政府信息公开法律规范必须转变视角*<br/>——以公民宪政基本权利知情权为宗旨

政府信息公开法律规范必须转变视角*
——以公民宪政基本权利知情权为宗旨

2013-03-01杨佶

政治与法律 2013年2期

关键词：知情权依法行政条例

杨佶

（吉首大学法学与公共管理学院，湖南吉首416000）

政府信息公开法律规范必须转变视角*
——以公民宪政基本权利知情权为宗旨

杨佶

（吉首大学法学与公共管理学院，湖南吉首416000）

知情权是公民的一项基本权利，而政府信息公开的效果反映了知情权的实现程度。《政府信息公开条例》并未确认公民的知情权，而仍是以政府为中心，这导致了该条例在实践中难以起到预期的良好效果。保障公民知情权才是政府信息公开制度的核心价值，而其他功能都是附属性的。应当摒弃其他类型的政府信息公开的立法理念，以保障知情权为基本价值取向，构建权利保障型的政府信息公开制度。

政府信息公开；知情权；价值；立法目的

2012年，在政府信息公开领域发生了一系列引起社会热议的事件。在陕西省安监局原局长杨达才被网络曝光其佩戴多个名贵手表后，大学生刘艳峰向陕西省有关部门申请公开杨达才的工资收入。“在2012年的秋天，诸多公众事件中均出现这样一群‘较真’的年轻人身影，如哈尔滨断桥事件里的上海大学生雷闯；致信铁道部的甘肃大学生黄焕婷，他们均希望政府部门公开相关信息。随后，广州、重庆、湖北等地的大学生也就自己关心的问题给政府提出相似的要求。”1然而，在这些事件中，很多政府部门以不属于政府信息公开范围而对公开的请求予以拒绝。被誉为“阳光法案”的2007年《政府信息公开条例》的颁布，以政府的“自我改革”的方式开启了政府信息公开的历史新幕。实际上，政府有效回应公民的信息公开申请从而公开相关信息的实践，在我国步履艰难。虽然完善政府信息公开的各种技术性规定，有助于改善政府信息公开，但是，我们仍然有必要反思《政府信息公开条例》的立法理念与价值，因为正是这些理念与价值指导着政府信息公开的立法及其行政行为。

公民知情权及政府信息公开其实是一个硬币的两面，他们之间是里与表、目的与手段、实质与形式的关系。仅从字面意义上来理解，“知悉各种信息情报的权利”是知情权的最简单的定义。2对知情权的理解有广义与狭义之分，不过，“知情权首先是一个公法概念，或者说私法意义上的知情权起源于公法意义上的知情权。”3在公法上，知情权的权利主体是公民（法人或其他组织）4，而义务主体是公权力部门。有不少学者正是在“公民知情权”这一意义上使用狭义的知情权概念的。5知情权是公民的一项基本权利。6通过梳理生效的有关政府信息公开的46部地方政府规章和《政府信息公开条例》的条文，笔者认为我国政府信息公开法律规范的立法目的并不是保障公民的知情权，而是规范政府行为、促进依法行政。立法目的体现了立法的价值与理念。它“决定着条文的内容、控制着整个法的价值指向和结构安排”。7我国政府信息公开法律规范的立法目的是否存在偏差？而这些偏差又从根本上决定了其实施效果，如果不对这些理念与价值进行反思，政府信息公开制度就难以完善及推进。

一、我国现行政府信息公开法律规范的立法目的探寻

（一）地方政府规章中的政府信息公开目的：首要规范政府行为，其次兼顾保障公民知情权

实际上，中国推进政府信息公开的努力肇始于地方政府的改革，某些比较具有改革意识的地方政府，出于呼应社会需求以及当时加入WTO的需要，在国内率先进行了政府信息公开的立法，制定了一批地方政府规章。从“法律图书馆”进行检索的结果看，第一个政府信息公开的地方政府立法是2002年的《广州市政府信息公开规定》，其第1条将政府信息公开的立法目的定位为“为保障个人和组织的知情权，规范政府信息公开，增加行政活动的透明度，监督政府机关依法行使职权”，从理念与价值上看，这无异于石破惊天之举。从在“法律图书馆”进行检索的结果看，自2002年《广州市政府信息公开规定》制定以来，生效中的有关政府信息公开的地方政府规章共有46部（检索时间2012年6月）。从这些地方政府规章的第1条均规定了该规章的立法目的。由于立法目的是立法理念的体现，从内容上看，我们可以将这些地方政府规章的理念分为以下几个类型，并且统计出其数量。

