地震灾害分级响应规定的适用问题研究＊

李一行

（防灾科技学院，河北三河065201）

（作者电子信箱，李一行：yh.lee2005＠163.com）

引言

2012年8月28日，国务院办公厅发布了新修订的《国家地震应急预案》。预案对地震应急的工作原则、组织体系、响应机制、监测报告、应急响应、指挥协调、恢复重建和保障措施等进行了全面的规范。分级响应是该预案的核心和精髓。预案是以国务院办公厅名义发布的规范性文件，从法律位阶来说，具有相当于行政法规的效力。本文从法规适用的角度，提出对该预案关于地震灾害分级响应的认识，以供探讨。

1 地震应急分级响应的法律规定

地震应急分级响应，包括灾害分级、响应分级、响应级别确定和响应措施的采取几个层面的内容。灾害分级是响应分级的基础，响应分级是响应级别确定的标准。各主体依确定的响应级别采取应急措施，方可实现地震应急的依法科学统一、有力有序有效进行。

从我国目前的法律规定来看，地震应急分级响应在《突发事件应对法》、《防震减灾法》和《国家地震应急预案》中均做出了规定。依《突发事件应对法》［1］第3条和《防震减灾法》［2］第49条的要求，按社会危害程度、影响范围等因素将地震灾害分为特别重大、重大、较大和一般4 级。在《国家地震应急预案》［3］中，用死亡人数、直接经济损失占当地国内生产总值比的数值条件，将法条中的“社会危害程度、影响范围”具体化。不同级别的地震灾害，由不同级别的主体组织领导实施应急工作。国家预案明确规定：应对特别重大地震灾害启动Ⅰ级响应；应对重大地震灾害启动Ⅱ级响应；应对较大、一般地震灾害启动Ⅲ级、Ⅳ级响应。响应级别一般是与灾害级别一一对应的。预案同时针对特殊情况做出特殊规定：考虑到边疆地区、少数民族聚居地区和其他特殊地区的抗震救灾需要，国家预案规定对发生在这些地区的地震可适当提高响应级别。预案还规定地震应急响应启动后，可视灾情及其发展情况，对响应级别及时进行相应调整。由此可见，灾害分级是基于生命和财产损失的客观事实判断；响应分级是在灾害分级基础上，综合考虑应急救援需要而依法做出的规范性判断，继而由不同主体、在不同范围实施地震应急响应。

2 地震应急分级响应的不同理解

响应分级中针对不同级别的地震灾害规定了不同的应对主体，同时规定了其他主体在每一级响应中的职责。新修订的国家预案刚刚发布实施，地方政府和政府相关部门的预案尚未根据新的国家预案进行修订。加之在应对特大地震灾害中我国采取举国救灾的实践特点，在学习领会新的国家预案地震灾害分级响应的规定中，产生了以下两种不同的理解。

2.1 递进式

这种观点认为：特别重大地震灾害发生后，国务院决定启动Ⅰ级响应，省、市、县人民政府按照国务院要求，均启动Ⅰ级响应；重大地震灾害发生后，所在地省级人民政府作为应急主体，启动Ⅰ级响应，国务院启动Ⅱ级响应，支持地方应急，有关市、县人民政府启动Ⅰ级响应；较大地震发生后，所在地市级人民政府作为应急主体启动Ⅰ级响应，国务院支持应急工作启动Ⅲ级响应，省人民政府支持应急工作启动Ⅱ级响应，有关县人民政府启动Ⅰ级响应；一般地震灾害发生后，所在地县级人民政府作为应急主体启动Ⅰ级响应，国务院支持应急工作启动Ⅳ响应，省级人民政府支持应急工作，启动Ⅲ级响应，市级人民政府支持应急工作，启动Ⅱ级响应。

这种观点的特点是，同一个地震灾害，不同的主体，职责不同，启动不同级别的应急响应，政府层位越低，启动响应级别越高，县级人民政府应对任何级别的地震灾害，均需要启动Ⅰ级响应（如表1所示）。

表1 递进式地震应急分级响应

2.2 单一式

另一种观点认为：特别重大地震灾害，由国务院启动Ⅰ级响应；重大地震灾害发生后，由所在地省级人民政府启动Ⅱ级响应；较大地震灾害发生后，由所在地市级人民政府启动Ⅲ级响应；一般地震灾害发生后，由所在地县级人民政府启动Ⅳ响应。

这种观点的特点是，一个地震灾害，由一个响应主体启动一个响应级别，各级人民政府按照同一级别，采取应急响应措施。强调了响应级别的一致性，对除了响应主体以外的其他各级政府的响应，采取模糊处理（如表2所示）。

表2 单一式地震应急分级响应

3 构建地震应急分级响应的立体化结构

笔者认为，以上两种认识都有其可取之处，也部分体现了地震应急工作的实际。但是，地震应急工作是根据不同级别的地震灾害，由不同政府主体参与的、全方位的工作。现行《国家地震应急预案》着重规范了国家层面的地震应急工作，既是国家响应的规则，又是国家预案体系的大纲，对各省、市、县级人民政府预案的制定具有指导性作用。正确理解国家预案有关响应级别的确定问题，对于国家预案的实施和各地各部门预案的修订至关重要。从法律关系层面来说，正确把握国家预案的精神，需要从地震应急工作的实际出发，建立立体化的应急响应机制。

《国家地震应急预案》的1.4规定了抗震救灾工作的基本原则，即：统一领导、军地联动，分级负责、属地为主，资源共享、快速反应。这些原则指导抗震救灾工作的开展，提示并约束对国家预案的理解和执行。原则中的分级负责、属地为主是理解地震应急分级响应的原则和要求，是在解释分级响应制度时必须遵循的。结合预案中的原则和分级响应的规定来看，一次地震灾害对应一个响应级别，每个响应级别对应不同的响应主体。属地为主的原则，最基本的精神就是事权属地、下级负责、上级支援。

