加强特殊人群管理与服务的对策探讨

曾伟

加强特殊人群管理与服务的对策探讨

曾伟

完善以党委、政府为主导的组织机构，健全以保障特殊人群权益为核心的法律法规，建立以特殊人群信息为目标的情报体系，构建监管与保护兼顾的全方位服务和管理机制，建立特殊人群职业教育培训机制，以舆论为主导加强特殊人群的宣传教育，是加强特殊人群管理与服务的有效途径。

特殊人群；管理；服务；对策

对特殊人群的管理和服务，是当前社会管理创新的一个重要话题。2011年2月19日，在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上胡锦涛同志提出，要“进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务，建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理机制，完善特殊人群管理和服务政策”。特殊人群，在不同社会管理领域下对其范围有着不同的界定，本文所讨论的特殊人群，是就公共安全管理领域而言的，主要是指具有违反正常社会规范现实表现或对社会治安存在潜在风险等公共安全特征的人群，如吸毒人员、精神病人、社区服刑人员以及刑满释放解教人员等。特殊人群在我国以前社会管理中经常被忽视，而特殊人群违法犯罪和肇事已成为当前影响社会稳定和构建和谐社会的一大因素或者隐患。因此，加强对特殊人群的管理和服务，既是保护特殊人群合法权益的需要，同时也是维护社会稳定，构建和谐社会的需要。

一、完善以党委、政府为主导的组织机构

建立以党委、政府为主导的组织机构体系，是加强特殊人群管理与服务的前提。特殊人群的管理与服务是一项集特殊人群综合心理生理治疗、社会功能恢复、违法犯罪防范等功能为一体的系统工程，需要在党委、政府的统一领导下，有效整合宣传、公安、卫生、司法、民政、劳动和社会保障、教育、工会、共青团、妇联、文明办、综治办等各方面资源，统筹各地，协调各方，优势互补，形成合力，才能保证各项特殊人群管理和服务工作措施的落实。目前我国还没有专门针对整个特殊人群的服务和管理组织机构，针对各类特殊人群的机构设置情况也迥然不同。相比较而言，针对社区戒毒（康复）人员的组织机构比较完善，其中《禁毒法》的颁布给社区戒毒（康复）相关组织机构的建立和协调合作提供了法律依据，全国各地逐步形成了政府统一领导，有关部门各负其责，社会广泛参与的工作机制。以广西柳州市为例，目前五城区六县已全部建立起禁毒委（办）等禁毒组织和指导、协调、管理机构，所有街道办事处和社区全部建立了社区戒毒（康复）工作组织领导机构，并全部挂牌开展社区正常的戒毒（康复）工作。但对于其他的大多数特殊人群而言，均都没有形成一个完整的组织机构体系。除了提供收容治疗的精神病院和收容救助的救助站之外，基本上处于公安机关单打独斗的局面，没有建立起一个统一协调的特殊人群管理与服务的机制，在特殊人群的的服务和管理过程中经常会出现配合不力、相互脱节，甚至相互推诿的现象。因此，应借鉴社区戒毒（康复）的成功经验，建立和完善特殊人群管理与服务的组织机构体系，切实把开展特殊人群管理与服务工作作为一项社会管理创新工作来抓。

一是建立和完善特殊人群管理与服务的组织机构。要在各级政权组织中成立统一的特殊人群管理与服务机构，并融合特殊人群涉及到的各个相关部门、人员，建立一个层次分明、职责权限统一、分工明确的特殊人群管理与服务组织体系。（见图1）

