底特律破产案会否在中国上演

■ 李文增

（天津市经济发展研究所，天津300202）

底特律破产案会否在中国上演

■ 李文增

（天津市经济发展研究所，天津300202）

近期发生的美国底特律债务破产案在全球产生重要影响，特别是在近期媒体不断报道中国地方债较多的大背景下，引发了国内外媒体对中国会否发生美国底特律式债务破产案的议论。

据笔者分析，中国地方债虽数量不少，有的城市甚至还比较严重，但美国底特律债务破产案不会在中国上演。当然中国也不能掉以轻心，要以此为契机认真调查统计各地的具体债务情况，并采取相应的措施解决。

1 美国底特律债务破产案的基本情况

1.1 从“汽车之都”走向“破产之城”

美国伊利湖畔的底特律是美国汽车工业的发源地和大本营，曾牢牢主宰美国汽车市场，福特、通用及克莱斯勒三大汽车巨头均发源于此，总部也齐聚于此，成为世界著名的“汽车之城”。

1914年，由老福特首创的流水线作业，不仅带动了美国汽车产业的蓬勃兴盛，更直接带来了美国20世纪20年代的“柯立芝繁荣”，成为美国进一步崛起的基石。20世纪50年代及60年代早期，底特律是美国繁荣和富有的城市之一，民众以居住于汽车城而自豪。在20世纪50年代的鼎盛期，底特律位列美国第五大城市，有将近200万人口。

然而，底特律在近期发生了危机。据美国媒体7月18日报道，底特律市负债超过180亿美元，正式申请破产保护，成为美国迄今为止申请破产保护的最大城市。报道说，如果破产保护申请最终获批，底特律市政资产将遭变卖以清偿债务。

底特律，惠特尼大厦

1.2 走向破产的主要原因

产业单一，依赖汽车。底特律财政收入的80%依靠汽车产业。20世纪70年代以来，随着日、韩和欧洲汽车业的兴起，在国际化竞争面前，美国汽车市场的份额不断被日、韩和欧洲车瓜分，美国汽车产业江河日下，使底特律经济逐步走向衰退，2008年金融危机又给了底特律致命一击：三大汽车公司裁员14万人。2009年，克莱斯勒和通用相继宣布破产，到今年6月30日，底特律的长期负债总额超过140亿美元。最终导致底特律财政发生严重困难。

环境恶化，人口减少。随着税收的下降，底特律无法控制犯罪率，这是让底特律衰败的重要原因之一。由于经济衰退，失业率不断攀升，荒废的摩天大楼、工厂和住宅随处可见，基础设施老化，四处散发有毒气味，烂尾楼太多又无钱拆毁。社会治安急剧恶化，盗窃、偷车、抢劫、枪杀等案件频发，贪污腐败严重，管理不力。医疗救护、警察巡逻、消防等基本的公共服务和安全都得不到保障，环境恶劣到无人居住，学校糟糕到家长不敢送孩子去上学，失业率超过20%，太多人靠吃救济金生活，甚至连路灯都不能全部亮起来，致使人们纷纷逃离这座“鬼城”。底特律人口从20世纪50年代的180万，锐减至目前的71万人口，导致税收基础减少，加之不少企业撤离底特律，使底特律市财政状况日益恶化。

区位优势丧失。底特律兴起的18世纪，内河水运依然是美国最重要的运输方式。身处五大湖水路战略要地的底特律，逐渐成为交通枢纽。底特律和其所在的密歇根州，依靠地下丰富的煤铁资源和廉价的内河运输，一跃成为美国的重工业中心，逐步使美国摆脱了对欧洲进口工业品的依赖。但在远洋运输不再充满风险的今天，底特律的地理优势已经荡然无存。随着产业布局全球优化，密歇根州的钢铁厂被更加廉价的进口钢材所取代，密歇根州也成为媒体口中的“生锈地带”，新的工业中心在美国南方更靠近沿海港口的地方展开。

2 中国地方债的运行情况

2.1 中国地方债的定义和范围

地方债的定义。地方债是地方政府性债务的简称，是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业，为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务。

地方债的范围。地方债主要由地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和其他相关债务三部分组成。地方政府负有偿还责任的债务是指确定由财政资金偿还、政府负有直接偿债责任的债务，例如地方政府债券。地方政府负有担保责任的债务是指因地方政府(包括政府部门和机构)提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿还责任的债务，例如政府融资平台公司向企业举借的债务。两者主要区别在于，前者的偿债资金由政府财政负担；后者的偿债资金则来源债务单位的预期收入。其他相关债务是指政府融资平台公司、经费补助事业单位等举借的债务，由非财政资金偿还，但地方政府没有提供担保。法律规定，该类债务政府没有偿债责任，但如果债务单位出现了债务危机，政府应承担救助责任，因此也划入地方政府性债务范畴。

