地方版大部制改革前瞻

■颜昌武

为了减少阻力，目前改革重点都不在裁人，而着眼于职能整合。这样造成副职成“富职”，过于富余；副职成“闲职”，抵触情绪大。

在国务院机构“大部制”改革完成阶段性任务后，地方政府机构改革开始提上日程。日前，李克强总理在部署相关工作时，特别指出：“有的地方推行大部门制改革，整合多个部门的市场监管职能和资源，构建统一的大市场监管体系，提升了服务管理水平和效率……这些方面的改革，各地要继续大胆探索，及时总结经验加以推广。”

地方经验历来有为全面改革探路的意蕴。近年来，一些地方先行先试，在推进大部制改革方面进行了各具特色的实践与探索。如今，这些先行先试的地方成效如何？对正在进行的地方政府职能转变和机构改革，又有何种示范意义？

那些改革的先行者

大部制广为人们熟知，始自2007年党的十七大之后。十七大报告明确提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。2008年全国“两会”之后，随着大部制改革在中央部委层面的展开，大部制更是为人们所耳熟能详。

事实上，早在2007年之前，地方层面的大部制改革已有小范围的尝试。2000年，湖北省随州市就开始试水“大部制”。不过，该市大部制改革并非是为了更好地适应现代经济社会的发展，而是迫于编制与财政双重压力的无奈选择。是年，随州市升格为地级市，时任湖北省委领导强调升格后不得增加编制，公务员的编制受到严格限制，像一般地级市那样分设机构已无可能，加之该市财力比较短缺，随州不得不将部门合并同类项，以节省成本，不经意中走出了一条“大部制”之路。

时隔8年之后，地方大部制改革的大戏才徐徐拉开帷幕，其中尤以广东顺德、广东深圳、陕西渭南等地表现抢眼，一时被誉为“顺德模式”、“深圳模式”或“渭南模式”。

顺德模式被称为“中国最大胆的大部制改革”，其最大的亮点是党政联动。在我国政府管理的实践中，党政不分、以党代政的现象屡见不鲜，这既妨碍党委集中精力抓大事，又削弱了政府的执行力。2009年，顺德区通过党政部门交叉合并，将原有的41个机构，大规模地整合为16个“大部门”。新成立的“大部门”一把手，一律由区委常委、副区长或政务委员兼任，建立起“部门首长负责制”的决策机制，使部门能够快速地执行区委区政府的重大决策，减少了层次，提高了效率。在党政难以真正分开的情况下，顺德模式被誉为“最经济、最有效的一种县级党政管理运作模式”。

作为“深圳30年来力度最大、影响最为深远的机构改革”，2009年启动的深圳市大部制改革体现了“行政三分”的特点，即打破原有的局、办的部门模式，按照政府决策权、执行权、监督权相互制约相互协调的要求，分别设置委、局、办三种机构。其中“委”是决策部门，主要承担制定政策、规划、标准等职能并监督执行的大部门；“局”是执行部门，主要承担执行和监管职能的机构；“办”是主要协助市长办理专门事项，不具有独立行政管理职能的机构。“委”、“局”之间最终将形成“行政合同制”，以此来考察绩效，实现行政权力间的相互制约。

与深圳和顺德建市场局来加强食品安全监管做法不同的是，陕西渭南尝试通过整合打造食药监局来保障食品药品安全。2011年11月，渭南市在陕西省率先启动了食品安全监管体制改革试点工作，将农业、工商、质监、卫生、畜牧、水产甚至林业、环保和城管等部门中有关食品安全的职能整合在一起，组建市食品药品监督管理委员会。2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》公布，明确提出组建国家食品药品监督管理总局，以加强食品药品监督管理。由此，渭南被视为我国食品安全改革的策源地而被载入史册。

困难与阻力

各地因地制宜推出的大部制改革，促进了当地部门整合，减少了部门摩擦，提高了行政效率，节省了行政成本，初步实现了改革的一般目标。但它们在改革进程中并非一帆风顺，其所遭遇的困难与问题同样值得思考。

各地大部制改革都带有因地制宜、先行先试的特征，既缺乏先例可循，也难有上级制度化的导引，多少都带有行政主导的痕迹，因而在制度设计上难堵“翻烧饼”甚至推倒重来之漏洞。有的地方改革带有一定的随意性，比如某地安监部门，一开始给拆了，后来安全生产事故多了，又重新挂牌设立。有的地方缺乏政策上的连贯性，比如浙江富阳、湖北随州等，改革风头之劲，一时无出其右者，但在上级没有强制推行、制度化的情况下，其改革锋芒随着当地主政者或改革操刀者的调任而归于沉寂。有的地方出现了反复折腾甚至反弹的现象。

随州就一度出现过机构反弹的现象，市级机构由改革后的55个反弹至64个。深圳在2009年的大部制改革中，将原有的科技和信息局与当时的贸工局、高新办、保税区管理局等6个政府职能部门进行整合，全部纳入新成立的深圳市科技工贸和信息化委员会。2012年初，这个被称为“巨无霸”的机构被分拆成“深圳市经济贸易和信息化委员会”和“深圳市科技创新委员会”。

在实践中，局限于一地的改革，其着眼点是通过横向的部门联动达成效率提升之目标，但纵向的上下联动却不是下级政府力所能及之范围，因而如何实现有效的上下联动就成了试点地方的一大难题。随州的机构反弹，其根本原因在“下改上不改”的大背景下，上级可决定下级机构的分设与增设。而深圳科工贸信委被拆解，很大一部分压力也是来自于上下衔接不畅。比如一些直接由科技部和省科技厅下发的政策和文件，经常面临着不知道与哪个部门对接的尴尬。科技三项经费的管理等职能从政府剥离出来交给市科协后，却在对接上频频出现问题。在申报国家科技创新奖中，深圳由科协承担这一事项，但递交上去后，却不被上级政府部门接受。

