改革开放前国有企业利润分配制度的演进

改革开放前国有企业利润分配制度的演进

我国的国有企业形成于20世纪50年代，数量多、比重大、支撑着国民经济。计划经济体制下，国有企业在投资决策、生产经营、利润分配等各个环节，完全按照国家计划指令进行。这一时期，国有企业利润分配制度总体上呈现为高度集权型，基本特征是统收统支，尽管中间有过调整和变化，但始终没有跳出国家对企业利润统收统支的基本框架。

1 国民经济恢复和“一五”计划时期：奖励基金制和超计划利润分成（1949—1957）

建国初期，国有企业实行的是“统收统支”的分配制度，即国有企业实现的利润，除提取小部分奖励基金外，其余部分全部上交国家财政。也就是说，企业发展生产所需的资金由国家财政全额拨款，发生亏损也由国家财政补贴。1950年颁布实施的《中央人民政府政务院关于统一国家财政经济工作的决定》就明确规定了中央政府或地方政府经营的工厂企业，应按期缴纳折旧金和利润的一部分①。随着这一规定的逐步实施，国有企业上缴的利润占财政收入的比重日益加大，我国重点建设所需资金也主要来自国有企业上缴的利润。这一时期，我国对国有企业实行的是高度集中统一的利润分配体制，国有企业利润分配制度框架初步形成以“统收统支”为特征。

尽管国有企业利润大部分要上缴财政，但为了调动员工生产积极性，国有企业开始逐步实行奖励基金制，即企业内部自留少部分利润，用于发放奖金，补贴员工，增加员工的福利待遇。这是集中型财政体制下赋予企业一定机动财力的有效措施。这部分基金按照企业的类别不同，提取的比例也有所不同，最少提取2.5%，最多提取15%。奖励基金主要是作为奖金发放给先进工作者，救济特殊困难职工，开展集体福利事业等②。虽然这部分基金不是很多，但从某种程度上来说，国有企业能够在高度集中统一的经济管理体制中，避免全部利润流向国家计划控制的财政收入实属不易。这对于改善员工的生活，强化其对公司的归属感具有不可估量的作用。

为了解决企业生产经营过程中激励机制弱化的问题，政务院颁布实施的《国营企业1954年超计划利润分成和使用办法》规定对1954年60%的超计划利润解缴国家预算，剩下的40%留归各主管企业部门使用。这部分资金主要用于弥补企业的流动资金，进行修建办公楼、员工宿舍、置办家具等基本建设以及修建俱乐部等福利设施。为了进一步完善规范超计划利润分成的计算、使用，国务院于1956年又颁发了《关于1956年国营企业超计划利润分成和使用的规定》。

总的来说，这一时期的国有企业利润分配制度是与国家在“一五”时期的经济状况相适应的。在这种分配制度下，国家掌握了企业的财权、投资权、分配权和积累权，有利于保证重点建设项目，巩固和强化国有经济的主导地位，实现国企利润短期内的快速增加。这一时期，国家所采取的国有企业利润分配制度不仅能够集中财力进行大规模经济建设，又能兼顾企业和员工的物质利益，因而可以认为是合适且正确的。但从长期来看，该制度不利于调动员工生产的积极性，而且会影响企业创新机制的形成。主要是因为仅仅充当政府经济计划的实现工具的国有企业并不需要承担企业的亏损，企业生产经营没有压力，对员工的有效激励不足，很容易形成“吃大锅饭”的现象，因此亟待调整和完善。

2 “大跃进”时期：利润全额留成制度（1958—1960）

随着社会主义改造的基本完成，原有的经济管理体制实行过程中暴露出的管得过多、统得过死的问题日益突出，使得中央不得不对现行的工业、商业、财政管理体制进行改革，进一步调整中央与地方、国家与企业的关系。此次改革的方向主要是扩大地方和企业的权限，让渡国家高度集中管理的权利。国有企业取消了原有的企业奖励基金制度，实行企业与主管部门利润全额留成制度，旨在增强企业的财力、扩大企业的财权。此次国有企业利润分配制度所进行的调整是一次有益的探索，只是从1958年开始进入了“大跃进”时期，由于指导思想的偏差，经济建设发生了困难。导致我国在处理国家与国有企业利润分配关系的时候很难严格按照有关规定执行，使得国有企业利润分配制度的调整陷入尴尬的局面。

