香港从未这么急

南方周末记者 赵蕾 特约撰稿 沈茜蓉 吴万谦

限制令实施后，港铁上水站，一家人买奶粉齐上阵，一人带两罐。

南方周末特约摄影记者❘周游❘摄

相关报道见B9版

◤从提出到正式修法，仅26天，公众咨询为期12天，其中7天属于公众假期。

◤新规被指可能违反基本法，立法会议员方刚打算连同另两名议员提议废除这条规例。

南方周末特约撰稿 沈茜蓉

吴万谦 发自香港

南方周末记者 赵蕾

一条关于奶粉的出口限制令2013年3月1日起在香港实行：离境人士所携带出境的奶粉每人不得超过1.8公斤（相当于900克包装的两罐），违例者最高可被罚款50万港元及监禁两年。

这是香港第一个针对非违法违禁品、非法定储备物资的出口禁令。

此次修法，罕见地采取了行政会议直接通过、先生效再交由立法会审议的方式，从提出到修法，只用了26天。

高速立法所应对的，是香港自2008年以来所面对的最严重的一次“奶粉荒”。政府在采取促请商家进货、设立热线电话、考虑集体供应等措施之后，判断供应链失效，选择了直接干预。

这样的反应让许多人感到意外。全国政协委员、香港前政务司司长唐英年说，香港人和内地同胞，“关起门都是一家人”，香港人应该对内地同胞多加包容；全国政协委员、香港基本法研究中心主任胡汉清在北京表示，新规不符合基本法115条有关保障自由贸易的条款。

2012年5月19日，针对限制内地人在港购买房产的提议，时任行政长官曾荫权在立法会表示：“香港是一个开放市场，打开门做生意，如果对外来人士作出限制，必须小心研究，对于议员的建议，相信要到‘绝境，才会作出考虑。”

是什么改变了香港？

“政府被迫一定要介入”

2013年1月开始，香港部分边境地区开始出现购买不到奶粉的情况。代表批发与零售界的立法会功能界别议员方刚当时便和食物及卫生局局长高永文说：“这是小事情，局长你最好不要管，这个问题我们年年都见，就是供应链出了一点问题。”

从2008年开始，每年临近春节，香港都曾出现不同程度的奶粉短缺。方刚始终认为“这是小问题”，可以通过完善供应链解决，而“政府一插手麻烦就大了”。

多年以来，港府也一直是这种态度。2011年春节前夕，关于“奶粉荒”的报道大量出现，有议员提议针对奶粉进行“离港征税”，时任食物及卫生局局长周一岳的回应是，“香港一直实行自由贸易政策，并以简单税制驰名……我们认为无需就奶粉的出口征收离境税”，“个别品牌在部分零售点”的短缺“基本上是一个供求问题”。

在2013年1月25日会见新闻界时，高永文坚持“政府的角色是协调供应商”，针对媒体提出的限制水货客奶粉购买数量的建议，他说：“我认为某些措施越严厉，可能会引致其它反效果。”

当时，政府主要通过与供应商、零售商沟通确保供应，并敦促供应商利用“商业制裁”打击药房、超市对水货客的帮助，但同时他也强调，部分水货客的活动“未至违法”，“我们不可用执法的方式处理”。

从1月起，方刚和香港零售业管理协会每天在各个零售点巡查奶粉的供应情况，同时与港九药房总商会保持联络督查供货情况。他们发现在抢购行为之外，局部短缺还有别的原因。

2月4日的立法会讨论上，港九药房总商会理事长刘爱国质问两个畅销品牌的奶粉商：为什么它们每个星期只给药房一次供货，并且要求把畅销奶粉和不畅销的奶粉捆绑进货？一份提交立法会的匿名意见书中亦指出，两个最畅销的奶粉品牌的经销商甚至在农历新年之前“玩失踪”——以便于年后加价。

然而，第二天，政府撑不住了。2月5日，高永文对媒体表示：“我们以耐性、循序渐进地在两星期内给予他们改善的机会……但改善的程度不足以缓和市面上个别零售商的断货情况……因此，政府被迫，一定要介入，完全是因为这原因。”

尽管方刚多次与高永文保证，只要再给一段时间，就一定能“与供应商、零售商谈拢”，政府还是作出了更为严重的判断。

3月5日，高永文在接受南方周末记者采访时解释，政府的判断是：香港整体供应是足够的，局部地方零售点有问题；但水货已经活跃到了“某一个程度”，“我们不相信他们在短期真的能够完善供应链，所以出台了这个法例”。

