施监者上位是落实反腐倡廉制度的关键

○廖显辉

当今的中国，腐败与反腐败依然是困扰党和人民群众的头等大事。虽然党和国家制定了反腐倡廉制度，但制度的执行弱化，执行力不强，造成腐败现象恶化。反腐倡廉的过程涉及到多种因素，本文试图从受监者与施监者的关系定位来探讨反腐倡廉制度执行力问题。

一、提出施监者上位和受监者下位的依据

阶级统治、政党领导、国家行政、社会管理，都是从上往下的落实过程，在这个过程中，施政者因为有权支配财物、安排人事、垄断信息、决策规划、决定项目，在客观上已经处于上位；施政者要打造和维护自身权威，因自身利益的需要，很容易谋求特权，以国家权力行使者的名义，努力使自身处于高高在上的位置。而受政者在客观条件上的劣势，只能处于下位。在人治的社会环境下，施政者上位和受政者下位表现得更为明显。公权力的运行，导致了施政者与受政者的不对称关系。也只有处于不对称关系，施政过程才能顺利完成。

凡有公权力的地方，就有腐败的心理种子，一旦腐败的土壤、阳光、水分、温度适当，心理种子就会萌芽、生长、壮大。绝对的权力会导致绝对的腐败。约束公权力或者说约束施政者自然成了执政者和受政者的需要。在约束施政者的过程中，施政者与受政者的角色与关系必须颠倒过来，受政者下位颠倒成施监者上位，施政者上位颠倒成受监者下位。

1.施监者上位是对施政者上位的平衡

要平衡公权力行使中施政者上位与受政者下位的不对称关系，只有在对施政者进行约束的过程中，受政者转化成施监者，同时施监者处于上位位置。如果施监者不处于上位位置，就等于施监者未拥有充分的监督权。充分的监督权是对施政者上位的平衡权。施政者上位让施政者享有至高的施政权，施监者上位让施监者享有至高的监督权，只有至高的监督权才能对抗至高的施政权。

2.受监者下位是对受政者下位的平衡

施政与监政在广义上主体未变，变化的是施政关系与监政关系中主体的角色定位。在监政关系中，施政者已经转化成受监者，既然是受监者，就应该处于被动位置，无理由拒绝施监者的监督，也无理由制造受监障碍。在施政关系中，受政者无理由拒绝施政者的施政，也无理由制造受政障碍。受监者下位与受政者下位正好形成平衡格局。

施政者与受监者是同一体的两个面，或者说是两位一体。施监者与受政者也是如此。施政者上位与受政者下位、施监者上位与受监者下位，是两个主体在不同性质的关系中的最科学最合理定位，这个定位其实是腐败与反腐败的理性坐标。

二、施监者上位和受监者下位是反腐倡廉制度执行力到位的关键

1.施监者上位体现了受政者的国家主人地位

人们习惯地认为，人民代表大会是国家的权力机关，人民代表大会的工作体现了国家主人翁地位。事实上是，因为人民代表大会没有广泛地带领人民群众对丰富多样的施政活动进行监督，人民群众的社会生活与人民代表大会之间、与人民代表大会代表之间存在经常性的脱节，导致了监政和反腐倡廉斗争过程并未体现出人民代表大会的主人翁地位。如果实行施监者上位，人民群众与人民代表大会代表之间、与人民代表大会之间就是经常性的紧密联系，人民群众的国家主人翁地位就能经常性地体现在监政过程。

2.受监者下位体现了施政者的人民公仆地位

众所周知，领导干部应当是人民公仆和勤务员。然而，由于监督约束乏力，居于上位的施政者会玩手段耍花样变成人民的“主人”。施政者的人民公仆身份，并非是其自觉成就的身份，如果作为主人翁的人民群众，没有取得高高在上的地位，没有一套监督制约束缚作为受监者的施政者，施政者不会自然而然地成为公仆的。只有在施监者与受监者的监督制约束缚关系中，迫使受监者处于下位位置，作为受监者的施政者，才会老老实实地成为人民的公仆。