1957年12月，国务院连续公布了国家改进工业、商业、财政管理体制的有关规定，通过体制改革强调统一领导、分级管理，进一步下放管理权限。对国有企业资产管理体制的改革主要有以下几方面：一是改变中央管理国有企业的现状，转变为主要由地方管理。尽管这降低了中央部属企业的数量，减少了中央直属工业企业的产值，但理顺了中央各工业部的职责，也强化了中央管理的国有企业的竞争力。此外，由于地方掌握了国有企业资产的经营管理权，扩大了地方的管理职权，使得地方政府为了保持、巩固国有企业的经营优势而下大气力优化管理。二是改变国有企业基建投资的审批权，转变为主要由地方政府掌握。这样一来地方政府就拥有了对国有企业资产增量部分的管理权，能够自行确定基建投资项目，可以对国家预算核定的基建投资进行统一掌握、自行安排，有效地提高了地方政府投资的积极性。不过这一举措也产生了盲目投资、投资失控的现象。三是改革国有企业资产的经营制度。首先，中央不再统一调拨物资，而是由地方政府根据全国统一计划按照地区平衡的原则进行调拨，强化了地方政府的物资分配权。其次，转变了统支统收的利润分配方式，实行利润分成制度，允许中央和地方政府按照8：2比例分配利润。再次，地方政府拥有了调整机构和人员的权利，确定国有企业的招工计划不需要经过中央报批，强化了人事任免权力。纵观这一系列改革举措不难发现，中央已经开始慢慢将国有资产管理的经营权转向地方政府，扩大了地方的经济管理权限，强化了其自主经营的权力，调动了地方和企业的建设积极性。

1958年2月，国务院发布了《关于实行企业利润留成制度的几项规定》，主要内容有：一是由主管部门根据各个企业的具体情况分别确定企业留成比例，且这一比例5年不变。此外，允许主管们酌量提取一部分留成，集中掌握、调剂使用。二是企业留成比例的计算方法是以1957年一年的数字为基数，结合预算拨付的技术组织措施费、劳动安全保护费、按规定提取的社会主义竞赛资金和超计划利润留成部分加以计算。三是企业留成的使用要以生产为主，兼顾职工福利，不许作为企业和行政关系费用。该资金主要用于企业所需的四项费用，补充流动资金不足，进行基础设施建设。其中用于竞赛和职工福利的留成部分不得超过企业职工工资总额的5%③。四是原定的留成比例可以根据企业利润、价格和税率的变化而变化，不过调整的幅度有所限制。

这一时期，我国所实行的国有企业利润留成制度有其内在合理性，然而由于我国所处“大跃进”历史时期的特殊性，高指标、瞎指挥影响了企业自主权的有效行使。为了出成绩、超指标，地方政府混乱运用中央下放的管理权限，盲目地搞基础设施建设，过度地挤占国家资金，错误地上马投资项目，放肆地挪用企业的利润留成，大搞“大而全”、“小而全”，不仅不能调动企业的积极性、灵活性，还造成了企业管理的混乱，影响了企业的经济效益，加剧了我国财政经济形势的严峻程度。据统计，1961年国有企业亏损额高达103.2亿元，其中工业亏损总量约占1/3，为46.5亿元④。这一后果的酿成是特殊历史时期国家经济建设指导方向出现了问题，与国有企业利润分配制度的改革没有关联，错在落实、执行。正如前文所言，利润全额留成制度的实施扩大了地方政府和企业经营管理的自主权，转变了高度集中的管理模式，调动了员工的生产积极性，改革方向是基本正确的。

3 国民经济调整时期：企业奖励基金制度（1961—1965）

从1961年开始，我国进入国民经济调整时期，为了较快弥补“大跃进”时期造成的损失，党的八届九中全会决定实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，中央收回了此前下放给地方和企业的经济管理权限，旨在改变权力下放过多、分得过散的现象，实行统一管理。1961年，中共中央先后发布《关于调整管理体制的若干规定》和《关于改进财政体制加强财政管理的报告》，着重强调中央对全国经济实行统一计划管理。与此相适应的是，中央也重新收回对国有企业管理权限，取消了企业利润全额留成制度，实行企业奖励基金制度。