地方政府规章所涵盖的立法理念?数量（部）?规范政府行为（如提高政府工作的透明度，规范政府信息公开工作，促进依法行政）? ?保障公民知情权? ?保障行政相对人依法获取政府信息? ?保障公民的其他权利（参与权、监督权等）?（包括已规定知情权）?发挥政府信息的社会功能（如对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用）?未做规定（仅规定法律依据） ?

由于地方政府规章通常不只指明了一种立法目的，而是几种目的的交错和综合，因此，地方政府规章通常涵盖了若干种立法理念。根据观察，地方政府规章所涵盖的立法理念包括：（1）规范政府行为，几乎所有的地方政府规章都做出了此类的规定。（2）保障公民知情权。（3）保障行政相对人依法获取政府信息，这主要是2007年之后颁布的地方政府规章沿用了《政府信息公开条例》的规定。（4）保障公民的其他权利，除了保障公民的知情权之外，通常是规定了公民的参与权和监督权。（5）发挥政府信息的社会功能，如对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，做出此类规定的地方政府规章较少，而且基本都是在《政府信息公开条例》颁布之后对它的模仿。此外，还有两部地方政府规章未指明立法目的，仅仅规定了立法的依据。

（二）《政府信息公开条例》：我国行政体制改革的重要内容，颁布的核心动力是促进依法行政

作为行政法规的《政府信息公开条例》颁布于2007年，其第1条规定了立法目的，即“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”从内容上分解，2007年颁布的《政府信息公开条例》的立法目的体现为三个方面：其一，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息；其二，规范政府行为；其三，发挥政府信息对社会经济的服务作用。其中，《政府信息公开条例》的立法目的虽然使用了“保障”的字眼，但是仍然很难说这是规定了公民的权利，并且并未提及公民的知情权。与《政府信息公开条例》相比，上述地方政府规章可谓是领先之举。那么，为何《政府信息公开条例》并未吸纳之前制定的地方政府规章关于知情权的内容呢？尽管我们无法得知立法者的具体想法，但是我们仍然可以从近十年来的行政体制改革进程中窥知一二。

1999年的宪法修正案首次将“依法治国，建设社会主义法治国家”定为治国的基本方略。作为最为强大的公权力，政府的行政权的规范化无疑是建设法治国家的重要因素。为此，1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号）指出，“依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。”这是中央政府首次在政府文件中提出“依法行政”这一概念。2004年，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发[2004]10号），该文件提出，“适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政，建设法治政府。”这也是中国政府首次从官方层面提出了“建设法治政府”的概念。其中，第10条即规定，“推进政府信息公开。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息。对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。”在同年的《国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》（国办发[2004]24号）中，国务院办公厅对各个工作部门如何推进依法行政进行了工作布置，其第3条规定，“建立健全政府信息公开制度，方便公众对公开的政府信息的获取、查阅”，并规定由国务院办公厅、法制办、信息办、信息产业部、财政部实施政府信息公开。可见，推进政府信息公开，被中国政府视为行政体制改革，尤其是建设依法行政的法治政府的重要内容。从我国行政体制改革的脉络，尤其是近十年来推进依法行政的轨迹来看，政府信息公开其实是我国政府推进依法行政，建设法治政府的组成部分。因此，规范政府权力，推进依法行政实际上是我国政府信息公开的核心动因。