2.2 中国地方政府性债务的规模和债权人

据国家审计署副审计长董大胜今年3月通报，目前全国地方政府性债务总额为15~18万亿。巨额地方债务，钱从哪里借来？审计署2011年的全国地方政府性债务审计和今年的36个地区地方政府性债务审计显示，地方政府债务“债权人”主要有三方：银行、地方债券、其他单位和个人。

银行一直是“最大债权人”。在2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款占79.01%；截至2012年底，36个地区的地方政府性债务余额中，银行贷款占78.07%。对比36个地区2010年底、2012年底的债务余额发现，两年来银行贷款占比下降5.6%，而地方债券、其他单位和个人，分别增长62.32%、125.26%。

2.3 中国地方债资金的投向

按规定，地方政府性债务资金须用于公益性项目建设。2011年全国地方政府性债务审计表明，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%，花到其他项目占7.89%。审计署未通报“其他项目”的具体内容，但指出一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场，甚至修建楼堂馆所。还有一部分债务资金投向了高能耗、高污染、产能过剩项目，以及低水平重复建设项目。此外，2011年审计还发现，19.94亿债务资金被损失浪费。

今年对36个地区的地方政府性债务审计表明，用于公益性、基础设施项目支出占92.14%。审计署特意通报称，对比两年前，该36个地区用于交通运输、保障性住房、土地收储、市政建设这四项的支出均有增长。但仍有一些地方政府“挪用”债务资金。审计发现，共计378.16亿债务资金用于非公益性、基础设施项目，或用来归还到期债务。

2.4 中国地方债资金的偿还

据光大证券等金融机构测算，下半年，大约1270亿的地方政府性债务到期，为2000年以来最高。明年到期的债务达2088亿元，比今年增加10%。数千亿的债务进入偿债高峰期，地方政府怎么还？

审计署发布的审计公告表明，从1979年至今，土地出让收入一直是地方政府主要还债来源。2011年对全国地方政府性债务审计发现，12个省、307个市、1131个县承诺用土地出让收入作为偿债来源，债务资金量占37.96%。其他还债来源还有债务单位的事业收入，如高校的学费收入；经营收入，如车辆通行费收入等。由于预期收入不稳定，一些地方政府陷入“拆东墙补西墙”、“举新债还旧债”的“恶性循环”中。以车辆通行费收入为例，2010年，全国高速公路地方政府性债务，借新还旧率高达54.64%，审计署分析的原因为“部分地区的高速公路处于建设期和运营初期，收费收入不足以偿还债务本息，主要依靠举借新债偿还”。

3 中国地方债与美国地方债的相同点和不同点

3.1 相同点

目的相同，均有特定的目的；期限结构相同，都以长期债为主；发行和交易市场相似，我国的平台债在银行间债券市场发行和交易；美国市政债通过市政债券经纪商支持的柜台市场，在全国范围内交易。

3.2 不同点

发债主体不同。我国地方政府融资平台债券的主体是地方政府融资平台公司。而美国市政债的发债主体除包括类似我国的地方政府融资平台公司，还包括地方政府本身。

与地方和中央政府的关系不同。我国平台债与地方政府担保关系不明确，并非所有地方平台债都有地方政府担保，但我国中央政府对平台债有一定的连带责任。在美国，市政债中的一般责任债券是地方政府用它的信用做百分之百担保，无需中央政府批准。

发债规模与银行贷款之比不同。在我国，地方政府融资平台债务以银行贷款为主，债券融资比重不高。例如2010年地方融资平台公司贷款余额为9.09万亿元，而平台发行的企业债和中期票据只有6328亿元和2338亿元，二者相加不到银行贷款规模的10%。在美国，地方政府主要通过发行市政债和地方公债进行举债。

会计标准与信息披露不同。与美国相比，我国政府融资平台没有专门的会计准则，平台债缺乏地方政府财政信息。在美国，一方面要通过列入地方政府预算的方式向公众或立法机构披露信息；另一方面信息披露由州和地方政府承担，不但披露债券信息，还要披露发行人信息。

监管和管理不同。在我国，融资平台企业债券由国家发改委监管，而中期票据和短期融资券主要由中国人民银行监管。同时， 证监会、证券交易所、银行间市场协会在发行定价和上市流通中也承担监管职责。除此之外，我国平台债不受地方立法机关和公众的问责与监督。在美国，对市政债券的监管主要有两个机构，即美国证监会市场监管部的市政债券办公室（OMS）和美国市政债券规则委员会（MSRB）。并且公众对市政债的问责力度很大，从举债到债务的使用及其效果，都必须向地方立法机构和公众披露，接受问责和质询。

