俄罗斯反腐启示录

■邓经纬

有健全的法治固然好，但如果法治不健全，那么依靠领导人和领导集体的智慧、决心及毅力，用公权力推动反腐，亦不失为有效途径。

自2000年普京首次当选总统时向“金融寡头”宣战算起，俄罗斯反腐历程已有十多年。但时至今日，俄清廉指数仍在世界排名榜垫底。透明国际2012年全球清廉度排行榜上，俄罗斯列133位，与一些以腐败著称的非洲小国为伍。

为此，普京2012年第三次出任总统后不断加大反腐力度，包括前防长在内众多俄高官纷纷因贪腐丑闻落马。铁腕反腐其实是现实的迫切需求，因为腐败已成俄社会经济发展的严重阻力，如不下定决心，普京强国梦便只能成为空谈。与此同时，俄罗斯十年反腐成败，亦给目前正着力反腐的其它国家以借鉴与启示。

“腐败国情”

路透社今年10月一篇新闻报道称，许多在俄罗斯的西方跨国企业正在考虑退出该国。报道援引一位反贿赂组织官员的话说，西方公司原本将俄罗斯腐败遍地的情况视为机会，毕竟用钱可以打通的关系是很快捷的。但随着俄罗斯官员们的胃口大增，连这些行贿老手也感觉自己吃不消，不少企业放弃在俄罗斯扩张的计划，因为地方行政政策难以预料，甚至有人因行贿数额少而被警告，今后可能无法保证正常的经营秩序。

腐败被很多人比作俄罗斯社会的“癌症”和基本国情。病源是俄罗斯改革时期留下的祸根。

叶利钦时代的俄罗斯开始实行大规模体制转型，其中一个核心内容是将原国有企业私有化。在此过程中，一些官僚和经济寡头运用价值低估、暗箱拍卖等种种非法手段，大肆鲸吞国有资产。据俄国家杜马1997年公布的资料，俄罗斯私有化损失总计达9500万亿卢布，相当于1996年GDP的4.2倍。大量国有资产流失的同时，贪腐群体一夜暴富。

在当下的俄罗斯，很多人都认为，腐败并不是一件令人耻辱的事情，它是生活中司空见惯的一部分。俄罗斯列瓦达民意调查中心近年的调查数据显示，有88%的俄罗斯人向国家机关寻求解决问题时曾遭遇过冷遇和刁难；有53%的俄罗斯人承认，为了解决自己的问题，他们有过贿赂别人的经历。而贪腐蔓延现象在官员之间更是愈演愈烈，俄罗斯80%的官员有不同程度的贪腐行为。俄内务部经济安全和反贪腐总局公布的2011年数据显示，俄官员平均每人受贿30万卢布，远高于2010年的6.1万卢布。

为治理腐败，早在2002年普京就提出惩治腐败两大措施：一是改革行政机关，二是加强法制，但效果甚微。2007年12月12日，普京对美国《时代》周刊表示：“腐败问题我们解决得不成功，未能控制住局势”。

梅德韦杰夫任总统后，提出更多严厉的反腐措施，并于2010年4月13日签署《反腐败国家战略》与《2010—2011年国家反腐败计划》的总统令。这些都表明，俄罗斯开始从国家发展前途的战略高度对待反腐问题。

普京之路

从去年普京与梅德韦杰夫职务对调后至今，俄罗斯反腐进行得如火如荼。普京先后点燃反腐“三把火”，强调“没有碰不得的人”，“没有不能触碰的领域”，先后三次出手对官员财产申报严格立法。然而，美国《外交事务》杂志却警告称，普京的反腐政策将会威胁其政权稳定。该杂志认为，反腐运动是一把双刃剑，用得不好时不但伤不到人，反而会伤到自己。美国《大西洋月刊》也表示，反腐运动扩大后可能无法控制，带来不可预知的后果。那么，面对众多质疑声，俄罗斯反腐究竟还要不要继续下去?答案是肯定的。

普京在去年上任时就表示，腐败是俄罗斯“传统难题”，但不代表不需要反腐。反腐是一项持久和坚定不移的工作，必须对腐败者加大惩罚力度。在今年3月举行的全俄人民阵线会议上，普京再次明确，俄当局将继续坚持反腐斗争，需要“用烧红的铁来烧尽腐败”。

