基层水利服务体系建设的瓶颈与策略探析——以九江市基层水利服务体系建设为例

余昭里

(九江市水利局 江西九江 332000)

2011年党中央做出了关于加快水利改革发展的决定，在水利改革发展新形势下，更要加大对基层水利服务体系的建设。基层水利服务体系是为基层水利建设、运行、维护和管理提供全方位服务的各种组织。基层水利服务体系的服务与管理水平的高低直接关系到我国农田水利事业的可持续发展，甚至影响到社会主义新农村建设和构建和谐社会的进程。2012年江西省水利厅、省编办、省财政厅联合下发了《关于开展基层水利服务体系发展情况调研的通知》，九江市政府及时组织调研，通过调研对我市几年来的基层水利服务体系建设中存在的问题进行了探折，并提出了问题的解决策略。

1基层水利服务体系的机构

1.1乡镇水利(水务)站机构

乡镇水利(水务)站是水利最基层的服务与管理的公益性事业单位，承担其辖区内涉水事务具体工作，直接服务于“三农”。为了贯彻落实2011年中央一号文件和中央水利工作会议精神，到目前为止，我国各乡镇基本都恢复了水利(水务)站，其干部任免、人员调配、工作安排等为乡镇政府直接管理或由县级水行政主管部门管理。例如，截止2013年6月，九江市12个建制县(市、区)共成立了乡镇水务(水利)站195个，经县级编办下文批准编制人数407名，其中全额拨款事业人数371人，差额拨款事业人数24人，自收自支人数12人。

1.2乡镇防汛指挥机构

为切实做好防汛抗旱工作，确保人民群众生命财产安全，促进全县经济社会全面、协调、可持续发展，我国乡镇基本成立了防汛抗旱指挥部。通常由乡(镇)主要领导担任指挥长，指挥部下设办公室，分管领导兼任办公室主任，水利员任常务副主任，并在汛期配备1～2名具体工作人员，要求明确防汛工作职责，落实乡镇防办硬件配置，逐步规范乡镇防汛指挥机构建设。目前，九江市乡镇防办工作人员530人(不含防办主任)，乡镇政府工作人员327人(其中行政编人数117人，事业编人数133人，聘用人员数12人，其他65人)，水管员兼任防办人员406人(其中有水管员编制人数169人，聘用人员34人)。

1.3村级水管员队伍

村级水管员队伍为基层水利专业化服务队伍，村级水管员由村委会推荐，水管站确认，隶属水管站管理。村级水管员作为乡镇水利站的延伸，主要履行项目管理和设备维护两方面的基本职能，具体负责诸如：水费收取、管道监控、设备报修、工程巡查、防汛抗旱、水土保护、水事纠纷调解等事务，以及开展水利科学技术推广和知识普及等工作。例如，九江市有133个行政村设置了村级水管员，村级水管员149人，其中由村干部兼任140人，村级水管员经费均未列入乡镇财政补预算。而且，有些乡镇为了加强水库特别是小型水库的安全管理，在汛期均配备了水库专职安全管理人员，小(一)型水库配2名管理人员，小(二)型水库配1名管理人员。对安全管理人员实行聘用制，具体负责水库管理、巡查和报汛等工作。

1.4农民用水户协会

农民用水户协会是非政府性的水管组织等机构，包括由受益农户自愿依法成立的农民用水户协会和村民理事会等社会团体，其主要职责由用水合作组织的章程确定。目前，我国农民用水户协会发展的态势正逐步扩大，对农业增产、农民增收和降低灌溉成本能起到良好的效果。例如，自2003年以来，九江市共组建农民用水户协会470个(其中已在民政部门登记的341个)，参与农户287 801户，管理农田灌溉面积111.28万亩。

1.5抗旱服务队

抗旱服务队为基层水利专业化服务队伍，主要负责辖区内的寻找水源、勘察钻井，设备安装、水井维修、抗旱灌溉、应急送水等任务。按照国家防总《关于印发县级抗旱服务队建设管理办法的通知》和省防总赣汛《江西省县级抗旱服务队建设管理实施细则》的规定，九江市确定的抗旱服务队主要由全额拨款事业单位、自收自支事业单位和临时机构组成，同时部分县政府每年安排经费2万元扶持其发展。目前，九江市成立乡镇防汛抗旱服务队85个(批准66个)，其中全额拨款单位个数14家，自收自支单位个数21家，队员人数1229人(其中在编人员339人)。

