美日铁路国有化退潮记

李慧翔

铁路，曾经被人们认为是最适合，甚至是只能由政府操控运营的产业。20世纪20年代，铁路国有化运动曾经使美国之外的几乎所有国家实行了铁路的国有，并保持了几十年。然而，在20世纪中后期，一股铁路民有化浪潮却突然席卷全球，欧美日等纷纷放松对铁路行业的管制，各类改革与重组为铁路行业注入了新的活力。直到今日，市场的力量已经令曾经封闭的铁路系统再也无法与世隔绝。

发生在美国这个铁路里程最长国家的故事，可谓世界铁路产业民有化历程的缩影。在铁路新兴之时，美国政府对铁路运营采取一种自由放任的态度，没有施加任何管制。但随后，由于公众呼吁“铁路运输价格合理与公平”，1887年，美国国会颁布了《管制商务法》，后据此法成立了美国第一个可独立行使管制权的准司法、准立法、准行政的规制机构——州际商务委员会（ICC）。这个原本只是想解决运输价格问题的机构，却走得太远，直至开启了潘多拉魔盒。

此后，1903年《埃尔金斯法》通过、1906年《赫伯恩法》通过、1910年《曼-埃尔金斯法》通过、1920年《运输法》通过、1933年《紧急运输法》通过、1935年《承运人法》通过……这一系列法律的核心思想是：尽管铁路是私有的，然而，联邦政府能够通过对铁路管理的干预来降低私人的作用。ICC开始大包大揽，具有对铁路公司生杀予夺的大权。

拿1916年通过的《亚当姆逊法》为例，该法对铁路公司的管制扩大到了劳工标准，禁止各铁路公司相应地削减工资。于是，美国火车的速度虽翻了一番，但工会拒绝将每日工作标准提高，以至于铁路工人平均工时数在1959年几乎降低了一半。工会也施加压力迫使私铁保留已经淘汰的工种，甚至在先进的柴油机车上仍保留着“司炉工”这一冗职。

此外，ICC的审批速度之慢令人难以容忍，如某三家铁路公司要合并为一家时，从1961年的最初申请到1970年的最后合并，足足花费了9年的时光。

由于美国政府对铁路业进行严格的管制，铁路运输业丧失了竞争活力，服务质量差、经营僵化。比如以铁路路线总长为例，1916年，美国铁路路线总长曾达到顶峰，共有409177公里。然而，随着管制加重，到了1965年，全美客运线路仅剩120000公里，客车停运比比皆是。同时，随着航空、公路等交通运输工具的迅速崛起，铁路面对的替代性竞争日益激烈，在运输市场的份额也逐步下降，美国铁路运输业陷入了困境，在20世纪70年代甚至已经到了崩溃的边缘，破产申请接踵而至。

1971年，全美铁路客运公司（Amtrak）成立，这个由政府全资拥有的公司接管了“因为具有公益性，即便赔钱也要干”的客运业务，帮助私营企业活了下来。1976年，《铁路复兴与规制改革法》通过，免除了许多铁路公司的经济规制义务。1980年，《斯塔格斯铁路法》通过，全面放松了政府对铁路业的管制，奠定了美国铁路走向自由化市场化的基础。

1995年，被诟病已久的ICC终于被撤销，美国铁路业全面走向复兴。2007年时，美国铁路总长已恢复到226427公里，仍为世界第一大铁路网。

另一个可供观察的侧面是，美国铁路公司最多时曾经达到6000家，存在大量建设工程，但由于ICC对并购的监管太过严苛，导致直到1980年全面放开监管后，美国铁路公司的并购浪潮才如井喷般出现。到2005年，美国只有560家铁路公司，到2010年，全国只剩7家一级铁路公司（年营业额大于2.5亿美元）。并购浪潮，直接导致铁路货运周转量大幅提高。

“管制——失败——放手”，已经成为铁路业的宿命。其他国家的故事与美国何其相似！日本国铁职工曾高达41万人之多，其中超过20万为冗员，工作时赌博、喝酒、赏花的现象并不鲜见，解决就医、上学等问题的单位成了铁饭碗，混乱和粗放的管理使赤字达到30万亿日元左右。

然而，民有化改革后，日本铁道公司二十多年没涨票价，下属公司大部分盈利，超导磁悬浮等技术创新也取得了日新月异的发展。这与此前平均三年涨一次票价，却依然巨额亏损的国铁相比，相差不可以道里计。

无论是还在探索中的法国，还是已经走在前面的瑞典，每个开启了铁路改革的国家，无一不是在民有化市场化方面作出了重大举措。民有化并非一定指铁路完全由私人控制，根据此前各国的铁路民有化经验，不外乎：以契约形式确立国家和铁路的关系；政企分开；放松管制。

只要政府可以放松管制，市场自然会让铁路的表现更加优秀。即便在这个比较特殊的行业中，经济规律依然冥冥中发挥着作用。虽然人类的铁路史曾经走过许多弯路，但千江万河归大海，市场化民有化的宿命，恐怕并不为人的意志所改变。

【点评者说】在某些经济学家眼里，铁路是典型的“自然垄断”，因为任何两个地方，只需要一条线路就行了，乘用铁路的人数越多，运营的平均成本也就越低。不过历史上，美国的铁路都是私人营建的，而且竞争异常激烈，自然垄断并不会排斥竞争。当政府以公共利益等理由加强对铁路行业的干预、铁路企业承担更多的“社会责任”之时，铁路的经营效率反而会降低，乘客体验也会变差，这也算事与愿违的一个好例子吧。