事实上，在是否坚持反腐的问题上，普京别无选择。因为腐败已成俄罗斯社会和经济发展的严重阻力，它使权力变异，使广大民众对国家和前途失去信心，使外国资本不敢轻易踏入俄罗斯市场。因此，大举反腐不仅是争取民心的政治姿态，更是迫切的现实需求。目前，俄正想尽一切办法招商引资。发展经济离不开治理经济环境，而为发展经济创造一个良好的环境，首先就要解决腐败问题。用普京自己的话说，不根除腐败，俄罗斯任何雄心勃勃的发展计划都会流于空谈。

从目前局势来看，虽然反腐难以毕其功于一役，但俄政府对腐败行为持续不断的强力打击，还是在一定程度上震慑了腐败官员。

更重要的是，俄政府已经认识到反腐执行力的重要性。莫斯科州州长顾问谢苗诺夫就表示，在反腐方面，法律法规的贯彻落实至关重要，而其中政府机关体系内部的自检又是重中之重。政府机构的工作人员在成为腐败分子之前都会有所衡量，如果让他们意识到一旦出现贪腐行为将面临无法承受的后果时，他们自会望而却步。

针对普京最新签署的拒绝申报财产者将被解除公职的总统令，俄罗斯也给目前正着力反腐的其它国家以启示。即在反腐的特定时期，若要做到真正反腐，仅仅坐等法治无异于饮鸩止渴。有健全的法治固然好，但如果法治畸形或不健全，那么依靠领导人和领导集体的智慧、决心及毅力，用公权力推动反腐，亦不失为有效途径。

难以遏制之因

俄罗斯反腐已持续十多年时间，然而俄罗斯清廉指数最新排名仍只位居第133位。而在反映企业国外行贿可能性的2011年“行贿指数”排名中，俄更在28个参与国中垫底。从普京和梅德韦杰夫的种种反腐措施来看，俄政府反腐力度不可谓不大，但为何收效不大?分析人士普遍认为，俄在反腐问题上执行力缺失是一个极大的不可靠因素。

一直以来，俄反腐机构设置都十分分散，缺乏统一、独立的反腐部门。目前，负责俄反腐工作的最高机构是由总统领导的反腐委员会，但它作为一个咨询机构，主要任务是向总统提出相关建议及制订和落实国家反贪污贿赂的政策。而协调各个司法机关查办腐败官员的职责，则主要由联邦总检察院和联邦侦查委员会承担。但此二机构反腐调查职责存在重叠，且自身腐败现象亦比较严重。

俄罗斯反腐不力的另一个缺失因素是缺乏专门的机构审查申报情况。对于大多数公职人员来说，他们须向常住地税务部门申报收入和大额支出情况，申报情况在其所属部门或地方政府的网站上公示。但目前暂时没有专门机构对申报情况进行审查，公职人员是否如实申报全凭个人意愿。

第三个缺失是相关法案有漏洞可钻。俄一些专家认为，政府所推出的几项议案、法案，限制的人员范围只是公职人员及其配偶和未成年子女，那么，公职人员可将资产转移到父母或已成年子女等人名下，并继续从中获利。正在审议的议案之一也允许公职人员拥有用于医疗或教育费用的海外账户，这给官员们留下可乘之机。此外，如果公职人员将大额支出拆分为多次小额交易，即使总额超过本人和配偶三年收入总和，也可以不用申报。

第四，客观环境使得调查机构难以确切掌握公职人员海外资产情况。专家认为，如今离岸公司和海外秘密账户比比皆是，不少资产证书并不提及所有者姓名，因此公职人员有瞒报海外资产的可能性。

“透明国际”俄罗斯负责人表示，要想达到透明的效果，财产申报以及监督不应该由行政部门负责，而应该独立成为一个机构。彭博社亦持类似观点，称普京如果意识不到自己方法的缺陷——没有一个官僚机构能够有效地自我监督，那么反腐就会流于一阵风的运动。

反腐是一项系统工程，财产申报等单项制度的突破有其不可替代的作用，但不可能毕其功于一役。相关的制度建设还应包括：完善“吹哨人”保护制度、减少国家对经济的干预、保证新闻自由、司法独立等等。它们的最终目的是塑造一种清廉的社会文化，但恰恰是在这些关键点上，俄罗斯一直停滞不前，甚至还出现了倒退。