改革最难的地方还是人的问题。在试点改革中，人的问题突出地表现在“一多一少”两个方面，一是如何安置富余人员，尤其是富余领导人员；二是如何解决人手不够的问题，尤其是基层工作人员紧缺的问题。

为了减少改革的阻力，目前试点改革的重点都不在裁减人员，而着眼于职能的整合。因此，人员的级别还保留着，工作待遇也差不多。这样造成两个问题，一是副职成“富职”，过于富余。多部门合并，往往会产生一个新部门有一个正职、十几个副职的奇特现象，这也容易引发舆论关注与讨论。以佛山市高明区为例，该区国土城建与水务局由改革前的国土局、水利局、建设局、规划局等7个部门单位整合而成。按照领导干部平调的原则，原国土局、水利局等局的局长任新部门的常务副局长，而原先的副局长则继续担任副局长一职。7个部门整合完成后，新部门的副局长总共有19人，其中常务副局长7人。二是副职成“闲职”，权限小了，资源少了，抵触情绪大了，工作也就不顺畅了。

每天忙得“脚不沾地”，会议多、材料多、发文多，是试点地区的共同感受。所有人都喊“更忙了”，局长也不例外。以前一个局找上级的一个局就行，合并后，“通俗一点，就是一个儿子多个爹，应付不过来”。局长如此，基层人员同样苦不堪言。深圳原卫生系统从事餐饮食品监管的有2000人左右，而实际划入市场安全监管局的仅有九十余人，而顺德仅有10人划入。随州市编办主任夏明元举例说，经委还算“大码头”，全市有七成科室仅设一人，自己管自己，什么工作都得干。一些部门诉苦要求增人，市里从不松口，这也逼着公务员提高工作效率。

下一步改革新动向

按照中央《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，地方大部制改革将在更大的范围内朝纵深方向开展。先行先试地方的经验告诉我们，地方政府机构改革会更加直接和深刻地触动既得利益者的利益，同时地方职能部门盘根错节的关系，也会加大改革的阻力。

下一步改革将何去何从？几个动向值得留意。

首先，更加注重保护和引导好地方的积极性和创造性。北京大学教授周黎安等人的研究表明，虽然我们是一个单一制国家，但在改革开放的进程中，地方政府享有独特的地位，作用非常巨大。可以说，很多重要改革都是地方政府发起、推动或直接参与的。在大部制改革方面也是如此，比如随州，由于编制与财政的双重压力，迫使它不得不成为改革的创意者，从而激发出更大的活力与创新力。

虽然此次地方机构改革，仍是衔接中央政府改革的配套性改革，且中央机构改革对地方政府机构改革有着巨大的示范作用，但许多问题在中央政府机构改革过程中可能不会出现，一具体到地方改革后，就变得非常突出，因而，在地方层面上的改革，需要更多探索。此外，地方政府管理创新本身就具有实验和“试错”的功能。从这个意义讲，改革的成功与否，最终还是取决于地方主政者有没有化压力为动力的勇气，有没有敢于和善于改革和创新的智慧。唯有以宽容的心态、尊重的眼光去看待地方政府在改革中的创新举措，才有可能促使这项改革真正落到实处。

在此过程中，中央与地方的关系，重要性将会愈加凸显。中央政府对整个改革进程的系统思考与综合设计显得尤为重要。如前所述，一些先行先试地方在体制创新与制度规范之间仍然显得无所适从，它们的改革实践表明，地方改革的真正落实有赖国家层面的系统设计，微观层面的创新有赖宏观层面的制度保障。如果不能上下联动，或者下改上不改，或者一个地方改、其他地方不改，就会出现“改了也白改”、“谁改谁吃亏”的困境。中央编译局副局长俞可平认为，地方政府的改革创新拥有很大的自主空间，既不要被动地按照上级政府的要求去做，也不要刻意地、简单地模仿其他地方的做法，而要进一步解放思想，冲破传统观念的束缚，真正按照科学发展观的要求，大胆进行制度改革和创新，改善民生，推进民主。

遗憾的是，当前比较活跃的地方大部制改革，往往都是由地方当局的主政者所发起和推动的，往往忽略了地方人大和公众的作用。比如深圳改革，就有舆论指出，内部的三权分立未必能够起到应有的作用，权力要受到外部制约，要给人民表达利益诉求的渠道。改革最重要的不是一个形式上的变化，重要的是人民怎么监督政府，形成有效的权力制约机制。比如顺德改革，由16个区级领导来兼任大部制的首长，权力高度集中易于办事的同时，谁能对其进行监督乃至问责？事实上，国家药监部门就曾因权力过分集中而缺乏必要的监督制约，导致机构改革为郑筱萸等少数官员的腐败背黑锅的现象发生。因此，在推进大部制的同时，一定要充分发挥好地方人大和公众的作用，使权力受到制约和监督。比如人大可以在最初的财政预算上把好关，或者把机构设置的权力还给地方人大，由人大根据本级政府财政决定机构设置数量。

李克强总理曾明确表示，转变政府职能，“开弓没有回头箭”。地方大部制改革，“触及利益比触及灵魂更难”。唯有尊重地方的首创精神，搭建好地方改革创新的制度平台，才能真正打造出一个个廉洁、务实、高效的地方政府。