水污染防治地方负责制的制度绩效分析

2013-02-25刘文宇

铜陵职业技术学院学报 2013年4期

关键词：负责制收益成本

刘文宇

（罗定职业技术学院，广东罗定527200）

水污染防治地方负责制的制度绩效分析

刘文宇

（罗定职业技术学院，广东罗定527200）

青山绿水是建设“美丽中国”的必备要素，水污染防治在我国还是一个未解的难题。中国水污染防治制度的重要特点是实行水污染防治“地方政府负责制”。为此我们运用关于制度影响的SSP分析范式，结合目前水污染防治的现有状态，对水污染防治地方负责制的制度绩效进行分析：在现有制度结构下，地方政府治污的积极性取决于政府进行水污染防治的预期净收益，它等于制度收益与制度成本的差额。当地方政府预期进行水污染防治的净收益越大，则其努力程度也越高。

制度绩效；水污染防治；地方负责制

一、引言

长期以来，人们总是认为水资源是取之不尽、用之不竭的“非经济物品”。但近年来人们越来越多地警觉到，水资源并不是想象中那么丰富，很多地区出现的水荒，限制了经济发展并影响人们生活。所谓水污染，是指对水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。

对于水污染，多年来我国中央出台了许多相关的法律规范来防治。同时，全国各地各级政府也按中央的要求制定了各种防治水污染的法规和规章。许多县市还实施了“环境保护一票否决”制度。可以说，我国各级政府对水污染的防治在法制上还是很完备的。然而，据2011年环境状况公报，2011年，全国地表水总体为轻度污染。湖泊（水库）富营养化问题仍突出[1]。事实证明，水污染防治在我国还是一个未解的难题。

为解决这一难题，当前我国许多专家学者对水污染的防治进行了研究。智国明等人从污染收费制度的角度进行了分析[2]。这种分析看到排污收费制度的缺陷，但是忽略了对水污染原因的深层次分析。实际上，在地方行政分割体制下，各地区根据属地管理的原则从自身利益和污染程度出发制定各自的排污收费系统，从而导致流域水污染防治的分割局面，从客观上加剧了流域水污染的恶性循环。另有一些学者从水污染管理机制上来看我国流域水污染问题。这种观点从局部技术方面看到了现有制度安排的不足，但是，对制度的局部调整和修改实际上并不能改变制度本身的失效问题。还有一些学者从水市场和水管理的角度来研究水污染问题，但大多集中在水市场的利益分配和推进管理体制改革方面。从水市场和管理制度的角度来分析水污染问题，有利于明确各个参与的主体的利益要求，容易确定管理的对象，但仍然忽视了中国流域水污染防治属地管理之中的地方行政分割问题。

实际上，中国水污染防治制度的重要特点是实行水污染防治“地方政府负责制”。对于中国来说，由地方政府负责水污染的制度是否有效，目前还没有专业的文献对此作出分析，而我国目前较为严重的水污染现状让我们觉得对于这一制度的绩效有必要进行重新审视。下文就是从这一角度出发，来分析在中国污水防治地方负责制的制度绩效问题。

二、一个制度绩效分析的通用范式

为了对中国污水防治地方政府负责制进行绩效分析，本文引入一个制度绩效的分析范式。美国经济学家A·爱伦·斯密德教授在《财产、权力和公共选择》一书中，构建了一个制度与绩效分析的通用范式。这个范式主要由三部分组成：状态、结构和绩效（即SSP范式）[3]。

状态包括个人、团体或事物的特性。斯密德对于制度与绩效分析框架中状态分类的分析是基于事物的特性分析作出的，他所指的事物特性包括非相容性使用、规模经济、共享性、交易成本、剩余以及波动性供求。他认为这些事物的特性分析对于一个主体的行为对他人的福利有什么样的影响具有决定性的作用；

结构由制度或权利的选择而组成，它代表着一个社会的游戏规则。与固有的状态变量不同，权利结构是一个人类选择的问题，可以从不同的角度来分类。结构变量包括权利类型以及哪一方拥有它。事物的特性不是由结构性权利来定义的，这是范式应用的基本点。也就是说，在斯密德的分析中，状态是固有的或既定的，而结构是可以选择的。制度绩效是既定状态下制度或权利选择的函数，相同的制度或权利应用于具有不同特性的事物时，会带来不同的绩效。

