“量改价”迫在眉睫

■ 陈柳钦

（中国能源经济研究院，北京100733）

“量改价”迫在眉睫

■ 陈柳钦

（中国能源经济研究院，北京100733）

大气污染严重其中很重要的原因就是我国能源结构以煤炭为主。煤炭燃烧的排放物已成为我国大气污染的主要来源，严重污染的雾霾天气已成为我国不得不正视的环境污染大患。

控制煤炭消费总量、转变增长方式、调整能源结构、减少大气污染，已经成为社会各界普遍关注的热点问题。对于新一届倡导转型，倡导绿色GDP，倡导美丽中国的政府而言，控制煤炭消费，减轻大气污染势在必行。国务院6月14日召开的国务院常务会议，部署了大气污染防治十条措施(简称“大气十条”），涉及煤炭行业的主要措施包括全面整治燃煤小锅炉，压缩下游高耗能行业落后产能、加快调整能源结构，加大天然气、煤制甲烷等清洁能源供应等。

由于政策缺位，环境损失等外部成本没有被纳入煤炭价格体系中，这使得煤炭燃烧所造成的环境问题一直被淡化。开征煤炭资源税的目的就是要将消耗煤炭资源的企业产品成本还原为能够真实反映资源环境消耗和补偿的完全成本，这既是社会成本内部化的需要，又是通过对煤炭资源消耗行业形成“倒逼”机制、促使其改进工艺和技术、节约资源、提高资源利用效率的需要。

从1994年开始，我国对煤炭资源税实行从量计征方式，标准为0.3~5元/吨。但事实上，由于我国税收“费化”情况较为严重，煤炭企业承担着与之相关的矿产资源补偿费、探矿权价款、采矿权价款、采矿权使用费、探矿权使用费、矿区使用费等收费，煤炭行业各类收费远高于资源税。前几年，我国煤价持续上涨，煤炭企业盈利情况很好。但相对于煤炭企业的收益来说，资源税从量计征显得微乎其微，基本发挥不了应有作用。同时，从量计征使企业在资源开采中采富弃贫、采肥丢瘦，造成资源浪费，不能起到环境保护和引导企业节能减排的作用。由于历史和认识上的原因，我国现行的煤炭资源税制度和相关规定，还存在很多问题和不完善的地方，比如：从量定额征收的方式不能调节煤炭资源级差收入，不利于煤炭企业在同一水平上竞争；现有税制调节能力弱，助长了对煤炭资源滥挖滥采的现象等等。煤炭资源税改革的意义重大，也是大势所趋。

自2011年起，财政部和国家税务总局在全国范围内实施原油、天然气资源税由“从量计征”到“从价计征”改革，在完成油气资源税试点改革之后，煤炭资源税改革便成为当前资源税改革的重中之重。2012年年初，国家能源局在全国能源工作会议上宣布将研究开征化石能源消费税，并研究对煤炭资源税进行从价计征。2012年3月5日，时任国务院总理温家宝在第十一届全国人民代表大会第五次会议上作政府工作报告时明确指出，2012年我国改革的重点任务之一是全面深化资源税改革，扩大从价计征范围。2012年7月26日，时任财政部部长谢旭人在全国财政厅（局）长座谈会上指出，应深化资源税改革，扩大资源税从价计征范围。2012年9月13日，国家发改委批复《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验总体方案》（发改经体[2012]2558号），提出要完善资源环境税收制度，按照“清费立税”的原则，加快推进煤炭等资源税改革，将煤炭资源税由从量计征改为从价定率计征。

资源税“从价计征”是国际趋势，也是煤炭资源税改革的必由之路，这符合资源行业稀缺性特征。由“从量计征”向“从价计征”改革正是煤炭资源税改革的要义。从量计征是定额征收，它是按照煤炭的开采量，以数量确定一个税额进行计算，税额＝数量×单位税额；从价计征是定率征收，是按照煤炭销售的价格、按照一个比率（如5%）来进行计算，税额＝金额×税率。二者的主要区别在于：“从量计征”最大的局限在于不能真实地反映煤炭的价格变动状况和稀缺程度，没有考虑煤炭企业在生产过程中的浪费和对环境的破坏成本，也不能反映资源价格的变动，也不符合行业稀缺性特点。“从价计征”能够真实地反映煤炭的价格变动情况和稀缺程度，真正体现煤炭资源税与煤炭消耗之间的本质联系，有利于提高煤炭的利用效率，有利于转变经济发展过度依赖煤炭的局面。

煤炭资源税改革主要是基于当前煤炭资源价格变化较大，有些地方对稀缺煤炭资源造成了大量的浪费现象，现行的从量计征标准已不适应当前煤炭市场的发展。目前，煤市低迷、煤价屡创新低、煤企降薪裁员、经济通胀压力减小。在此大背景下，业内专家学者的目光纷纷瞄向了煤炭资源税改革。我们曾经失去过历史上进行煤炭资源税改革的好时机，现在的机会一定不能错过，否则将来煤价上涨又将使得税改举步维艰。今年5月24日，国务院批转《2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，决定将资源税从价计征范围扩大到煤炭等应税项目，并力求年内取得新进展。煤炭资源税改革为从价计征已无悬念。

煤炭“从价”资源税能够改变过去“从量”资源税对煤炭价格不敏感的现象，增加税负弹性，促进煤炭企业有效开采利用资源，因此可以有效地将煤炭企业的短期生产目标与资源有效利用的长期目标联系起来。煤炭资源税“从价计征”解决了由于煤质、发热量差异，同类煤炭产品在同区域销售价格悬殊较大，税负不公的问题，体现了资源好，价格卖得高就多缴税的公平原则。

煤炭在使用的过程中间，如果说它的比价关系显得煤炭更金贵，那么使用煤炭企业会更注意节能降耗，这是符合它的经济利益最大化的。同时，它也会有一种内在的激励，千方百计地开发有利于节能降耗的工艺技术和产品，这是符合科学发展观、追求可持续发展的一种长效机制。

“从量”改为“从价”后，煤炭资源税的税收调控作用大为增强，将促进煤炭资源的合理开采。公平的税负会使煤炭企业不得不权衡销售价、开采成本、税费、资金流之间的利弊关系，使得其能投入更多的资金用于煤炭资源的深入开采，有效减少在采矿的历程中丢瘦拣肥、采厚弃薄、采易弃难等现象。随着价格的逐渐提高，从价计征的调控作用就体现得更加明显，有效减少了煤炭资源开采的浪费现象。

另外，由于煤炭资源税是地方税种，改为“从价计征”后，还会带来地方收入增加的同时，可以有效缓解目前地方财政普遍紧张的情况。这也是目前甘肃、内蒙古等多省区着力推进煤炭资源税改革的动力所在。我国很多地方是依靠煤炭资源才得以发展的，而在煤炭资源开发过程中，往往伴随着对土地和水资源等的严重破坏。煤炭资源税改“从量计征”为“从价计征”后，有助于提高煤炭产区将煤炭资源优势转化为经济优势，使政府能以比较充裕的财力用于恢复生态、治理环境。

（作者为中国能源经济研究院战略研究中心主任，教授，研究员）