图1 特殊人群管理与服务组织体系

二是落实特殊人群管理与服务工作责任制。充分发挥政府职能部门、社会参与管理的作用，及时掌握特殊人群的信息动态、生活状况，采取多种方式加强特殊人员的管理，帮扶与沟通，并根据特殊人群社会化管理要求，制定“四方一责”责任状，明确“四方”（派出所、司法所、民政办、村居委会）的责任。派出所掌握并熟悉全部特殊人群及其监护人的基本情况，做到底数清、情况明，台账登记清楚、准确全面；开展对特殊人群及监护人的管理，并对直接监护人及其责任监护人开展自我防范意识的培训及教育工作，随时调整预防事故发生的措施和对策，落实特殊人群管理方案；加强全面控管，实行政法干警包村制，落实一村一警的管理职责，确保社会稳定和安全；随时对特殊人群重点对象进行排查，及时处理特殊人员危害社会的违法行为。司法所加强对特殊人群的管理，对特殊人群及其监护人开展法制宣传教育和培训，使其认真履行监护职责，达到遵纪守法的目的；及时调解处理特殊人群与其他人发生的矛盾纠纷，在其权益受到侵害时，为其提供法律援助。民政办对特殊人群的生活保障和救助，落实特殊人群的帮扶措施，熟悉特殊人群的基本情况，帮助并解决生活中的实际困难。村居委会组建特殊人群社会化管理组织机构，落实专职管理人员，建立特殊人群管理包保责任制度，村干部责任到人，实行管理责任“一包到底”制度，逐人签订责任书；掌握辖区内特殊人群的基本情况，落实具体监护责任人，并做好详细登记，及时向派出所、乡党政办报告特殊人群危害社会的行为，不及时报告造成严重后果的，严格实行责任倒查追究；加强对特殊人群及其监护人的教育和监管，严格加强自我防范，不允许并及时制止特殊人群进入校园进行滋事，山林野外用火，四处流浪等危害社会的行为的发生，保证人民生命财产不受侵害。村（居）委会对特殊人员管理不到位，发现违法行为因不及时制止和报告而造成严重后果的，按照党政党纪，严格追究责任。

三是开拓创新，建立民间的特殊人群管理与服务组织，实现社会自治。上海中致社区服务社的成立是一个成功的例子。2007年7月，上海浦东新区成立了全市首家区域民办非营利性企业——上海中致社区服务社，170多名社工承接政府出资购买专业服务，帮教特殊人群归正。中致社承接了本区域相关职能部门专业帮教服务事项，和政府间形成了“定向委托、合同管理、评估兑现”的新型政社合作关系。这种通过政府购买服务的形式支持社会组织按照政府的委托和授权从事预防和减少犯罪工作的新模式，大大提升了的特殊人群管理与服务的水平和效果。[1]

二、健全以保障特殊人群权益为核心的法律法规

以保障特殊人群权益为核心的法律法规，是加强特殊人群管理与服务的依据。法制社会源于立法的完善，权利保障基于立法的精确。特殊人群的权利范围、界限以及可以实现的方式、方法和途径等内容，是通过国家的立法活动来完成的，而这些内容又成为特殊人群日后行驶自身权利的直接依据。因此，在制定针对特殊人群的相关法律法规时，要坚持以人为本、依法管理、综合矫治、关怀求助的基本原则，在法律内容上要从保护特殊人群人员的合法权益出发，帮助特殊人群融入社会，这对于从更深层次地解决特殊人群问题也起到积极的推动作用。目前，虽然特殊人群问题得到了从中央到地方的广泛重视，但法律法规的制定和实施需要一定的时间，因此，针对于特殊人群制定的法律法规仍及其匮乏。除了针对吸毒人员有《禁毒法》、《戒毒条例》等一系列法律法规外，针对其他特殊人群均没有专门的法律法规进行规范，对于他们的法律权利和义务仅在一些基本法律法规某些条文或者地方性法规中有所体现。此外，现有的相关法律法规大部分内容只规定了对特殊人群如何监督、管理以及法律责任的追究，对于他们的权利保障方面鲜为提及。这些法律法规上的空缺很大程度上阻碍了特殊人群管理与服务工作的实施。因此，要加强法制建设，构建以特殊人群权益为核心的完善的法律保障体系。