本文所称的水污染防治地方政府负责制，指的是我国法律已经明确地将水污染防治工作交由地方政府负责的一种制度。现行的《中华人民共和国水污染防治法》第四条规定：“县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。”[4]

水污染防治地方政府负责制是由一系列的制度或权利的选择而组成的制度结构。这个制度中的参与方包括中央政府、地方政府、地方环保部门、地方企业、农村土地经营者及本地居民。中央政府将水污染防治的责任交由地方政府，同时也将一系列有关权利界定给地方政府。如制定水环境质量标准，建立水污染物排放总量控制指标，发放排污许可证以及对违反规定的地方企业、农村土地经营者进行处罚等。地方环保部门在地方政府的指挥下协助工作。地方企业、农村土地经营者都在地方政府制定的制度框架内进行排污，居民与地方企业之间因排污所产生的纠纷也是由地方政府来解决。

我国这种水污染防治的制度结构是在一定的状态下运行的。下面我们来对状态进行分析。首先。水污染防治，是一种具有区域外部性的事物。它的区域外部性指的是水污染防治主体不能享受防治所取得的所有收益。其次，地方政府作为一个团体，是理性的“经济人。改革开放以来,中国经济表现出较多的地方主导型特征。地方政府具有独立的利益目标,并拥有资源配置权。华裔经济学家钱颖一认为中国存在着一个事实上的财政联邦主义,因此在各个地方政府间形成了竞争关系;中国社会科学院李扬博士等主持的“中国地方政府间竞争研究”成果指出,竞争已成为中国地方政府间关系的一个重要现象,与其他国家相比,中国地方政府间竞争具有自身的特点,地方政府的竞争属于非流动要素的竞争。这些研究成果较好地解释了分权化改革之后,地方政府间为追求各自利益而展开的恶性竞争,符合地方政府作为理性“经济人”的基本假设。[5]

由此，对水污染防治地方政府负责制的制度绩效分析可以概括为这样一条分析思路：在水污染防治是一种具有区域外部性的事物和地方政府作为一个团体是理性的“经济人”所构成的状态下，水污染防治地方政府负责制这种制度结构通过左右各方机会集，控制和引导各地方政府之间，政府与排污者之间相互依赖性，从而得出制度的绩效。这里所采用的制度绩效分析方法是制度成本——制度收益的方法，我们把状态——结构——绩效的分析过程寓于这一方法的分析之中。

三、制度绩效分析：从地方政府选择的角度

斯密德所强调的制度绩效是指由于财富在不同的个人或团体之间的分配，而个人或团体间存在着利益上的冲突，所以对绩效的计算始终着眼于作为选择者个人或团体的收益。他认为从抽象的自由、效率和GNP增长的角度谈论绩效没有太大的意义，人们必须进一步明了是对谁而言的自由，是对谁有利的效率以及在GNP的计算中考虑的是谁的利益。上面的分析给我们提供了一种分析的范式和方法，具体运用中，我们遵循这样一个逻辑过程：从水污染防治主体——地方政府的角度，分析在目前既定状态和制度结构下，防治主体与污染主体之间和防治主体之间相互依赖性所带来的制度后果，最后从地方政府选择的角度把所形成的制度后果划分为制度成本和制度收益两类，并通过比较制度成本和制度收益来得出制度绩效。逻辑过程可概括为：

状态——制度结构——制度后果——制度绩效几者之间的逻辑关系可用表1来表达。

表1 制度绩效分析表

（一）制度成本、制度收益与政府预期净收益

1.制度成本分析

（1）直接成本：水污染防治的直接成本包括立法成本、预防成本和治理成本。直接成本都是需要从地方财政来支出的。立法成本指立法过程中人力、物力、财力及所耗费的时间等资源的支出。由于中央将水污染防治的相关权利界定给地方政府，地方政府可以按自己的要求制定本地的水污染相关法令。因此，这部分成本是可以省略不计的。预防成本包括建立合理的水资源管理和节约用水机制，推进循环经济和清洁生产，推广节水减污技术，依法淘汰严重污染水环境的落后生产技术、工艺、设备和产品等。治理成本主要包括城市污水处理厂的建设等，值得注意的是，由于外部性的存在，处于下游的地方有时不得不因上游地区排放的污水而提高自己的治理成本。