二、保障公民知情权是政府信息公开的首要和核心制度价值

在政府信息公开制度的立法中，强调依法行政，规范行政行为，当然具有重大的意义。没有这种立法行为，就难以想象在近几年中可以不断发生公民申请政府信息公开的行为。从这个意义上说，政府信息公开立法中，强调依法行政，规范行政行为，在客观上对于保障公民知情权是有积极意义的。但是，从理念上讲，政府信息公开法律规范立法的首要目的仍应是保障公民的知情权，从而实现对公民的赋权，以实现建立在公民知情权基础上的对公民的参与权和监督权等的保障，并且使之能够成为约束政府权力和建设民主政治的基础。因此，尽管依法行政、规范政府行为与保障公民的知情权可以是兼容的，但是，这种兼容必须建立在对政府信息公开制度的首要价值的体认之上。就是说，以保障公民知情权为首要价值的政府信息公开制度，才能将两者兼容起来并使之良好运转。

（一）不以公民知情权为政府信息公开的主要目的，制度的法必然是管理性的而不是赋权性的

不以保障公民知情权为政府信息公开法律规范立法的首要目的，其制度必然是管理性的而不是赋权性的。如果以保障公民知情权作为政府信息公开法律规范立法的首要目的，则其制度就会呈现出赋权性的特征。

保障公民知情权的赋权性立法，其原理来自于人民主权的理论。按照近现代的宪政学说，国家政权乃是为了人民而存在，国家的权力属于全体人民所有。洛克指出，“人类天生是自由的，历史的实证又证明世界上凡是在和平中创建的政府，都以上述基础为开端，并基于人民的同意而建立。”8联合国《世界人权宣言》第21条第3款明确规定，“人民的意志是政府权力的基础。”我国宪法第2条第1款亦规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。”立法、行政等权力在终极意义上归属于人民，民意代表代表人民组成代议机关，制定法律，而行使行政权力的政府更是被视为接受人民的委托而对国家事务进行行政管理。作为接受人民委托行使行政权的政府，在对国家事务进行行政管理时必须秉持公开透明的原则让作为委托者的人民知晓政府信息，而作为主权者的人民有权了解这些政府信息。另一方面，尽管立法机关代表人民行使立法权，但是民意代表们也是接受人民的委托而行使立法权，他们有义务通过立法来满足人民对政府信息的知情权。作为主权者的人民，有权拥有能够满足其知情权的政府信息公开法律，而接受人民委托的立法者和政府有责任保障公民知情权的实现。作为主权者的人民，有权拥有能够满足其知情权的政府信息公开法律，而接受人民委托的立法者和政府有责任保障公民知情权的实现。在权利与权力的结构关系中，后者应当是对前者的保障，而前者是对后者的制约。由于信息的不对称，政府对信息公开的行使实际上有着相当大的优势，如果没有知情权的存在，则政府信息公开行为就很难受到约束而具有较大的随意性。无论是政府方面的“依法提供”，还是公民方面的“依法获取”，如果缺乏知情权这一根据，政府信息公开就会失去意义。

（二）政府信息公开立法如果没有保障公民的知情权，那么公民的参与权、监督权也就无法在立法中得到真正的体现

保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息并非对知情权的确认。《政府信息公开条例》虽然规定了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”，但是条文的重点实质在于“依法获取”，实际上并未确认某项基本权利，公民如何获取政府信息，实际上仍掌握在立法者所立的法以及政府手里。尽管《政府信息公开条例》并没有确认公民的知情权和其他权利，但是，如上所述，有不少地方政府规章反而在规定了公民的知情权之外，还明确规定了公民的参与权、监督权，从而使政府信息公开领域的公民权利能够形成一个有机的链条。对于公民的参与权，监督权来说，没有知情权的存在，这些权利就根本不可能行使。由于经济学上的“信息不对称”，信息更多地掌握在政府手中，而公民所能够掌握的信息明显要少得多。“政府与公众之间的信息不均匀分布主要表现为作为最大公共信息资源的控制者，政府利用自身的信息优势地位垄断信息的传播，实施追求自身利益最大化的目标，而公众则处于信息弱势地位，难以获得政府信息，最终可能会导致其他权益受损。”9如果公民不掌握比较完整的信息，不仅无法参与对国家事务和社会事务的管理，而且政府也会容易失去监督，滋生腐败。因此，公民的知情权是参与权、监督权等其他权利能够得以行使的前提。如果政府信息公开立法没有保障公民的知情权，那么公民的其他权利也就无法在立法中得到真正的体现。只有确认公民知情权，才能让公民能够对政府信息的管理进行参与和监督，公民的参与权、监督权才能在立法中得到真正的体现。