高永文坦言，由于水货难以统计，政府并未掌握具体的数据。但无论是媒体，还是政府官员，都亲眼看到了奶粉短缺蔓延的现象。即使往年延续下来的各种做法层层加码，奶粉荒非但未得到整体性改善，反而从北部边境发展到九龙市区甚至抵达港岛东区。

从1月起，香港诗人廖伟棠就目睹了短缺一天天升级，“我认识的人里一个月都买不到奶粉的大有人在，甚至有人要去深圳买水货客从香港背过去的奶粉。”

Facebook群组“北区水货客关注组”的二十多个组员每天轮岗在上水、粉岭地铁站执勤，时常见到的景象是：上水地铁站一边的空地上的水货客能够200人一列排出三列整齐的队列等待进站，被当地居民称为“巡航坑”；而另一边的队列可以从上水地铁站一直排到粉岭地铁站。

港府面临着前所未有的民意压力。在1月28日到2月5日期间，高永文四次会见新闻界，不断被问及政府“是否会采取更主动的措施”；2月1日，政府开通针对奶粉的热线电话，两日之内便接到超过3800宗电话。

由于行政会议记录并不对外公开，南方周末记者未能查询到港府改变决策的内幕。

“现在最重要的标准就是快”

从1月28日3位立法会议员提出建议，将奶粉列为储备商品、限制出口数量，到2月22日政府在宪报刊登新规，宣布修法，仅仅经过了26天。

1月28日，立法会议员叶刘淑仪提出建议，可以通过行政长官会同行政会议修订《储备商品条例》，管制奶粉在香港的售卖或购买，规管最高价格，限制出口。她对媒体提出的理由是：此条例的草拟工作相对简单，只要政府有决心，制定规例的工作可以很快完成。

在同一天，立法会议员范国威亦在同天上午举行的立法会保安事务委员会特别会议上提出同时修订《进出口条例》（第60章）及《储备商品条例》（第296章），禁止从香港出口配方奶产品，以解决水货活动所引致的婴儿配方奶粉短缺问题。

在两个修法建议中，政府最终选择了修改更为容易的《进出口条例》（第60章）。范国威认为：“从阻遏力和严谨程度上来说，当然是商品储备条例的修改更加有效，但是这样的条例不是说改就能改的。所以就作了现在的选择。”

政府在立法过程中并非没有考虑过其他建议：如离港征税制，建立边境免税区集中供应奶粉等等。

范国威认为离港征税制可以在惩戒违规者的同时，补偿海关增加的人手和经费，减少对纳税人公帑的耗费，但相比之下，还是修改进出口条例相对快，成本也可承受，效果比较好。“技术官僚评判基本也是这样几条，现在最重要的标准就是快。”他说。

高永文认为边境免税区是可以考虑的安排，但是这些安排，要涉及地权、法律、规划，涉及两地政府更长时间的规划，“我们不能等”。

1月30日，高永文在接受媒体采访时仍称政府应对奶粉问题的政策方案“未成熟至可向大家详细描述”，仅仅4天之后，他向媒体承认：“在整体奶粉供应充足的情况下，因为水货客抢购造成冲击，而令我们零售供应链失效”，并提出建议修订《进出口（一般）（附属）规例》。尽管反应如此迅速，他仍说：媒体和民意认为我们太慢了。

“象征性地征询一下”

能够在26天之内迅速出台，是因为这条新规走了一条“立法高速通道”——在香港的法律体系中，这条规例属于附属法例。也就是说，规例只要在行政会议讨论通过后便可在宪报刊登生效，生效后才由立法会进行审议。

通常附属法例修订的是一些争议单一、性质不复杂的行政决定，例如天桥收费的上涨。立法会议员何秀兰认为，如果仅仅狭隘地从字面上理解，关于奶粉的规定的确是一个数量和品种的限制，“但它毕竟是香港第一个针对非危险物品、非高科技物品的禁止出口，实在是应该慢慢审议，然后再立法。我实在很不喜欢现任政府钻空子的行为。”

2月7日到2月18日的农历新年期间，政府进行了为期12天的公众咨询，其中有7天属于公众假期。在此期间，共收到了50份意见书。在个人意见书中，赞成与反对的比例大致一半一半，而在对业界的咨询中，港九药房总商会建议延长咨询期，但并未得到采纳。在何秀兰议员看来，这样短的咨询期“根本不叫公众咨询”。