一是要加强特殊人群立法工作。由于特殊人群的界定在法律层面尚未明确，而且不同历史时期有不同的范畴。因此，不可能也没有必要制定一部针对所有特殊人群的法律法规。当务之急是针对不同特殊人群所涉及到的行业，由各个行业所属的部（局）通过充分的调查研究，了解这些特殊人群的不同特点和法律诉求，联合制定出某个领域的特殊人群相关法律法规，为对其进行服务和管理提供法律依据。二是对现有法律条文进行补充和完善。在已经颁布施行的法律法规中，根据特殊人群的权利和义务需求层次，填补法律法规内容上的漏洞和空缺。例如在隐私权的方面，保护特殊人群的隐私对于特殊人群来说是极其重要的，同时这也关系到他们的生存和前途。而目前我国的相关法律法规并没有对特殊人群人员隐私权的相关规定。可以参照卫生部、公安部、国家食品药物监督管理局联合下发的《滥用阿片类物质成瘾者社区药物维持治疗工作方案》中关于隐私权的规定：“受治者资料严格保密，除法律法规规定的情况外，未经本人或者其监护人同意，维持治疗机构不得向任何单位和个人提供受治者的个人信息资料。”把这些内容提升到法律的层面，填补到《禁毒法》、《禁毒条例》或者其他戒毒的法律法规中，提高其法律效力。同时，还应把类似的规定延伸到其他的特殊人群法律法规的条文中，从法律上保障特殊人群人员的隐私权能够使其更快地融入到社会。三是法律内容上的细化。法律内容细化一方面可以提高法律的可操作性，另一方面可以避免执法的随意性。以社区戒毒（康复）人员的服务和管理为例，作为社区戒毒、社区康复主要服务和管理依据的《社区戒毒和社区康复协议书》中，由于法律没有对其中内容进行必要的细化，各地的社区服务站自行拟订协议书，造成了格式不同，标准不一，这就很容易由于协议上条款偏差而造成对社区戒毒（康复）人员的权益侵害。因此，必须对一些容易造成执法偏差的内容通过法律进行细化，推动特殊人群服务和管理的规范化。四是均衡法律中权利与义务的内容比重。从现行的特殊人群相关法律法规来看，大多数的内容都过分强调了特殊人群人员对其义务的履行，而对于特殊人群人员的权益提及极少甚至只字未提，这就使保护特殊人群的权益成了“空中楼阁”，缺乏可操作性。因此，在立法中涉及到特殊人群的人员权利和义务方面，要按照马克思提出的“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”[2]的理念，均衡服务和管理过程中特殊人群的个人义务与权利。

三、建立以特殊人群信息为目标的情报体系

建立以特殊人群信息情报体系，摸清底数，掌握情况，是加强特殊人群管理与服务的基础。特殊人群问题隐蔽性强、工作量大、骤变因素多，因此，信息工作至关重要。准确、及时、准确地掌握特殊人群的动态信息，就抓住了特殊人群管理与服务工作的主动权。派出所和其他相关部门要协调沟通，对辖区特殊人群进行全面、彻底的调查摸底，掌握每个特殊人群人员违法犯罪情况、身体状况、家庭情况、个人现实表现等基本信息，进一步核实特殊人群的人员底数，实行分类管理，区别对待，才能提高特殊人群管理与服务工作的成效。首先是对特殊人群进行初步地摸底排查。由公安机关牵头，组织人员对辖区内特殊人群的情况进行摸底排查，并及时与精神病院、戒毒所、救助所等相关场所联系，及时向社区进行转介，防止出现特殊人群漏管、失控等现象。其次是对辖区内特殊人群的具体情况进行调查、核实。要对参加辖区内特殊人群人员的身份情况、健康状况、固定住所、家庭情况、技能情况、经济状况和现实表现等进行严格调查、核实。对特殊人群进行严密管控、动态管控，随时随地掌握行踪。第三是完善特殊人群的档案管理。要把采集到的特殊人群人员信息整理归档，为特殊人群服务和管理工作提供完整的数据支持。特殊人群人员的档案要包括人口特征、社会背景、违法犯罪前科及矫正情况等方面内容，这些内容的详细记录，可以对特殊人群人员进行一个准确的危险评估，而后根据评估的结果对他们进行分层次、有重点、有针对性地服务和管理。

四、构建监管与保护兼顾的全方位服务和管理机制

建立全方位的服务和管理机制，采取针对性的措施，是加强特殊人群管理与服务的关键。特殊人群是一个复杂的社会群体，他们的“特殊”有着不同的社会背景、行为根源和自身因素，任何一刀切式的固定管理模式和单一的工作方法都很难对所有特殊人群做到保护他们的合法权益和对他们进行管控的双重目标。因此，要对不同的特殊人群进行分类，了解他们的个体需求和具体的工作目标，采取多角度、全方位的措施，才能在保护他们的合法权益的同时，尽可能地防止危害社会的行为发生。全方位的服务和管理机制包括生理治疗、心理干预和行为矫正等三个方面。