（三）没有公民知情权的保障就难以制约政府权力，构建权利保障型的政府信息公开法律规范是民主政治的基础

规范政府行为系对行政的管理和规制，而非对公民知情权的直接保障。《政府信息公开条例》虽然规定了“提高政府工作的透明度，促进依法行政”，但这是对政府的要求，其着力点仍在于法治政府的建设。尽管这对公民权利的保障有正面的影响，但是在未先行确认某项基本权利的情况下，政府工作透明度的提高只是相对的，仍然可能导致大量的政府信息基于种种理由而无法公开。正如有学者所指出的，把人民主权和知情权归结起来就是，公民有获得政府信息的权利，政府信息公开时政府必须履行的义务。10缺乏知情权保障的法律，就会演变成限制公民获取政府信息，或者扩张政府在政府公开上的裁量权的法律，这样就会与政府信息的本来目的背道而驰。相反，建基于保障公民知情权的基本价值理念基础上的政府信息公开立法，使知情权成为政府信息公开的依据，才是政府信息公开制度的准确定位。

从宏观的角度上讲，知情权对于政府信息公开的意义还在于其对于民主政治的价值。“民主的社会应当是有利于公众参与的社会。只有政府让公众了解政府的信息，公众才能有效地参与社会管理。”11有学者从民主政治的角度解读政府信息公开的价值，认为政府信息公开的最核心的价值追求是强化民主政治，而其他功能性的作用只能归属于附属价值。12我国宪法第2条所规定的人民“管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，实际上隐含了公民的知情权，亦即管理必须包括对信息的管理，否则就谈不上对其他国家和社会事务的管理。毫无疑问，依法行政、建设法治政府是民主政治的一部分，但是所依之法必须是保障公民权利之法，这样的依法行政才具有真正的意义。民主政治的精髓不仅在于多数决，还在于保障权利与制约权力，而这一切的基础都是公民知情权的实现。只有公民具有知情权，公民才能知晓他们的权利，知晓他们所有权获取的政府信息，才能有效地参与到对国家事务和社会事务的管理中去，才能实现公共生活的民主化。

三、规范政府行为并非政府信息公开法律制度的主要目的

一项法律制度总有其首要的价值和目标，而如果其制度仅仅是围绕着其他的价值和目标来设计的话，则无疑会削弱其应有的首要价值和目标的重要性。我国的政府信息公开立法，在实践中之所以未能达到良好的效果就是因为其在主要目的的认知上出了问题。例如，诸多公民向政府申请的信息公开屡屡遭到政府的拒绝，即是与政府信息公开立法系以规范政府行为为侧重点离不开。前述一些大学生申请公民官员的工资而遭到有关的政府部门以不属于公开范围而拒绝即是典型的例子，而这里的逻辑正是：“依法”不予公开正是“政府依法行政”的结果。虽然“依法行政，规范政府行为”的提出促进了公民权利意识的觉醒，但是要让规范政府行为真正兼容于保障公民知情权，政府信息公开制度就不能侧重于前者而必须侧重于后者。否则，从实践上看，就会造成政府部门反而以“依法行政”为由而拒绝公开信息的情况。前述的诸多例子即是例证。规范政府行为并非政府信息公开法律制度的主要目的，相比起保障公民知情权来说，规范政府行为，促进依法行政在政府信息公开法律制度中居于次要的位置，这是建立在保障公民知情权的前提下的。

（一）维护自身权益是公民申请政府信息公开的直接动力

公民知情权的主要功能是维护公民自身的合法权益，而维护公民自身的合法权益恰恰是公民申请政府信息公开的直接动力。在实践中，公民申请政府信息公开的动因无非两种：一种是公民在社会生活中直接遇到了所需要的政府信息，另一种是虽然目前暂不需要，但是在社会生活中又可能随时需要到政府的某项信息，而这恰恰又是其他公民所需要的。无论哪种情形，公民申请政府信息公开的直接动力都是为了维护自身的合法权益。因此，政府信息公开立法就必须厘定主次，以保障公民知情权为主，以规范政府权力为次。

