公共政策新风向

南方周末记者刘薇发自北京

“总则”：市场化

改革重新回到话题中心。

本届两会，无论四份主要文件（总理的政府工作报告、财政部的预算草案、发改委的计划报告和国务院的机构改革方案）的数据和用词，还是各路官员的公开表态，均表明“改革”已占舆论风口。

当官员们谈论改革，他们在谈论什么？

政府和市场的关系问题，是绕不过的“总则”性问题。

总理的政府工作报告和国家发改委的计划报告，均明确表示要研究深化经济体制改革的顶层设计和总体规划，提出改革总体方

案、路线图、时间表。

但涉及具体领域的改革，依旧措辞传统而谨慎。

投资银行花旗据此认为，政府工作报告虽屡次提到改革，但言辞并未脱离近期政府文件的范畴，“新一届领导人的改革策略和日程可能要到秋天召开全会时才能出来”。

尽管如此，两会舆论场中官员的公开表态，却比文件更灵活地表达出官场风向。

中共中央政治局常委张高丽在两会期间强调，今后五年要进一步做好支持非公有制经济发展的工作。要在民间资本进入能源、铁路、

金融等重点领域方面取得新突破。

现任国家发改委主任张平亦在2013年3月6日的新闻发布会上阐明改革核心要义，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，进一步发挥市场在配置资源中的基础性作用。”

而本次两会的另一个重要议题——国务院机构改革方案，也透露出诸多强调市场化方向的改革讯号，比如计划经济最后一个最大的堡垒——铁道部，在此番改革中被撤销，原有的职能被以政企分开的方式切割。

2013年3月10日，国务院秘

书长马凯在阐述此轮国务院机构改革的动机时称，机构改革是行政体制改革的核心，要着力解决政府与市场、政府与社会的关系问题，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用，“上项目、做投资要更多由企业自主决策”。

本次提交全国人大审议的机构改革方案，使各项改革的主管机构略有调整，国家发改委对整体改革的宏观规划和决策权得到加强。不过，两会后几项关键改革主管机构的人事变动，可能将给改革具体走向和操作带来变数。

楼市：保障房建设投入放缓，房产税将会增长

针对房价高企而采取的房产调控政策是过去五年公共政策的重中之重，而旨在解决中低收入人群住房难题而推出的保障房政策亦是上届政府的对策之一，此种住房公共政策是否会延续？

两会上，并未有官员对此作出明确表态，政府工作报告也依旧是传统的“继续抓好保障性安居工程建设和管理，让老百姓住上放心房、满意房”，并把加强房地产市场调控和保障性安居工程建设相提并论。

不过，仔细分析预算草案却可发现，保障性住房建设投入虽比2012年预算数增长5.3%，但比2012年执行数却下降14.3%，为2229.91亿元。

与此同时保障性安居工程建设任务量减少：2013年预计城镇保障性安居工程住房基本建成470万套、新开工630万套；在保证质量和标准的前提下，改造农村危房300万户以上——无论建成数还是新开工数，预期目标均少于此前两年：2011年，新开工1043万套，超额完成开工1000万套的目标任务，基本建成432万套；2012年计划新开工700万套以上，基本建成500万套。

和新医改一样，过去两年是国家财政下猛药投入保障性住房建设的关键年份。从2011年开始，全国财政用于保障性安居工程的支出陡然增加，2008年仅为36.5亿元，到了2011年就增加到2609.54亿元，2012年更是高达3123.32亿元。

2013年用于保障性住房的投入基本恢复到2011年的水平，释放出国家财政对保障性住房投入放缓的政策变化信号。

但与此同时，为配合房地产调控而采取的房产税力度将加大。根据预算草案，2013年房产税收入为1525亿元，比2012年执行数增加11.1%，预示房产税改革试点范围将进一步扩大。从2012年8月12日开始，全国三十余省市地税部门已开始为开征存量房房产税做准备。

医改：财政不会再像头三年那样支持了，市场化之门可能因此打开

在过去三年中，强调公益性的基层医改走上“收支两条线”和基本药物的政府招标采购，政府主导力量极大加强。未来五年，医改将在市场和政府的复杂角力中做怎样的选择，占据医疗机构七成以上的公立医院将如何界定自身角色，如何动手术？医疗市场的大门是否真正向社会资　本敞开以形成更多供给？这都是医改风向的关键点。

对此，几份两会文件虽均强调将深化医疗卫生体制改革，但对上述核心问题着墨不多，只泛泛提及医保水平和公共卫生费用的提高。

仅从字面分析，2012年预算报告明确提到将加快推进以县级医院为重点的公立医院改革试点，而这一重点在2013年的报告中未有提及，代之以加快公立医院改革的粗泛表述。

财政投入的变化，则是观测医改风向的一个务实指标。

根据预算草案，2013年用于医疗卫生的支出计划为2602.53亿元，比2012年计划数增长27.1%。新农村合作医疗和城镇居民医疗的财政补贴标准将从240元增加到280元。城乡居民基本公共卫生服务经费也从25元提高到30元。