一是生理治疗。大多数的特殊人群都存在着生理上的缺陷或者疾病，如精神病人、吸毒人员、残疾人等，而这些生理上的因素直接影响了他们的心理健康、生活来源以及社会交往，也是诱使他们走向违法犯罪道路的重要因素之一。因此，对他们进行治疗，使他们能够像正常人一样地生活，这是彻底解决特殊人群问题的根本。目前在生理治疗方面存在最大的问题是经费保障问题，除了戒毒所、精神病院能够保证足够的经费来源外，其他在社会上的特殊人群的治疗经费缺乏必要的保障。目前除了社区戒毒（康复）人员可以为各个美沙酮替代点免费提供戒毒所使用的药品之外，[3]其他特殊人群均没有特殊的治疗专门经费，他们的治疗只能借助于社会的救济保障，而这些救助保障还不足以维持他们的日常生活需求，更不用说用来支付治疗费用了。因此，应当建章立制，为特殊人群提供必要的医疗保障。在国家层面上，制定医疗服务的相关规章制度，为特殊人群的治疗提出指导性的意见，并把对特殊人群的治疗费用列入政府的经费预算中。在地方层面上，一方面由各地政府根据本地区的实际情况以及特殊人群的的具体情况，制定出个性化、分等级、分阶段的治疗方案；另一方面在城区或特殊人群相对集中各个社区仿效社区戒毒（康复）模式建立医疗服务点或在各级医疗机构的医疗点内设立特殊人群门诊科目，为特殊人群的治疗提供方便。例如，广西柳州市公安局柳南分局南站派出所无偿为辖区参加吸毒人员办理专线公交卡，为更方便吸毒人员到美沙酮维持治疗门诊进行治疗，这一方法的推出是对社区戒毒和社区康复人员服务方式的一种创新和拓展。

二是心理干预。心理干预主要针对特殊人群的心理依赖及其他心理行为问题。特殊人群中常见有忧郁性神经症、焦虑症等精神症，另外还有自我评价低、羞耻感、负疚感、恐惧、寂寞、孤立等负面的精神状态。根据“内因是变化的根据，外因是变化的条件”这一理论依据，要充分运用心理干预技术，积极开展各种有针对性的心理矫正治疗，与特殊人群人员会谈、沟通，对其心理问题给予解答、指导，矫正其人格，改变其情绪反应及其反社会行为方式，培养其遵守社会规范的态度。

三是行为矫正。行为矫正包括内因矫正和外因矫正。内因矫正即通过宣传教育，使其能在内心自觉地抵御违法犯罪的欲念。对特殊人群的宣传教育，是党委、政府及相关部门根据党和国家的方针、政策依法实行的职能活动，是依照国家法律和社会道德规范的要求对特殊人群人员实行再社会化的过程。由于特殊人群大多数是在开放的社会环境中活动，实际上主要靠特殊人群人员的自觉性来进行行为控制的。因此，要通过对特殊人群的教育，提高其认知、文化和道德水平，使他们树立起遵纪守法和维护社会公德的良好习惯。