（二）通过规范政府行为来保护公民权益不具有直接性

规范政府行为只能对公民权益的保护起到间接的作用，毕竟政府权力行使的效果如何，还要看如何规范，所依何法。能够直接对公民权益起到保障作用的，乃是赋权性的立法，授予公民以权力并且保障公民有实现这些权利的渠道。而规范政府权力乃是对公民权利的间接保障，它本身是对政府权力的约束，而公民知情权的直接实现，主要还是要靠打通公民申请政府信息的渠道。

（三）规范政府行为可以通过多种途径实现

规范政府行为可以通过多种途径来实现，政府信息公开立法只是其中的一种。规范政府行为本来就是行政法的目标之一，行政法的诸多领域，如行政处罚、行政许可、行政复议、行政征收等领域，都需要有立法来进行规范，而行政诉讼法更是对政府权力的约束。因此，对政府行为的规范就通过多种法律和法规，并且通过途径来实现，而政府信息公开立法只是其中的一种法律规范，政府信息公开也只是规范政府行为的一种途径。

（四）以规范政府行为为首要目的会忽视对公民知情权的救济

如果以规范政府行为为首要目的，就会忽视对公民知情权的全面法律救济，而变成了仅仅是对政府进行问责而已。权利的存在是救济的前提，如果公民权利受到侵犯，那么法律就需要为公民提供多方面的救济渠道，例如，可以申请行政复议，还可以提起行政诉讼。但是，如果法律仅仅是规范行政行为，则法律仅可能设定问责的规则，但是这未必与公民权利相关，因为公民未必能够有法定的途径对政府进行问责。所以，规范政府行为应当让位于保障公民知情权而成为次要的目标。

四、构建权利保障型的政府信息公开法律制度是未来必须改革的方向

（一）政府信息公开法律规范立法目的的偏差：以依法行政为重心而非以保障公民知情权为重心

如上所述，《政府信息公开条例》制定的核心动力首先是规范政府行为，促进依法行政，其次才是保障公民获取信息的权利，并且后者的意味也是比较模糊的。同时，关于政府信息公开的地方政府规章，虽然也有不少将保障公民知情权置于重要位置，但是大多数还是以规范政府行为为主，尤其是在《政府信息公开条例》制定之后更是如此。因此，我国政府信息公开法律规范的立法目的实际上出现了一定的偏差，即没有将保障公民的知情权至于首要的位置，而是优先规范政府行为，其次才在一定程度上兼顾保障公民的知情权。但是，“规范政府行为，依法行政”并不等同于保障公民的知情权，其要害就在于所依之法如何。如果所依之法是保障公民知情权的话，那么政府信息公开立法就能起到保障公民知情权的作用；反之，如果所依之法并未保障公民知情权或者保障不足，则政府信息公开立法就满足不了保障公民知情权的需要。政府信息公开领域当前实践的艰难，与政府信息公开法律规范立法目的的这种偏差有着密切的关系。

1.以依法行政为重心取代对公民权利的保障

从《政府信息公开条例》的立法目的上看，它所反映的价值乃是围绕着依法行政及建设法治政府的目标而进行的。“提高政府工作的透明度，促进依法行政”是依法行政的直接表述，“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”的着力点仍在于“依法获取”，实际上也是依法行政的一个侧面，而政府信息对社会经济的服务作用所突出的仍是政府。因此，可以认为，《政府信息公开条例》的立法理念仍然是以政府为重心的。的确，依法行政不等于直接保障公民权利，但是能够从依法行政进一步推导出条例的目的可以延伸到保障公民的知情权呢？从条例的立法目的条款来看，显然无法直接推导出对公民知情权的保障，因而，我们必须把眼光扩大到条例的正文中。遍查《政府信息公开条例》的全文，我们仅能从第14条4款13查到“权利”一词一次，另在第25条第2款14查到“有权”一词两次。此外，还在全文查得“可以”一词十一次，但其中六次主语为政府，仅五次主语为申请人。因此，从条例正文的内容上看，条例对公民权利的保障也显得不够，而重心还是在政府的行政权上。《政府信息公开条例》的价值理念之重心放在政府之上，这与以公民权利为重心的立法理念还有存在显著区别。