（2）间接成本：水污染防治的间接成本与当地的经营者尤其是工业产品经营者有关。这些经营者需要将生产经营中产生的污水或废物排放到水体，政府的水污染防治措施不可避免地会使这些经营者受到影响，会使经营者排污成本提高，从而提高这些经营者的产品总成本，使他们的产品丧失竞争力，甚至使部分经营者不得不退出市场，这样就会使当地的GDP受到负面影响，因为目前我国上级政府对下级的考核工作中，GDP依然是一个首要的指标。因此，必须把水污染防治所导致的这种影响计入成本之中。

2.制度收益分析

（1）直接收益：直接收益主要包括对违规排放的罚款、出售排放总量控制指标收入以及发放排污许可证的收费。由于地方政府拥有国家有关法律赋予的这些方面立法和执法的权利，因此，罚款或收费的对象、金额和具体办法都是由地方政府来规定。这些收入都会计入当地的财政收入。

（2）间接收益：地方政府防治水污染的工作会使本地的水环境得到改善，从而产生一定的生态效益和社会效益，主要有固碳释氧、涵养水源效益、劳动就业效益等。这样就会使居民的福利得增加，当地居民则会对政府的工作作出正面评价。同时，由于上级政府对下级的业绩考核中环境通常也是一项重要的指标，因此，环境改善的也会使地方政府在考核中得到较好的评价。此外，某些项目的招商引资与环境质量有重大关系，地方政府防治水污染的工作也会提高这些投资者对当地投资环境的评价，从而得到吸引投资的机会。

水环境的改善还会使农业的产值增加，如林业、渔业、畜牧业等。在一定程度上会增加当在的国民生产总值。

值得考虑的是，由于外部性的存在，在某一地区的政府投入防治成本后，却并不能得到所有的有关的收益，有一部分间接收益会被其它的相邻地区的政府和居民所得，例如，当流域上游地方政府实行较严格的水污染控制时，流域的整体环境得到改善，流域的下游地区也能从中取很大利益，而排放控制的成本则集中在上游地区。

3.政府预期净收益

政府预期净收益是指政府从水污染防治中得到的扣除全部成本后的净收益。因为当地方政府在进行水污染防治的决策时，并不能在事先准确地知道各项成本和收益的具体数额，因此，对于净收益，只能是一个事先预测的。它等于制度收益与制度成本差额。用一个公式来表示，就是：

政府预期净收益＝直接收益＋间接收益－直接成本－间接成本

（二）水环境质量与地方防治努力：实证的检验

在前面的分析中我们引用了一个基本假设：地方政府作为一个团体，是理性的经济人。亚当·斯密在《国富论》中界定了经济人的基本内涵。斯密认为经济人是自利的，追求自身利益的最大化是驱动人的经济行为的根本动机，各个人都不断地努力为他自己所能支配的资本找到最有利的用途。作为经济人的地方政府，它所能支配的资源也是有限的，它也希望能将有限的资源发挥最大的作用。因此，只有当地方政府预期进行水污染防治的净收益为正时，才会进行这方面的努力。反之，当地方政府预期进行水污染防治的净收益为负时则不会积极地开展水污染防治。而且，一个地方政府在拥有中央赋予的对本地水污染防治拥有相关的各项权利的条件下，只要地方政府愿意增加投入，就一定有能力提高当地的水环境质量。

我国北京、广州等地的案例很好地说明了这一点。如北京奥运会前，北京市政府大力治理水污染，关停多个违规排放污水的企业；广州在2004年到2010年，开展了有史以来最大规模的综合治理水环境行动，水环境得到明显改善。这些城市的地方政府之所以努力治理水污染，根本的原因就是政府预期净收益为正，也可以说是制度收益远大于制度成本。因为对于北京市或广州市政府来说，国际盛会的顺利进行必须要有一个良好的水环境。任何人都可以计算出：一个良好的水环境所产生的间接收益是远远超过所付出的水污染防治的所有成本的。另外，张忠祥在分析与研究了国内外水污染治理取得成功的若干案例，包括：北京、上海、香港、日本东京、琵琶湖、英国泰晤士河、莱茵河和美国切萨皮克海湾等。在20世纪下半叶，这些城市、河流及海湾都受到了严重的污染，但由于进行了科学的规划、成立了强有力的管理机构、投入了巨大的投资、采取了一系列有效的措施，终于使环境污染得到了控制，生态得到了恢复[7]。国内外水污染整治的案例表明，只要地方政府的预期净收益为正，就会有水污染防治的努力，而且最终都是取得成功的，或是基本上取得了成功，水环境生态可以走上良性发展的道路。