3.施监者上位和受监者下位是反腐倡廉制度执行力到位的关键

反腐倡廉制度执行力弱化、监政乏力的核心和关键，就是对施监者与受监者关系的定位不准，用施政者与受政者关系代替施监者与受监者关系。这种错误的定位，体现在反腐倡廉制度规范中，就是对广大人民群众如何参与监督、如何参与具体反腐倡廉活动，无有效可行的操作性的规定，广大人民群众并没有从这些规定里获得实践中应有的地位；而作为受监者的施政者，也没有因为这些规定，在实践中受到应有的监督约束控制。只有施监者上位和受监者下位的关系定位，才能在反腐倡廉的一切规范里，在反腐倡廉制度的执行实践中，处处体现施监者是国家主人的角色，受监者是人民公仆和勤务员的身份。只有施监者上位使施监者成为国家主人，受监者下位使受监者成为人民公仆，反腐倡廉制度执行力才能到位。

三、施监者上位的实现

1.监督制度、方式、方案、措施、办法、手段由施监者或施监者代表制定

如果监督规范由施政者作出，施政者出于本位利益、个人利益、名声保护、过失推卸、过错掩盖等一切不利于社会的原因，当然不愿意制定出对施政者自身不利的监督规范。因此，由施政者自身制定监督规范，这本身就是不合理的。

监督规范由施监者或施监者代表制定，才具有科学的合理性。施监者由于是受政者，出于自身利益保护的需要，为防范自身利益受到施政者的侵害，在角色定位上把施政者当作对抗方，施监者自然会更积极更周全地考虑如何制定监督规范，才能防止施政者权力滥用，从而更好地保护施监者自身利益。

施政活动遍布社会生活的各个领域、方面、层次，因而施监活动的范围广、内容多、变化大。比如仅仅政府招标这个大项，采购招标和公共工程招标的监督方案是不同的，即使在采购招标中，公务用车与电脑采购招标的监督方案亦应该是不同的。数量众多的施政活动项目，对施政者的不同的监督方案，只有由施监者来制定，才能真正落实施监者上位，达到有效高效到位监督的目的。

2.保护施监者

施监者权利的行使，自然会抑制受监者不当利益的实现，引起受监者恼怒或报复，最终会导致施监者担忧或合法利益受损。保护施监者，既是施监者上位的体现，也是施监者上位实现的前提条件。国家负有保护施监者的义务，采用一切措施预防和保护施监者的人身安全、财产安全、工作和生活不受刁难、社会机会平等权益不受损害；如果施监者因为监督权利的行使，导致自身的合法权益受损，国家负有赔偿损失的义务。

3.法律保障施监者权利行使

施监者上位与受监者下位是严格的法律关系，在所有的反腐倡廉的法律或制度规范中，在实践的过程中，都要体现施监者上位与受监者下位的法律定位。施监者上位首先是施监者与受监者关系的最高思想概括；其次要在与监督有关的法律规范中体现出来；第三要在实践中如实履行。市场经济是法治经济，社会主义国家是法治国家，施监者上位是其权利行使的法治过程，也只有法律才可以保障施监者上位。依据法律保障施监者的知情权、检举揭发路径的通畅权、保密权等等一切有利于施监者行使监督的权益。

4.大力宣传施监者上位的思想观念

思想观念的改变是实践改变的前提。施监者上位的思想，非常符合国家反腐倡廉的需要。人民群众是最广泛的施监者，他们愿意接受这个思想。施政者把施监者上位看成是对自身的束缚，所以这个观念宣传的对象就是施政者。通过大力宣传，让施政者明白施监者上位对反腐倡廉建设、国家发展、社会进步、巩固政权的现实意义，为进一步改革监督机制创造思想条件。

5.中共中央的强有力领导

在中国一切重大事情的解决都必须依靠中共中央的坚强领导。施监者上位的落实与实现，是中国政治改革、民主改革进程的大事，如果没有中共中央的领导，中国社会各种势力的纠结斗争，就会使国家陷入混乱。中共中央自身的英明，站在国家稳定、政权巩固、社会进步的高度，自然接受受监者下位的观念，制定科学的改革方案，领导国家开创施监者上位的局面。