2.依法行政难以有效保障公民知情权

事实上，保障公民知情权不同等于依法行政，依法行政也并不意味着保障公民的知情权。我们应当肯定依法行政理念的积极作用，但如果依法行政并非以保障公民权利为前提，那么这种对政府行为所进行的规范就可能仅仅偏离了正当的方向，即保障公民权利的方向。因为，未以保障公民权利为前提的依法行政，其所依之法就不是以公民权利为重心的法，而可能是以政府为重心的法。在这种情况下，无论如何依法行政，只要“法”的方向有偏差，依法行政的效果都会对公民不利。

其一，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息并非对知情权的确认。《政府信息公开条例》虽然规定了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”，但是条文的重点实质在于“依法获取”，实际上并未确认某项基本权利，公民如何获取政府信息，实际上仍掌握在立法者所立的法以及政府手里。

其二，规范政府行为系对行政的规制，而非对公民知情权的直接保障。《政府信息公开条例》虽然规定了“提高政府工作的透明度，促进依法行政”，但这是对政府的要求，其着力点仍在于法治政府的建设。尽管这对公民权利的保障有正面的影响，但是在未先行确认某项基本权利的情况下，政府工作透明度的提高只是相对的，仍然可能导致大量的政府信息基于种种理由而无法公开。

其三，政府信息对社会经济的服务作用与保障公民知情权在价值取向上不属于同一位阶，是一种次要的作用。保障公民知情权，是对公民权利的确认和保障，是更为根本的价值，而发挥政府信息对社会经济的服务作用仅仅是一种客观上的功效，而这种服务作用是公民权利得到保障的结果，是一种延伸的作用。

（二）权利保障型政府信息公开制度的完善措施

我国的政府信息公开立法仍然是偏重于以依法行政为重心的立法理念，而保障公民知情权的理念仅仅是附属性的，而为经济社会服务的理念则法律意义不大。欠缺公民权利的政府信息公开制度是有缺陷的，它使政府信息公开的运作失去了一个中心点，即政府信息究竟是为何而公开。从立法目的到条文内容及其相互间的逻辑关系看，《政府信息公开条例》的立法目的及其价值取向均存在不足，应当以“保障公民权利”为重心取代以“依法行政”为重心，构建权利保障型的政府信息公开制度。

1.明确权利主体的无限性

应当去除套在申请人身上的枷锁，明确权利主体的无限性。确立权利主体是构建权利保障型的政府信息公开制度的前提，而相对应的，确立了权利主体也就确立了相应的义务主体。政府信息公开的权利主体所涉及的问题主要包括两个方面：其一是是否十分明确地确立了权利主体；其二是权利主体的范围如何。前者涉及政府信息公开立法的价值取向，后者则涉及在具备该种价值取向之后的立法质量。有学者指出，我国现有政府信息公开立法关于信息公开权利主体的范围界定规定得比较模糊。例如，当时的《政府信息公开条例（草案）》第5条规定，“政府机关应当向公民、法人或其他组织平等提供政府信息。”15又如，有学者起草的《中华人民共和国行政公开法（专家建议稿）》第2条第1款（信息自由原则）规定：“任何公民、法人或其他组织均有权依法向行政公开义务人获得行政信息，了解与自己有关的行政行为的真实情况。”16然而，“草案“的该条规定在正式通过的《政府信息公开条例》中却没有出现，更没有“专家建议稿”的表述，反而在第13条中规定了“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”这相当于给公民、法人和其他组织等权利主体套上了“据自身生产、生活、科研等特殊需要”的条件。相比之下，不少地方政府规章却径直使用了“权利人”或者“权利”的表述，例如，最早的《广州市政府信息公开规定》（2002年）第4条即规定：“各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织是公开义务人，应当依法履行公开政府信息的义务。个人和组织是公开权利人，依法享有获取政府信息的权利。”又如，新近的《贵阳市政府信息公开规定》（2011年）第8条规定：“自然人、法人和其他组织（以下统称‘权利人’）依照国家法律、法规和本规定，享有获取和利用政府信息的权利。”此处径直使用了“权利人”和“权利”的表述。

