政府预算绩效审计存在问题及对策探讨

牛新巧 等

摘要：文章通过对政府预算绩效审计现状和财政领域实施一系列改革措施的分析，阐述了新时期加强政府预算绩效审计的意义，重点分析政府预算绩效审计存在的问题，针对性的提出了加强政府预算绩效审计的主要对策。

Abstract： This article is based on the analysis of current situation of government budget performance audit and a series of finance reform measures， elaborates the significance of strengthening government budget performance audit on the new period stage， and focuses on the analysis of existing problems of government budget performance audit， puts forward countermeasures of strengthen government budget performance audit well targeted.

关键词： 预算绩效审计；政府管理；问题；对策

Key words： budget performance audit；government management；problems；countermeasures

中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）03-0164-02

0 引言

在政府的公共管理领域，公众对政府责任有三个方面的基本要求，一是期望政府能够更多的承担公共服务职能，提供公众所需要的各项公共服务；二是期望政府以最经济的手段，花最少的钱，提供更优质的服务，因为政府为公众提供的各种服务所需资金主要来源于公众缴纳的税费，可以说公众对其所享受的公共服务是自行买单；三是公众对政府提供公共服务的真实性、经济性和效益性享有知情权和监督权。公众对政府的上述责任要求能否充分落实，不仅取决于政府履行职责的决心和态度，更需要有一整套行之有效的绩效管理体制来保证，其中，预算绩效审计是不可或缺的重要内容。

1 政府预算绩效审计存在的问题

1.1 我国政府审计体制有待改革 我国现行的审计体制属于政府领导下的行政型模式，是计划经济向社会主义市场经济转轨时期的产物，这种模式使审计特有的独立性和公开性受到一定程度的影响。在这种行政体制下，国家审计实际上是政府的“内部审计”，如果审计机关的绩效审计报告政府不予通过，那么审计机关不可能越权直接提交人大审议。另外，审计机关的人员编制、经费来源、福利待遇等都依附于政府，审计的独立性和权威性就不能得到充分保障，审计监督效力就会受到影响。而公共财政的本意应当是纳税人主导的财政，政府的财政资金取之于民，用之于民，理应接受人民的监督，公众主要通过经其选举产生的代议机构即各级人大来监督政府，审计机关应独立于政府开展预算绩效审计，直接向人大负责，审计体制应由行政型模式向立法型模式转变。

1.2 政府预算绩效审计相关法律法规不健全，缺乏刚性约束，审计实务开展范围较窄 虽然审计署《2008至2012年审计工作发展规划》已将预算绩效审计列入议事日程，但目前我国还没有出台针对政府预算绩效审计的法律法规，系统、完整的预算绩效审计理论和配套体系尚未形成，这不仅使预算绩效审计工作在实际开展过程中缺乏法律依据、制度保障和刚性约束，同时也加大了审计机关的审计风险，影响预算绩效审计的质量和审计结论的可信度。目前，我国政府预算绩效审计实务中，真正意义上开展的绩效审计并不多，而且范围小，层次低，主要表现为：①对于主要的政府公共部门的经费开支，专项资金，现在还很少开展预算绩效审计。②审计机关对政府预算资金的审计重点仍停留在支出的真实性和合法性上，至于资金是否按预算执行，其经济性、效率性和效果性如何，则往往不太关注。

1.3 政府预算绩效审计评价指标体系不健全 开展政府预算绩效审计的核心要素是要有一套完整的、客观的、公允的绩效评价指标体系，而目前该体系正处于研究和探索阶段，尚未真正建立起来，同时预算绩效审计的对象千差万别，使得衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一，而采用不同的衡量标准，则必然会得出天壤之别的结论。同时政府预算绩效审计结果目前基本上是数字的简单堆积和罗列，缺少客观的分析和科学的评价，只有经济指标，没有社会指标，只有历史指标，没有未来指标，综合性指标多，单项指标少，并且缺乏预警指标，缺乏科学性和实用性。评价指标体系的不健全导致审计人员无法对被审计单位的经济性、效率性和效果性进行客观、准确的评价。

1.4 政府预算绩效审计人员素质参差不齐，业务能力有待提高 政府预算绩效审计工作涉及范围广，政策性强，专业性要求高，这就要求审计人员具备更高的综合素质和业务能力，不仅要具备专业知识和相应技能，还要有自觉的法治意识和较高的政策理论水平，但目前政府预算绩效审计人员知识结构单一，缺少综合素质强、业务能力精并且熟练运用预算绩效审计知识的复合型人才，另外，少数审计人员政策性不强，廉洁自律意识差，不能履行审计人员职业道德，上述问题都会影响到政府预算绩效审计的效果。

1.5 政府预算绩效审计缺少责任追究制度 在以往的政府预算绩效审计中，审计人员利用专业的审计技术和方法，科学的评价指标体系，发现很多政府投资项目存在低水平重复建设、损失浪费严重等问题，可以说项目不经济、效率低、效果差。但预算绩效审计只是对上述问题做出披露和评价，并未对相关责任人进行追究，结果是查出问题就整改，年年都是老问题，陷入了“老生长谈”的尴尬境地，因为缺乏对相关责任人的追究机制，被审计单位和相关责任人对审计结果不重视，审计的严肃性、权威性大打折扣。

1.6 政府预算绩效审计结果披露不充分 政府通过各种途径向公众披露的政府预算审计公告中，大多都是对政府部门预算资金合规性审计结果的披露，缺少对政府预算绩效审计结果的公告，导致政府预算绩效审计信息价值和效果未能得到充分传递和体现，进而致使公众难以了解政府预算资金的使用效益情况，更谈不上实施有效的监督，而审计结果披露越不充分，违法违规问题被公众知晓越少，屡查屡犯现象越普遍。