1961年，财政部发布《关于调低企业利润留成比例加强企业利润留成资金管理的报告》，明确将国营企业留成资金占企业利润的比例由原来的平均13.2%调整为6.9%。1962年1月，财政部和国家计委公布《国营企业四项费用管理办法》，对企业利润留成办法作出了新的规定：除商业部门以外，其他部门不再实行利润留成办法，改为提取企业奖金。另外国家财政会拨款解决企业所需要的劳动安全保护费、技术组织措施费、新产品试制费、零星固定资产购置费等四项费用，具体的拨款指标由企业主管部门根据国家分配的拨款范围决定。同月，财政部和国家经委发布《1962年国营企业提取企业奖金的临时办法》，标志着企业奖励基金的恢复。恢复后的企业奖励基金制与“一五”时期有一定的差别，具体表现在企业奖励基金的提取比例有所降低，只占工资总额的3.5%，而且如果没有完成计划指标还会扣提奖金的1/6⑤。企业奖励基金的使用方向也出现变动，优先用于发放社会主义劳动竞赛奖金、先进工作者个人和先进集体奖金，然后再进行职工集体福利设施建设。

1963年5月，财政部、商业部联合发布《商业部系统企业利润留成基金管理办法》，决定对商业部门仍实行利润留成的办法。主要内容有：一是确定利润留成的比例。规定饮食和服务业的利润按照1∶3的比例划分，其中企业占25%，财政部占75%。不同地区执行的标准略有不同，边远地区和边远牧区的利润留成比例规定比较低，为20%。二是利润留成的适用范围与其他企业类似也主要用于奖励先进、表彰优秀，若有余额再购置固定资产及技术革新。三是利润留成的条件必须建立在企业完成利润计划和节约费用计划的基础上，并且由基层企业单位直接提取，不允许其他部门截留、挪用。四是具体的提取比例是按照工资总额的3.5%确定，如果超额完成季度利润在5%以上，允许提取超额奖金，这部分奖金在工资总额的1.5%范围内，加上超额奖金，计提的利润留成合计不能超过工资总额的5%。以上规定如果遇到价格政策或业务经营政策发生较大变更，具体执行时需要相应地调整。

1963年10月，财政部发布《对1962年国营企业、自营建设单位如地质勘探单位提取企业奖金的临时办法的补充通知》，就实际运行中企业奖励基金制出现的问题进行调整，主要是允许奖励基金用于弥补福利补助金、医药卫生补助金和技术组织费用，对实现超计划利润，允许预提40%的超计划奖金。随后发布的《1964年国营企业提取企业奖金的补充规定》将完成超计划利润的企业预提计划奖金的比例提高到80%，并提出了企业奖金计提的补充规定：允许企业按不可比产品成本和可比产品成本占全部产品的实际总成本的比重计算奖励基金。

总之，这一阶段国有企业利润分配制度的调整和改变适应了计划经济体制的需要。尽管重新收回企业自主经营权后扭转了财政收支不平衡的局面，转变了过度放权造成的分散管理的状况，强化了高度集中的经济管理体制，但从长远来看，并不利于理顺国家与国有企业之间的利润分配关系。依托国家政策支持的国有企业仍然充当着经济宏观调控的角色，不能成为独立自主经营的市场主体。因此，这一时期的国企利润分配制度只能是适合时代发展需要的权宜之计。

4 “文化大革命”时期：秩序紊乱的企业分配关系（1966—1978）

持续10年之久的史无前例的“文化大革命”，使我国经济遭受巨大的损失。一方面，经济调整的成果付诸一炬，国民经济发展的第三个五年计划不能如期进行。另一方面，国有经济濒临崩溃，国有企业的利润分配制度或被取消、或被简化、或遭破坏，国家与国有企业的利润分配关系呈现秩序紊乱的状态。

1970年，我国对经济管理体制进行了放权改革。3月，国务院颁布《关于国务院工业交通各部直属企业下放地方管理的通知（草案）》明确提出下放中央直属企业的部分管理权限，这意味着经济调整时期收回的管理权又再度让渡给了地方政府。该文件主要有以下几方面的内容：一是把国有企业资产存量的管理权下放给地方。除了极少数的大型或骨干企业由中央部领带之外，商业部、外贸部列入下放权力的行列，工交各部直属的企事业单位绝大部分下放给地方管理。中央各民用部门的直属企业、事业单位由1966年的10533个下降到500多个。二是赋予地方更多的国有企业资产增量的审批权。国家对地方实行基建投资大包干，地方负责包干建设，统筹安排投资、设备、材料。必要时地方可以向中央申请投资重点建设项目，实行双重领导，由中央和地方按照一定的比例分配权力。三是中央扩大了企业对固定资产的支配权。允许企业设立固定资产更新和技术改造基金，以抵补资产折旧，不再由国家预算拨款。