3.1 Ⅰ级响应

特大地震灾害发生后，由国务院决定启动和组织实施Ⅰ级响应，国务院抗震救灾指挥部统一领导、指挥、协调全国抗震救灾工作；地震灾区所在地省级人民政府作为主体，按照国务院抗震救灾指挥部的统一部署，领导和组织实施本行政辖区抗震救灾工作；市、县人民政府按照上级抗震救灾指挥机构的安排部署，领导和组织实施本行政区域的抗震救灾工作。Ⅰ级响应的应急主体是省级人民政府，应急范围是全国参与（如图1所示）。

3.2 Ⅱ级响应

重大地震灾害发生后，由灾区所在地省级人民政府启动和组织实施Ⅱ级响应，作为地震应急工作的主体，领导灾区地震应急工作；灾区所在地市、县人民政府按照上级抗震救灾指挥机构的安排部署，领导和组织实施本行政区域的抗震救灾工作；国务院抗震救灾指挥部根据情况，组织协调有关部门和单位开展国家层面的地震应急工作。Ⅱ级响应的应急主体是省级人民政府，应急范围包括灾区所在地的省和国务院协调下的有关部门和单位（如图2所示）。

图1 Ⅰ级应急响应示意图

图2 Ⅱ级应急响应示意图

3.3 Ⅲ级响应

较大地震灾害发生后，由灾区所在地市级人民政府启动和组织实施Ⅲ级响应，在灾区所在地省级抗震救灾指挥部的支持下，领导灾区地震应急工作。灾区所在地省级人民政府抗震救灾指挥部根据应急工作实际需要和下级抗震救灾指挥部的请求，采取相应支持措施。中国地震局及国家有关部门和单位根据灾区需求，协助做好抗震救灾工作。Ⅲ级响应的应急主体是市级人民政府，应急范围包括灾区所在地的省和县，以及依请求行动的中国地震局和国家有关部门和单位（如图3所示）。

图3 Ⅲ级应急响应示意图

3.4 Ⅳ响应

一般地震灾害发生后，由灾区所在地县级人民政府启动和组织实施Ⅳ响应，作为地震应急工作的主体，在灾区所在地省、市级抗震救灾指挥部的支持下，领导灾区地震应急工作。灾区所在地省级人民政府抗震救灾指挥部根据应急工作实际需要和下级抗震救灾指挥部的请求，采取相应支持措施。中国地震局及国家有关部门和单位根据灾区需求，协助做好抗震救灾工作。Ⅳ级响应的应急主体是县级人民政府，应急范围包括灾区所在地的市和省，以及依请求行动的中国地震局和国家有关部门和单位（如图4所示）。

图4 Ⅳ级应急响应示意图

综合以上理解可以得出，省级人民政府是应对特别重大和重大地震灾害的主体，市、县级人民政府是应对较大和一般地震灾害的主体。不同的灾害级别对应不同的响应级别，一次地震灾害对应一个响应级别，确定了响应级别就确定了应急主体和应急范围，不同的主体根据职责开展应急工作。既保证了应急级别的一致，又体现了不同主体工作职责的分工不同。地震灾害分级、应急主体层级和地震响应级别，构成了立体化应急的三个维度。

4 关于《国家地震应急预案》的实施建议

4.1 加强培训，便于统一对预案的认识

新的《国家地震应急预案》发布伊始，对于规定的某些新内容，尤其是做了重大修改的内容，在理解上难免会有多种认识。国家预案是规范国家地震应急的规范性文件，预案的发布实现了有法可依，预案的实施还须做到认识统一，有关部门应当加强预案培训，便于在预案理解上形成共识，为预案实施打下基础。

4.2 指导地方，保证预案体系的一致性

随着新的国家预案发布，按照《防震减灾法》规定，各地方及有关部门和单位的预案将依据新《预案》进行修订。在预案修订中，保持制度的衔接，是必须遵守的原则。这样，既有利于国家预案的实施，又有利于国家预案体系的统一。指导地方预案修订非常重要。

4.3 开展演练，提升预案实施的实战性

预案指导地震应急实战，决定地震应急的实效，攸关千万人的生命和财产安全。地震是小概率事件，预案的实施不能等地震的到来。需要通过演练来检验，并不断在实践中完善。

4.4 健全机制，增强预案实施的联动性

根据预案规定，地震应急实施中需要调动各方力量，协调跨地区、跨部门有序有效开展工作。建立健全军地间、部门间、上下间工作协作机制，实现应急联动，是预案实施的关键。

4.5 完善制度，将预案规定细化和实化

预案对地震应急各环节工作进行了全面的规定。更好地实施预案，还需要针对各项工作制定相应的具体办法或者技术标准，使预案的规定细化、实化，便于遵循。

［1］《中国人民共和国突发事件应对法》.第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议2007年8月30日通过，2007年11月1日起施行.2007－08－30.http：∥www.gov.cn/ziliao/flfg/2007－08/30/content＿732593.htm

［2］《中国人民共和国防震减灾法》（修订）.第十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议2008年12月27日 修 订 通 过，自2009 年5 月1 日 起 施 行.2009－01－07.http：//www.csi.ac.cn/manage/html/4028861611c5c2ba0111c5c558b00001/＿content/09＿01/07/1231295269506.html

［3］国务院办公厅.《国家地震应急预案》.2012年8月28日修订.2012－09－21.http：∥www.gov.cn/yjgl/2012－09/21/content＿2230337.htm