2 加强政府预算绩效审计的主要对策

2.1 改革目前政府审计体制，强化审计监督独立性和权威性 将我国的审计体制由现行的行政体制改为立法体制，调整审计机关在国家宪政体制中的地位，国家审计机关隶属于人大，其权限由宪法赋予，审计工作不受行政部门和其他方面的干扰，从立法角度确立审计地位，审计机关直接向人大提交审计报告，向人大负责，充分保障审计监督的独立性和权威性，加强对各级政府及其所属部门经营管理公共财产和资源所负公共受托经济责任的制衡和管理，审计结果要得到有效公示、反馈和处理。只有这样，才能真正遵循审计监督规律，切实起到促进政府公共管理绩效的功能。

2.2 建立和完善政府预算绩效审计法律法规，形成制度性保障 应尽快做好政府预算绩效审计的立法工作，明确预算绩效审计的法律地位，使政府预算绩效审计有严格的制度保障，做到有法可依，有章可循。随着开展政府预算绩效审计的迫切性和重要性日益突出，我们可以结合我国政府预算财务审计准则，并借鉴国外比较成熟的政府预算绩效审计准则，制定出一套符合我国国情的、系统的、操作性强的政府预算绩效审计准则，并依据相似性原则进行分类，细化出具有专指性强的分类准则和实施指南，以确保政府预算绩效审计更加规范化。

2.3 建立一套科学完整可操作性强的政府预算绩效审计评价指标体系 政府预算绩效审计评价指标体系的建立是加强政府预算绩效审计的核心要素，科学完整的评价指标体系主要包括评价指标、评价标准和评价方法，评价指标是整个评价指标系统的依据，是审计目标的量化体现，选择评价指标应遵循全面性原则、相关性原则、重要性原则、成本效益原则和动态性原则。评价标准是开展预算绩效审计评价的标尺和衡量基准，主要包括国家和地方的相关法律法规、政策性文件、行业标准和技术性文件等。评价方法是实现政府预算绩效审计评价的具体方法，主要有成本-收益分析法、最低费用选择法、综合评分法等，政府预算绩效审计评价审计对象的经济性、效率性和效果性时，要将定性评价与定量评价相结合，通用指标与专用指标相结合，充分体现绩效目标的导向。

2.4 培养高素质审计人才，优化审计人员队伍结构 在政府预算绩效审计人员队伍建设上，我们必须改善人员队伍结构，转变审计观念，提高审计人员素质。首先，对现有审计人员进行后续教育，提高政策理论水平和业务能力，同时积极吸收相关领域专业人才，如工程、法律、管理、计算机等专业人才，促进审计人员结构多元化。其次，借助社会审计和内部审计力量，建立预算绩效审计专家库，弥补审计队伍不足。同时加强审计人员职业道德教育，严格执行审计责任制和审计质量稽查制度。

2.5 建立健全政府预算绩效审计的责任追究制度，强化政府部门责任意识 为了强化预算绩效审计的监督作用，必须建立健全预算绩效审计责任追究制度，把预算绩效审计与经济责任审计、行政监察结合起来，把预算绩效审计结果和相关责任人的升迁相联系，并建立公告警示制度和预算绩效审计信息档案，对资金使用效益好的单位，今后在申请财政资金时优先考虑或者享受优惠政策，对审计中发现的损失浪费现象坚决进行揭露和处罚，对预算绩效审计评价低的单位，今后申请财政资金时要严格控制，而且对资金的使用进行重点跟踪。对于在绩效审计中发现的涉嫌违规、违法问题，明确行为人责任，构成违纪的就移交纪检监察机关处理，违法的则移交司法机关处理。之所以违规行为屡查不绝、屡禁不止，究其原因主要是违法违规的“机会收益”远远大于“败露成本”，因此要加大违规违法查处力度，不仅使政府预算绩效审计结果能够有效落实，提高审计工作的实际成效，而且增强政府部门相关责任人的法制意识、绩效意识和廉洁自律意识。

2.6 加大政府预算绩效审计结果的披露力度 我们要在坚持依法披露、运作规范、保证质量、稳步推进的基础上，通过完善审计法规和行政规章，逐步加大政府预算绩效审计结果的披露力度。应扩大披露范围和对象，细化披露内容，增加披露渠道，提高披露的及时性和时效性，除涉及国家秘密、商业秘密及法律规定的其他不宜对外披露的内容外，政府预算绩效审计结果应全部向社会披露，进而增强政府预算绩效审计透明度和公众参与度，这是强化公共资金委托与受托关系，推行政府行为公开，促进依法行政的重要手段，也是保证社会公共信息对称性，实现审计工作公平、公正、公开的重要措施。通过充分披露政府预算绩效审计结果，可以加强公众对政府财政资金的有效监督，提高资金使用效益，更好的发挥政府对公众的服务职能。

总之，我们必须在实践中不断探索开展预算绩效审计的新思路和新方法，为政府预算绩效审计的深入开展奠定理论和实践基础，只有加大政府预算绩效审计力度，通过对政府使用财政资金的经济性、效率性和效果性进行评估，形成事前预警、事中监管、事后审计有机结合的监督机制，才能不断提高财政资金的使用效益，进而促进政府绩效管理水平，达到经济效益和社会效益的有机结合，实现可持续发展。

参考文献：

[1]朱桂芹，王哲.刍议我国政府绩效审计的瓶颈及对策[J].会计之友，2006，（27）.

[2]张万钧.对财政预算执行审计的思考[J].审计月刊，2007，（05）.

[3]审计署 2008至2012年审计工作发展规划.审计署网站.