五、建立特殊人群职业教育培训机制

特殊人群职业教育是提高特殊人群的职业技能和综合素质的重要途径，它对促进特殊人群自强、自立，平等参与社会生活具有重要的作用。培养特殊人群获得职业技能，提供其谋生手段是特殊人群职业教育的首要目标。特殊人群拥有自己的职业技能会相对增强其对犯罪的抵抗力。根据外国的经验和我国的实际情况，我国适用的是特殊人群职业教育机构和工厂、企业相结合的培训模式。这种培训模式目前在我国只有对残疾人这类特殊人群施行，但这不仅适用于残疾人，对特殊人群中的其他人员的职业教育也有相应的参考价值。特殊人群职业教育机构和企业相结合的培训模式即整个培训过程是在工厂、企业和国家的职业培训机构进行，企业中的实践和在职业培训机构中的理论教学密切结合，采用由企业进行实际操作方面的培训，培训学校完成相应理论知识的培训，企业与职业学校两方面共同完成对职业学校学生的培训工作。在实践的环节结合特殊人群的特殊特点分配到合适的工作岗位，理论和实践兼修。一是注重实践技能的培养并使之确切保证。这使得以培养生产第一线实际操作人员的职业教育真正成为受企业欢迎的教育，有些岗位特殊人群会更合适，如盲人按摩等。虽然我国经常呼吁提高特殊人群的再就业，但并没有切实可行的方针政策可供执行，特殊人群仍远离生产第一线，或并不被单位录用，区分特点安排特殊人群双元制教育对于我国现状有可行之处。二是增加特殊人群与外界的交流。由于特殊群体的人员在特定的工作环境中学习，使得其和外界有了更多的交流机会，这不但给特殊人员融入社会的机会，获得相对稳定的工作和社交圈，而且也大大降低了培训后失业的风险。这对我国多年难以解决的刑满释放人员再就业问题有一定的借鉴意义。三是以岗位要求作为培训目标。以工人技术等级考核标准的要求为培养目标并构建与之相适应的教学大纲和教学内容体系，是我国特殊人员职业教育教学改革的重要内容。通过对特殊人群的职业培训，提高其工作能力和就业几率，促使他们自食其力。

六、以舆论为主导，加强特殊人群的宣传教育

特殊人群的宣传教育的主要作用在于转变社会对特殊人群的认知态度，弘扬尊重、保护特殊人群的风尚，形成全社会尊重和维护特殊人群权益的良好氛围，为他们提供平等劳动与发展的机会和权利。因此，要以舆论主导，加大对特殊人群的宣传教育力度，推动特殊人群管理与服务工作深入开展。一是各级党政机关应充分利用电视、广播、报刊杂志等新闻媒体和舆论阵地，以贴近实际、贴近生活、贴近群众的原则，对特殊人群管理工作进行多方位、深层次的宣传报道。特别是对典型事迹和经验要进行广泛宣传，在社会上引起触动和共鸣，引导社会各界对特殊人群及其管理工作的广泛关注与参与，形成全社会齐抓共管的良好氛围，推动特殊人群管理工作深入有效开展，推进社会管理创新，促进社会和谐稳定。二是整合社会资源，利用新闻媒体优势，发挥基层帮教组织和志愿者队伍作用，结合“文明社区”、“文明乡村”、“文明单位”、“文明企业”、“文明家庭”、“文明校园”等创建活动，采取宣传倡导、结对帮教等方式，对特殊人群深入进行理想信念和社会公德教育，帮助他们树立正确的世界观、人生观和价值观，形成健全良好的人格，提高自我约束和社会适应能力。三是创新方法举措，增强法制宣传教育效果。要在新闻媒体开设法制栏目，在网络开通普法网站，利用现代通讯技术实施普法短信群发，利用城区主广场电子屏幕播放法制节目；要把专家、教授、学者、大学生村官、离退休干部及法律服务人员等充实到普法讲师团和普法志愿者队伍当中，有条件的地方成立法制宣传教育工作者协会，不断提高对公民包括特殊人群的法制教育成效，促进其自觉学法用法和依法表达诉求。

特殊人群是我国社会大家庭的成员，是构建和谐社会，打造平安中国，确保社会稳定，推进社会主义现代化建设不可缺少的人力资源。特殊人员管理与服务工作是社会管理工作创新的重要内容，做好此项工作是党委、政府、政法机关义不容辞的责任，也是社会各界的共同义务。

[1]曹彦.中致社区服务社为上海司法社工体制带来的改革与创新[J].上海党史与党建，2009，（10）.

[2]马克思恩格斯选集：第2卷[M].北京：人民出版社，1995：137.

[3]张晓春.细化社区戒毒和社区康复有关工作的思考[J].广西警官高等专科学校学报，2010，（4）.

[责任编辑：杨彧]

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1673-8616（2013）05-0089-05

2013-06-08

2012年度广西高等学校一般资助科研项目《特殊人群管理服务的理论与实践研究》（201203YB193）

曾伟，广西警官高等专科学校治安系副主任、副教授（广西南宁，530028）。