好的机制。实践表明，组团式联系服务群众工作是新形势下城乡基层党组织直接联系服务引领群众的重要载体，解决普遍走访联系中的“大和小”的矛盾、“多与少”的矛盾、“一次与多次”的矛盾、“重点和一般”的矛盾，是创新社会管理、加强社会建设的重要方法。一是确保了经常性联系走访要求落到实处。二是推动了问题在一线解决、矛盾在基层化解，一批群众反映比较集中、久拖不决的矛盾得到化解或有效缓解。群众工作的触角延伸到矛盾产生的最前沿，大量矛盾吸附在基层，解决在楼组。三是完善了基层民主决策科学管理机制。四是成为党员教育和干部成长的重要平台，成为培养、锻炼和提高党员、基层干部群众工作能力的“基础阵地”。通过组团走访，主动深入一线，积极解决群众的合理诉求，群众权益得到有效的保障。

组团式联系服务群众，使得干部工作作风普遍得到改善并得到了群众认可，干群关系得到了改善和融洽，有效地提高了政府的公信力和执政能力。在探索如何创新社会管理方式、探索执政党如何成功执政方面，上海的组团式联系和服务群众是一个很好的开端，但执政的成功之路还很漫长，还需要我们在创新社会管理方面不断努力和探索。“社会管理创新与法治保障”全国学术研讨会将于10月份召开

2013年10月19日-20日，由本刊与上海市华东理工大学法学院、华东理工大学法律社会学研究中心、上海市行政法制研究所联合主办的“社会管理创新与法治保障”学术研讨会将在上海华东理工大学举行。

会议以文会友，邀请司法部门、社会各界专业人士与会，为中国的法治建设与发展提出有建设性的见解。

会议主题为：

1.社会管理创新实践中的“服务”理念；

2.社会管理创新实践中的法治保障；

3.社会管理创新与纠纷解决；

4.社会管理中的政绩考核；

请于2013年9月15日前提交会议论文。提交方式：以电子版（WORD文档形式）提交到电子信箱：lyjcfyll@126.com，电子邮件的标题请注明“社会管理创新与法治保障研讨会论文”。

会议联系人：

凌燕（执行编辑）：61851212-832

刘雨濛（责任编辑）：61851212-833

*李建勇,男，上海大学法学院教授，法社会学研究中心主任。研究方向：法社会学、宪法学等。