4 底特律破产案会否在中国上演

从上述中国地方政府平台债与美国市政债之间的不同点可以看出，我国地方平台债从形式上来看，是地方政府应负主要责任，但并不是地方政府用其信用做百分之百担保的。中央政府对平台债有一定的连带责任，一旦地方出现财政严重困难，中央政府会出手相救。我国整体拥有较强大的财政力量和相当于数万亿美元资产的国际债权，拥有足够的力量应对地方债。因此，美国的底特律破产案不会在中国上演。

但是，外媒认为中国的地方政府债务问题不是一日之寒，已成为中国经济改革道路上不可回避的难题。地方政府债务一旦“失控”，可能引发比美国房地产市场崩盘更大的金融危机。金融时报认为，中国紧急审计政府债务更加凸显出中国金融风险上升的问题。中国许多乡镇、城市和省份在过去的5年中通过大量举债来为经济提供动力，但在渡过了全球金融危机的同时也积累大量的债务。随着经济增长的放缓，对地方政府偿还能力的担忧更加紧迫。路透社认为，这次审计表明官方对中国不断上升的债务水平导致的系统性风险的担忧正在加重。虽然中国的预算法律禁止地方政府直接承担债务，但他们却通过特殊渠道大量举债。很多地方政府还会从私人公司高成本借贷，资金通常用于投机房地产项目。德意志银行表示，债务重压之下的地方政府不仅是中央的负担，还可能会对国家构成系统性宏观经济风险。国际货币基金组织表示，中国的整体政府债务可能接近GDP的50%，远高于财政部声称的20%。中国的债务水平虽然远低于发达国家，但作为新兴市场而言却是高水平了。

外媒对我国地方债的分析虽有些危言耸听，但还是给我们提供了警示。把问题想得严重些是没有坏处的，因为毕竟我国地方债融资方式存在较大的缺点，诸如信息不透明；缺乏问责和监督机制；不纳入地方政府预算管理，对平台债缺乏管理，若负债规模不加以控制，就会引发地方债务危机甚至银行危机；中央政府对平台债有一定的连带责任，如果平台无法还债，地方政府又没有足够的财政收入帮助还款，最终还款责任必然要落到中央政府身上，加重中央政府的财政负担，处理不好就有可能导致全国性的重大经济损失。

5 解决中国地方债问题的对策建议

5.1 要全面梳理各地方的债务性质情况

将我国地方债资金投资的项目进行分类和风险测评，有偿还能力的项目列入银行贷款项目；无经济收益能力的项目列入地方政府财政资金支出项目，用未来地方税收资金偿还；无财政资金偿还能力的项目单独列出来，由省级财政统筹解决；省级财政无力解决的，列入中央预算，由中央财政垫付，由省级财政逐步偿还，以此类推。

5.2 适度出售国有资产

近些年某些地方投资兴建了一些生产性项目，还兴建了不少楼堂馆所等非经营项目，政府本是市场经济的裁判员，不应与民争利，因此可将这些经营性、非经营性楼堂馆所项目或股份打包向民间资本开放及出售，变地方政府非经营性资产为民间资本经营性资产。此外也可将地方债，包括地方债券、土地贷款等资产证券化，盘活地方债。

5.3 扩大房产税的征税范围

不仅要扩大试点城市，继续推进增量房产税，而且要推进存量房产税，对持有的超过政府调控政策界限的房产进行征税。例如在扩大试点的城市给予户籍居民家庭存量房持有人人均一定平方米的免征额（因区域情况不同可设定不同的起征点和免征额），多余部分按政府制定的有关税收政策进行征税，不仅可遏制投机投资购房，抑制不正常需求，有利于促使存量住房持有者将多余的住房抛售，增加市场供给，进而抑制房价上涨，而且有利于抑制土地财政，增加可持续的地方财政收入。

5.4 加强各地方政府的自我约束

一是要在理顺地方政府与地方债的关系基础上，借鉴发达国家经验，将平台债甚至地方公共企业的收支和投融资纳入地方财政预算管理，从举债到用债再到还债全方位接受民众和立法机构的监督和问责；二是制订地方法律法规，对地方政府平台举债设置限定标准。

5.5 建立预警监测系统

在摸清地方债家底的基础上，加强对地方融资平台的监管，控制融资规模，及时掌握各地方偿债能力，逐步化解地方性债务的累积风险，特别是对一些内陆地区的空心化产业，最有可能崩溃的经济泡沫地区，要通过建立的预警监测系统进行重点监测，及早采取措施。

5.6 完善市场层面的监督

要完善平台债的信息披露内容，不但要披露债券的有关信息，还要披露发行人及政府的预算安排信息，并要求有关官员做出保证。在此基础上要加大违规处罚力度，对违反信息披露要求，发行主体和批准发行的个人要进行查处，甚至提起诉讼，追究民事或刑事责任。

（作者为天津市经济发展研究所金融发展研究中心主任、研究员）