有关权利主体的规定“是信息公开制度的核心。”日本《信息公开法》第3条对此作出了规定：“任何人都可以依据本法的规定，向行政机关的首长（……）请求公开该行政机关拥有的行政文件”。因此，公开请求权的主体具有“无限性”。17根据美国的信息自由法，“任何人”均可以提出信息申请，包括个人（包括外国公民）、合伙、公司、协会、外国与国内的政府机关。“任何人”也可以通过律师或者其他代理人提出信息申请。18相比之下，我国政府信息公开立法的权利主体相对模糊，应明确权利主体的无限性，即任何自然人、法人和其他组织都是政府信息公开的权利主体，这一无限性并不应当有例外，亦即犯罪嫌疑人和服刑犯在政府信息公开领域的权利也不能被剥夺。19

2.概括规定公开范围并明确列举不予公开范围

应当拓宽信息公开的范围，其途径是概括规定公开的范围，而明确列举不予公开的范围。权利保障型的政府信息公开制度，应当贯彻“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，这也是世界各国对于政府信息公开所普遍遵循的原则。尽管《政府信息公开条例》规定了政府信息公开以及不应公开的范围，但是，从条文的表述看，条例并没有完全贯彻“以公开为原则，以不公开为例外”。《政府信息公开条例》第7条第2款规定：“行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布。”第8条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”条例第9-12条以列举方式公开了政府信息公开的范围，然而却在第14条规定了不得公开的范围，即涉及“国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。其主要的问题在于：

其一，以列举的方式规定政府信息公开的范围，而以概括的方式规定不公开的范围，这实际上与“以公开为原则，以不公开为例外”存在一定的差距。条例的这种立法模式使政府能够在模糊地位扩张其自有裁量权，从而容易使政府信息公开的实施效果打上折扣。由于“以公开为原则，以不公开为例外”的宗旨在于尽量做到公开的最大化，因而信息公开的范围应当主要以概括式为宜，因为概括式的规定可以尽量扩大公开的范围。在这里可以分成两类：对于政府应当主动公开的信息来说，立法应当采取列举的方式，以便对此进行监督；对于政府应当主动公开的信息之外的其他信息，公众有权申请公开，亦即依申请公开的信息，应当采用概括式的方式予以规定，以尽量扩大公开的范围，保障公民知情权。

其二，在政府信息公开与保守国家秘密之间，政府信息公开经常会让位于保密的规定。《政府信息公开条例》对信息公开的例外必须与《保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）想衔接。有学者指出，《保密法》强调的是保密而不是公开，《保密法》的规定过于宽泛，政府权力过大，就可以把不愿意公开的信息定位秘密。20还有学者认为应当明细在政府信息公开中不予以公开的国家秘密信息。21的确，如果对不公开的例外情形的规定过于概括和宽泛，就容易造成政府部门以保密为由而拒绝公开信息，因此，对不应当公开的情形予以明确的列举，是比较恰当的做法。

3.设立专门信息委员会以疏通行政救济渠道

无救济就无权利。以公民知情权来看待政府信息公开，救济渠道对于知情权的实现来说就显得十分重要。“在实践层面，信息公开法律制度的不健全集中表现为政府执行信息公开时的人治环境，在各种救济手段中，司法审查，即诉讼被认为是最权威的救济机制。纵观世界各国信息立法和司法实践，大多国家在信息公开的执行上面都纳入了司法审查手段，以修正行政机关信息公开的不作为。”22但是对于行政复议来说，由于复议的对象本来就是政府不予公开的信息，而这与行政复议的当事人参与制度来说是存在内在的逻辑矛盾的，因此传统的行政复议渠道并无法满足对公民知情权的救济。而传统的行政诉讼程序也会遇到类似的问题，例如与公开审理的矛盾，以及与当事人参与的矛盾。因而，构建权利保障型的政府信息公开制度，就必须建立特殊的信息公开救济制度。