不能简单看27.1%的增长幅度就认为实际投入一定会增加，因为这一增加比例是相对于2012年的计划数2035.05亿元而言的，但事实上2012年是医改投入史上最高峰的一年，实际投入为7198.79亿元，是计划数的三倍多。

因此，2013年对医改的实际投入是否会延续过去五年连续增加的趋势，还是未知数。过去五年，是“公益性”医改方案执行的关键周期，国家对医改的投入极大提升，每年的实际投入数都是预算数的三倍以上。

正因为如此，新医改的一个压力，即来自财政补贴的可持续性。过去三年，中央政府安排了630多亿元重点支持了3.3万多个基层医疗卫生机构的建设。虽然“十二五”规划已经明确，未来三年政府对新医改的投入力度和强度要高于2009-2011年的投入水平，但在目前经济增速放缓的压力下，普遍存在显性或隐性赤字的政府是否还有意愿和能力继续投入，将是决定医改走向的重要因素。

事实上，相关官员的表态也证实了这一点。

现任卫生部部长陈竺两会期间接受媒体采访时称，改革到了深水区，好做的事情前一段都已经做了，全民医保框架有了，服务体系也在逐步完善，并且经济从高速发展转入平稳发展阶段，财政也不可能像医改头三年，每年以百分之三十几的增长力度来支持卫生了。那就只有靠改革来出红利，靠创新来出红利。

财政的捉襟见肘，也许会给更多社会资本进入医疗市场以机会。国务院机构改革方案明确提到将“公平对待社会力量提供医疗卫生、教育、文化、群众健身、社区服务等公共服务，加大政府购买服务力度”。

卫生部长陈竺在面对媒体时，也不再像过去那样强调“公益性”的提法，转而强调医疗产业里，需要三大体系支撑：首先是服务体系，应该解放思想，打开社会办医的通道；第二个是高新医药产品的提供；第三个是要发展商业保险，并和基本医保进行衔接。

当下的机构改革，也成为了医改的一个推动力：理顺了医保经办机构，将目前分散在劳动和社会保障部以及卫生部的医保经办职能，统一到前者。这为下一步医保的城乡一体化和推进“以医保支付制约医疗服务”的深层次改革奠定基础。

陈竺还在两会接受媒体采访时提到，医改下一步最重要的是建立“医疗改革联合体”，不仅是社区平台，是以三级医院为核心，带着几个二级医院，辐射一片社区和乡镇，实现城乡医疗统筹。

这或许是公立医院实质改制难以推进的背景下，在现有体系内促进医生流动的一种尝试。但这个并不新鲜的提法如何让医生至少在体制内实现真正的“流动”，还面临诸多考验。

人口：计划生育政策强势不变，但人口政策可能不再囿于计生视角，成为调控宏观经济的政策变量

众所关心的“计生政策会不会马上放开”，在两会上被明确否定。

虽然主管部门计生委在本次机构改革中被并入卫生部，其人口规划职能也被调整给发改委，但面对公众，无论是国务院秘书长马凯还是中编办副主任王峰均措辞严谨地表现了目前不会放开二胎政策的姿态。

计划生育在1982年被写入中共十二大报告，从此成为一项基本国策，中国开始实行严格的计划生育制度。2001年全国人大常委会第25次会议以高票审议通过《中华人民共和国人口与计划生育法》，在法律上予以确认。

过去数年，随着中国人口曲线发生变化，老龄化压力严峻，放开二胎政策的呼声渐强。一些学者也从当前中国人口红利逐步减少的角度出发，呼吁放开人口政策。

不过，两会期间官员对此给出了强势表态。

国务院秘书长马凯在向人大代表做机构改革的说明时，明确表示合并计生委的意图是为了“更好地坚持计划生育的基本国策，确保这项工作得到加强”，而此前计生委被合并到卫生部，曾被解读为减轻“计划生育改革”阻力。不仅国策地位未变，给予基层执行者强大压力的“计划生育党政一把手负总

责”和“计划生育一票否决”两项保障制度也未更改。

全国政协委员、国家人口计生委党组成员杨玉学更是计划生育的支持者，其在接受媒体采访时表示，当前的人口形势忽视不得、乐观不得。

“我国人口为13.4亿，即使将人口增长率控制在7‰，每年净增人口仍在700万左右，3年就会增加一个澳大利亚。”中编办副主任王峰则在新闻发布会上解释不变的理由，“在我们这么一个人口大国，人口和资源相互之间的压力依然是存在的。”