此外，中央实行财政收支包干管理体制。1970年，中央发布了《第四个五年计划纲要草案》决定实行财政收支大包干。除中央直属企业收入和关税需要上缴中央之外，地方拥有了其他收入的支配权。相应地，地方需要承担除国防、国家储备、对外援助之外的财政支出。此后，中央于1974年和1976年分别实行了“收入按固定比例留成”和“收支挂钩，总额分成”，在鼓励地方努力增收的同时，强调多支多收，少支少收，总额分成。不仅如此，地方还拥有企业物资分配和供应的自主权以及部分税收的管理权。

这次放权改革是在计划经济体制基本框架内进行的，只能说是缓解了中央和地方、国家和企业的高度集中的管理关系，很难从根本上改变国有企业资产管理体制的基本特征。加之，“左”倾错误指导思想的严重干扰，尽管国有经济仍然是国民经济的主要支撑，但某种程度上，国有经济的发展也是服从政治的需要。“文革”期间，大批国有企业职工纷纷离岗投身“革命”，企业生产管理遵循的工业十七条等规章制度被视为修正主义的“管卡压”，厂长负责制、按劳分配、利润指标等制度创新是“资产阶级”法权。无政府主义之下，国有企业的管理一度陷入瘫痪，国有企业与国家的分配关系变动也无章可循，无法可依。

1967年，国务院发文，国有企业的固定资产、基本折旧基金全部留给企业和主管部门，不再上缴国家预算。仅过了两年，1969年，就取消了国有企业的奖金制度，实行利润全部上缴。原本用于解决职工福利开支奖励资金也纳入国家财政统一划拨，由中央按照工资总额的一定比例（3%～8%）提取作为福利基金，用作福利费、医药卫生费。1973年，财政部颁发《国营工业交通企业若干费用开支办法》再次强调职工福利基金从生产成本中计提，进一步规定了福利基金的使用范围，包括直系亲属医药费、兴建职工浴室、购置食堂炊事用具、开办农副业生产等。国有企业的利润分配变成了彻底的“统收统支”。

1978年7月，为了集中力量迅速发展国民经济，中央又开始收回下放给地方企事业单位的经济管理权。中央发布了《中共中央关于加快工业发展若干问题的决定（草案）》，恢复了企业基金制度，恢复了计件工资制，扩大了国家统一分配物资产品的范围。

适应政治经济形势和经济管理体制的需要产生了配套的国家与国有企业的财政分配关系，这种制度的顶层设计并非是考量经济发展的客观需要，更多的是政治斗争的产物，或是经济濒临崩溃的无奈之举。于是，下放了的管理权限可以重新收回，实行了的奖励基金制度可以废弃。这一时期，国有企业既没有自己独立的管理制度、投资政策，也没有利润分配政策，有的只是朝令夕改的随波逐流，只是在混乱的政治斗争中艰难地维持缓慢的发展，是低效率、高成本的运作。这是特殊历史时期的尴尬局面。

注 释

①汪海波.中国现代产业经济史[M].山西经济出版社，2006∶13.

②原政务院中财委.《国营企业提用企业奖励基金的暂行办法》，1952，1.15.

③国务院.《关于实行企业利润留成的几项规定》，1958，5.22.

④⑤廖添土.国有资本经营预算：历史考察与制度构建.[D]福建师范大学，福建福州，2010.

[1]陈少晖,廖添土.国有资产管理∶制度变迁与改革模式［M］.北京∶社会科学文献出版社，2010.

[2任可.国有企业利润分配制度的历史沿革[J].中国经济周刊，2004（45）.

[3]程民选等.中国国有企业制度变迁∶特点及经验总结[J].南开经济研究，2005(06).

[4]张卓元.30年国有企业改革的回顾与展望「J].企业文明，2008，1.

[5]许金柜.论我国国有企业利润分配制度6O年变迁[J].安徽工业大学学报（哲学社会版），2009，（11）.