由于政府信息公开正义内容的特殊性，国外设立了不同的救济制度，如德国树立了区别对待公权力机关和市场主体的信息行为的立法模式。23以及很多英联邦国家采用独立信息专员制度，它是解决信息公开争议的非司法程序制度，在行政救济之后的非司法救济程序中发挥作用。而专门信息委员会制度是指在政府内部设立的、由专家和部门信息官员组成的委员会，专门处理信息公开申请人不服政府信息公开机关不予公开信息决定的行政争议申诉问题，或为信息公开申请人提供信息相关问题咨询的制度。24这种属于行政救济性质的专门机构独立于被申请公开的政府部门，有助于保证救济的相对公正。鉴于我国的行政传统，设立专门的政府信息公开委员会以保障公民知情权是比较合适的选择。我国可以考虑将政府信息公开和个人信息保护两领域的管理机构合二为一，设立一个信息保护委员会。25委员会独立于各政府部门，直接隶属于全国人大，由专家和信息管理官员组成，其职责是对行政复议中存在争议的政府信息进行审查以决定是否应予公开。当行政复议机关认为申请人所申请的信息不应公开时，复议机关应自动将案件提交政府信息公开委员会进行审查，以决定是否公开。这样有利于防止部门利益，保障公民知情权。

五、结语

我国《政府信息公开条例》的制定和实施，客观上促进了公民权利意识的觉醒，客观上对公民知情权有所促进和保障。但是，由于其主要价值理念和目标仍然是以“依法行政，规范政府行为”为主的，这造成实践上政府部门以“依法行政”为由而对公民的政府信息公开申请不予公开的逻辑悖论。这与立法上的价值目标的偏差是密切相关的。政府信息公开制度的出发点和归宿应当是对公民权利的保障，这些公民权利应是以知情权为中心，包括参与权、监督权的一系列权利。立法目的是对立法理念的反映，我国不少关于政府信息公开的地方政府规章确认了公民知情权及其他权利，但是，从总体上讲，我国的政府信息公开立法仍然是以行政机关为重心的，其价值理念尚缺乏对公民知情权的重视，这影响了立法的内容以及对知情权的保障效果和信息公开的质量。应当摒弃其他类型的政府信息公开的立法理念，以保障知情权为基本价值取向，构建权利保障型的政府信息公开制度。

注：

1雷磊、梁建强、苏嘉鹏：《勇气来自宽容——热点事件中的年轻建言者》，载《南方周末》2012年10月11日A8版。该文报道了2012年以来发生，因公众热议的事情而引发的大学生向有关政府部门申请公开相关信息的事件。这些事件引起了社会的广泛关注和多家媒体的报道。

2何生根：《知情权属性之学理研究》，《法律科学》2005年第5期。

3王平正：《公法意义上的知情权解读》，《河北法学》2007年第7期。

4下文用“公民知情权”来简称“公民、法人和其他组织的知情权“。

5邵春霞：《公民知情权：和谐社会的合法性基础》，《政治与法律》2007年第3期。

6 “知情权是公民享有的一项基本权利。”（张琼：《论宪法学视野下的知情权》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》，2007年第5期。）又有学者径直认为，“知情权是一项基本人权。”（杜钢建：《知情权制度比较研究——当代国外权利立法的新动向》，《中国法学》1993年第2期。）

7黄学贤、雷娟：《〈政府信息公开条例〉立法目的之检讨》，《浙江学刊》2012年第1期。

8[英]洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农，商务印书馆1964年版，第64页。

9王少辉：《迈向阳光政府——我国政府信息公开制度研究》，武汉大学出版社2010年版，第12页。

10石国亮：《国外政府信息公开探索与借鉴》，中国言实出版社2011年版，第4页。

11张明杰：《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社2003年版，第59页。