3月5日高永文接受南方周末记者采访时表示，“我们明白这个咨询其实不长”，但是考虑到春节后水货活动可能卷土重来，必须从速立法。范国威议员则说，“很多香港人都希望政府可以不经过咨询就立法。但是有些奶粉商打电话说来不能不咨询，所以政府就象征性地咨询一下。”

12天的咨询期间，政府收到了来自商界一边倒的反对。其中，零售业管理协会指出，规例对零售业带来的影响，可能近港币89亿元的产业规模，和近10万名雇员及其家庭的生计。同时提出质疑该法案可能与基本法115条相抵触，后者订明：香港特别行政区实行自由贸易政策，保障货物、无形财产和资本的流动自由。

“香港百年基业都是做贸易，哪个地方没有的东西，我们就买回来再转卖给他，请大家想通些，这是个大好商机。香港为什么不做奶粉港？”志宏进出口贸易公司的反对态度更加强烈，认为此法一修，香港变死港。

站在自由贸易这边的商界意见，在打击水货的呼声面前，显得非常微弱。

立法会议员何秀兰认为，“这个政策改变实在不算不重大，香港以前是个自由港，以前没有非违法物品的出口限制，大家理解的违法，是毒品、军火、枪械，乳品很难理解为违法。”

何秀兰认为，对于经济的损失反属次要，关键在于行政干预对司法体系的破坏：“政府这种高速反应是很危险的，一个毛病马上立法，不经过社会讨论咨询，行政慢慢主导，香港的立法程序就会慢慢崩溃。所有的讨论都没有涉及一个关键的问题：香港还是不是一个自由港，这条规例是一系列立法的开始，还是一个唯一的例外。”

被奶粉改变的香港

规例的短期效用立竿见影，经过了一个春节的紧张对抗，“北区水货客关注组”的成员们和水货客同时清闲了下来。上水地铁站旁一个月前还蔚为壮观的“巡航坑”如今已是空空荡荡。新康街上，2012年奶粉最紧俏时新开张的十几家药房也门庭冷落。

方刚所估计的“三输”局面（零售商输、供应商输、政府输）也已部分出现：据他从业界得到的估计，“药房的收入这两天下降了六成”。

3月8日，立法会将召开针对这个规例的第一次小组委员会——这也是香港的立法机关第一次对这个规例进行讨论。立法会最多只有49天的时间，针对奶粉限制出口的条例进行审议，也就是说，要在4月17日之前，决定它的去留。

方刚打算连同另外两名议员提议废除这条规例。他们需要在立法会的功能界别和直选两个组中都获得多数投票通过，才能够予以废除。认为该法例有可能违反基本法115条的政协委员胡汉清指出：如果香港立法会通过这条修订条例，有机会受到法律挑战。

尽管对待这条规例的态度有所不同，南方周末记者所接触到的受访者大多承认一点：规例并未触及引发“奶粉荒”的长期问题。

范国威议员认为在现有的出口限制之外，港府必须检讨自由行政策为香港带来的巨大影响。据他的判断，正是在2009年自由行政策开放“一签多行”之后，香港的水货客活动才日益严重起来。

长期在上水、粉岭一带观察的“北区水货客关注组”发言人梁金成亦赞同这个说法。一个可以参照的数据是，2012年香港接待的4800万旅客中，已经有73%来自中国内地，其中有一半都没有在香港过夜。

然而他们也不得不承认的一个事实是：根据香港入境事务处2012年12月28日至2013年1月16日期间在上水进行的4次打击水货活动的行动抽样得到的数据，参与水货活动的，有六成是本港永久居民。

诗人廖伟棠是在网络上最先撰文力挺香港政府新规的人士之一，他的微博引起了内地网民2.6万次的转发和许多人的痛骂。他对南方周末记者表示：“水货客来香港是因为对自己的奶粉质量不放心。一个人口大国，自己有产奶的能力，却要依赖外国的进口。我当然也希望内地的小朋友能喝到健康奶，但同时也希望有一个良好的机制使得内地朋友能直接从奶粉商那里买到奶粉，而不要让香港成为两者的磨心。”

“香港人过去从来不觉得水货客是问题，当年香港人水货走四方，天下闻名。”前港府中央政策组顾问练乙铮认为，水货客只是自由市场中的理性人。“一个经济问题变成政治问题，我感到很痛心。”

“水货也好，自由行也好，内地朋友来到香港，把直观感受带回内地，增进两地的交流，这是一件好事情。这当中香港也有巨大的经济利益。但是怎么样放开，怎么样交流，实在应该慢慢地修订法规，一点一点地放开。越是有巨大利益的事情，恐怕越应该‘戒急用忍。”练乙铮说。