四、受监者下位的实现

1.马克思主义主张受监者下位

无产阶级政党的宗旨是全心全意为人民服务，党的干部是人民的公仆，一切权力来自人民，人民群众是历史的创造者。这表明由无数受政者组成的人民群众，应当处于上位位置，而由施政者组成的公权力运行代表，应当处于下位位置，只是因为国家运行和社会管理的需要，施政者获得了上位的位置。人民群众是创造历史的主体身份，决定了人民群众在根本上应该处于上位位置，这个上位位置，就体现在施监者上位和受监下位这个关系中，也只有在这个关系中，才最终还原了人民群众的本有位置。

2.受监者下位与施政者上位无冲突

如果施政者一心为公，无私心，行为光明磊落，其最担心的是，因为个人能力、见识、性格等因素，致使手中权力的行使，无法让人民群众、国家、社会获得利益最大化。要避免个人因素造成的不利后果，追求群众、国家、社会利益最大化，处于上位的施政者，自然期待受到监督，通过监督来修正自身的不足，受监者下位正好是对施政者上位的修正。

处于上位的施政者会担心其作为受监者的下位位置导致施政过程出现障碍，其实这种情况只有在施政内容与人民群众的利益相违背的时候才会发生。受监者下位导致施政过程出现障碍，只是施政者存有私心的借口。凡一心为民的施政者，自然是受监者下位的主动接受者。受监者下位是对施政者上位最好的纠错纠偏手段。

3.自觉批评、放弃受监者上位的思想意识

人治、官本位的历史传统和社会意识，致使施政者认为，党和国家制定的制度、规范，主要是落实到受政者身上的，施政者本身尽可能超越制度、规范。在施政者有私心存私欲逐私利的情况下，更是无法接受受监者下位的思想，他们想享有特权，想利用监督管理上的漏洞谋取私利，在实践上，他们抵制受监者下位的时代要求，颠倒受监者与施监者的合理关系。反腐倡廉制度执行力弱化，根源在于作为施政者转化来的受监者，追求私利之心不灭，认定受监者亦处于上位位置，反对受监者下位的定位。施政者的思想解放，就是要自我批评放弃受监者上位的思想，树立受监者下位的观念。

4.上层和“一把手”受监者要做出表率

上层受监者因为权高位重，他们的行踪距离广大人民群众较远，群众雪亮的眼睛由于没有亲眼看到事实，也无法还原事情真相，对这个层次受监者的监督是最难的。“一把手”由于权力的集中、民主机制的弱小，也是属于难以监督的一个群体。长期以来施政者既是“运动员”又是“裁判员”的做法，无形中保护了上层和“一把手”受监者的权力滥用。下层施政者和“一把手”周围的人，虽然他们不敢或不愿意监督，但他们会效仿上层施政者和“一把手”。受监者下位的实现，首要要求上层和“一把手”受监者作出表率，反腐倡廉制度执行中的主要矛盾，是对上层和“一把手”受监者的监督约束。

5.自觉顺应历史规律

历史的发展过程，是由少数人当家作主逐渐发展到多数人当家作主的过程。哪个国家自觉遵照这个规律，哪个国家发展的速度就更快，发展的质量就更好。当今廉政建设做得好的国家或地区，都遵循了受监者下位和施监者上位的关系定位，都是经济与社会发展水平高的国家或地区。越是顺应历史发展的规律办事，社会的矛盾就越少，人民的福祉就越多。反之，越是逆着历史发展的规律办事，社会为进步付出的代价就越大。马克思主义者承认人类历史的发展是有规律可循的，只有顺应历史规律的施政者，其执政地位才能巩固。在任何一个国家，施政者是少数而施监者是多数，受监者下位和施监者上位的确定，相当于确定了多数人对国家发展的政治参与。

总之，施监者上位体现了广大人民群众作为受政者转化成国家主人的政治要义，受监者下位体现了各级施政者转化成人民公仆的政治要求，只有广大人民群众作为施监者获得上位位置，各级官员作为受监者处于下位位置，反腐倡廉制度执行力才能到位。

（责任编辑 张 敏）