作为对政府机构人员配备具有决策权的部门，王峰还透露会在未

来新部门的“三定”方案中，对计生工作的职能的配置、内设机构、人员编制有特殊要求，“中央的要求出台后，还会对地方提出加强的要求”。

这一系列决策层官员的表态，释放了短期内废除二胎政策几无可能的讯号。

不过，杨玉学也对媒体表示，生育政策不是一成不变的，始终处在调整和完善当中。当前，根据广大群众的意愿、东部发达地区人口增长放缓的趋势以及地方政府的呼吁，已经有浙江、上海、黑龙江等7个省份开始实施“单独”政策，即夫妇双方有一方为独生子女，即可生育二胎，而且城乡同步。

“至于国家将来如何完善计划生育政策，是否会放开二胎，这是一个大的方针政策，需要国务院决定。目前我还没听到明确的声音。”杨玉学称。

此外，机构改革一个重要的变化是将制定人口发展规划的职能

划归到了发改委，也就是说，今后决定计生政策方向的实权已从计生委所在的卫生部，调整到发改委。这或许为未来计生政策的调整或逐渐放开留下可能，也将使人口政策不再只局限在计生视角，而成为调控宏观经济的政策变量。

资源价格改革：成品油价改革先行，水、煤、电、气、油、运将日渐由市场定价

价格如何形成，特别是在经济结构转型的背景下，对经济有风向标效应的资源类产品的价格如何形成，是考验市场是否起主导作用的关键。

让产品价格更多由市场之手来决定，是资源价改的核心。

中国过去十多年来一直在缓慢推进资源价格改革，但2008年金融危机爆发后，出于对通胀攀升的疑虑，改革脚步慢了下来。对可能推高CPI指数的担忧，和利益部门的阻挠，是改革进展缓慢的重要原因。

2013年的政府工作报告在目前CPI已回落到2.6％的背景下，将全年的CPI指数定为3.5%，为资源价格改革的推进预留了空间。

相关官员的表态也证实了这一点。

“3.5%的通胀目标为资源产品价格改革留出了空间。”全国人大财经委副主任委员吴晓灵在两会期间表示，“中国经济发展受到能源、资源和环境的约束，如果不用价格工具进行调整，经济将难以持续发展。”

国家发改委副主任杜鹰也在两会期间对媒体说，目前中国的资源要素价格、金融如何为实体经济服务、投融资市场如何完善等方面都需通过深化改革来解决。而2013年及今后一段时期，改革要务之一便是资源型产品价格改革。

海通证券梳理了这一领域中“水、电、煤、气、油、运”的具体改革方向：在全国推行阶梯水价，进一步提高水资源费、污水处理费；煤价完全市场化，资源税改为从价征收；阶梯电价全国推广，中长期工业电价市场化、竞价上网；成品油提高调价频率，逐步取消变动幅度限制；天然气短期“市场净回值法”向全国推广，中长期国内外气价联动；此外短期将继续提高运价，中长期铁路政企分开，强化盈利考核机制。

成品油价格改革或成为2013年资源价改的先行者。

“新的油品定价机制已确定大框架，可能在全国两会后适时出台。”全国人大代表、国家发改委原副主任彭森在两会上透露了这一消息。

国家发改委主任张平在全国人大的记者会上被问及油价改革时说，目前我国能源消费，特别是石油消费对外依存度不断提高，2012年石油对外依存度是58%左右。因此，中国的油品定价机制从1998年就开始和国际接轨。但这种接轨并非“自由形成价格”，而是由国家发改委以22个工作日为周期，如果平均油价的波动超过了4%，就相应进行油价调整。

这种价格形成机制，往往落后于实际的供求关系。张平承认至少有两个缺点很明显：一是周期太长，22个工作日再加上节假日就是一个月的时间，国际油价每一天都在变动，不能够及时地反映国际油价变动的情况。二是设定4%的调价前提，国际波动达到4%才调，造成国际油价变动不能及时传导到国内成品油的价格。

透过张平透露的细节，目前正在研究中的油价机制改革，并未完全取消价格管制，而只是细节上的改变：一是计划把周期调得更短一些，以使得适应国际油价频繁变动。二是准备取消4%。

除了价格手段，与资源改革相配套的税制改革，也在2013年的两会报告中呈现加速倾向。预算报告中对财税改革的要求更加明晰化，不仅表示“要推进资源税改革，扩大资源税从价计征范围”，还指出将“加快建立公共资源出让收益合理共享机制”，以及“完善消费税制度，研究将部分过度消耗资源、污染环境的产品纳入征税范围”。这些表述，明显比上年要更为具体。

步调审慎是资源价格的一贯特征，企业及老百姓的承受能力是重要考量。由于资源品兼具公共品和商品的双重属性，政府对提供给居民和非居民的资源品价格将区别对待，因此并不能将价改理解为“全面涨价”。

而若2013年资源价改提速，对能源依赖度高的重工业和某些行业的制造业将受到严重影响，进而对整体经济产生影响。

在经济结构转型的大背景下，这一轮围绕政治、经济和环境的博弈将如何进行，值得期待。