2基层水利服务体系建设的瓶颈

2.1管理体制与水利发展的矛盾

在2003年的乡镇“七站八所”事业单位改革中，我国部分乡镇将水利(水务)站撤销，或合并到农业综合服务中心，机构编制随人走，县级水利行政主管部门对基层水利员也只是业务指导上的关系。诚然，这种分散、分割的管理体制对基层水利服务体系的发展极不利，并将给水利工作带来“三难”：①调配人员“难”。县级水利行政主管部门很难根据任务需要调整配备人员，有些乡镇还将水利员调作它用，甚至安排其他不懂专业技术的人员从事水利事务工作，势必会造成水利专业技术人员的缺失；②发挥职能“难”。对于实行乡镇直管体制的水利(水务)站，大部分水利员除从事防汛抗旱、水利冬修工作的同时，还要从事计划生育、驻村挂点等乡镇中心工作，而从事水利建设和管理的工作机会少。这种偏离主业，不抓重点的现象，将使水利任务很难得到落实，工作推诿现象严重，势必会造成业务管理上的失控。③管理队伍“难”。对于水利员的培训教育、考评奖惩、职称晋升、职务晋级等，由于管理体制不健全，容易出现人员条块管理上的断层与不顺，势必会影响水利员的工作积极性。

2.2专业要求与人才缺位的矛盾

基层水利员是农村水利工程规划实施、建设与管理的主力军。当前我国乡镇水利员队伍人员老化、人才不足、素质偏低等问题非常严重，其具体表现为：①年龄结构不合理，例如，九江市40岁以下水利员仅87人，占15.8%， 40岁以上465人，占84.2%，且相当一部分人已接近退休年龄。②知识结构不合理，例如，九江市现有乡镇水利工作人员中，具有高中学历的有198人，占35.9%，占到了全部人员的1/3以上。③专业素质下降，因懂技术、业务能力较强的水利员存在已退休或面临退休等问题，取而代之的是乡镇政府安排的不懂业务、无专业知识、又未经过培训的人员，使得农村基层水利工作难以开展。

2.3体系建设与管理薄弱的矛盾

管理体制不健全与专业技术人才不足，必然导致基层水利服务体系建设与管理薄弱的矛盾，其主要表现为：①农村基层有关水利的政策法规宣传力度不强，执行力不够，水事行政执法难度大；②水利工程建设管理资料保管存档工作不到位，容易出现管理资料和工程图纸的丢失，造成今后工程项目的维修和管理的成本；③乡镇水利(水务)站缺少水利专业人员，农村水利建设的计划、任务难以得到有效落实，给水利工程建设和管理带来极大困难；④乡镇水利(水务)站缺少必要的办公经费和场所，造成管理和服务功能的弱化，使得工作难以开展。

2.4税费改革与经费短缺的矛盾

农村税费改革，取消“两工”后，许多乡镇收不到水费，也没有其他经营性收入，财政紧张，乡镇防办缺乏正规、稳定的资金来源，影响防汛工作效率和质量，绝大多数乡镇防办办公经费没有列入财政预算，运转困难。乡镇水利员队伍是一支精良、作风扎实的队伍，是乡镇专业性强，不可缺少的基层站所，但现实都是水利员工资收入低，福利待遇差。这境况使得有水利专业特长，年轻的水利员很难留得住，留下来的也人心浮躁，工作得过且过。例如，九江市180个水利(水务)站共有552名水利员，属财政全额拨款事业人员只有217人，除财政全额拨款事业人员基本工资有保证外，其余人员基本工资无保障，阳光工资和生活福利无着落。

3基层水利服务体系建设的策略

基层水利管理和服务能力和水平的高低，既关系到农业农村的发展，也关系到防洪安全、供水安全、粮食安全和生态安全，直接影响我国经济社会发展全局。2009年12月12日国务院正式批复《鄱阳湖生态经济区规划》，标志着建设鄱阳湖生态经济区上升为国家战略。九江市作为该区域内一座重要的城市，随着经济的快速发展，水利基础设施管理薄弱的问题越来越突出，保障城市居民生活及工业发展、提高农业综合生产能力的任务越来越重，迫切需要健全完善基层水利服务体系建设。

3.1组建和规范用水户协会，完善规章制度

结合小农水重点县建设，大力发展农民用水合作组织，规范农民用水协会的运行管理。积极组建农民用水户协会，让他们积极地参与到小农水的建设过程中，对工程的建设过程进行全程跟踪监督，有效地促进了九江市的小农水重点县建设。主要作法是一方面加大协会章程和会员权力、义务的宣传力度，提高广大农民参加用水协会的积极性；另一方面会同民政部门做好注册登记，对农民用水协会加强指导，帮助协会建立健全自律机制，建立稳定和谐的用水秩序，增强用水户自主、自立的观念，提高会员参与农水工程管理维护的积极性。各用水协会在运行管理中结合自身实际，相继制定和完善了《用水协会章程》《用水协会工程管理制度》等规章制度，使原来制度不到位，责任不明确的状况有所改善，使群众真正用上“明白水、放心水”。

3.2加强理论学习，提高业务水平

通过专业理论学习，培养基层水利人员的爱岗敬业、尽职尽责的工作精神，树立良好的心态和工作作风，提高了业务水平，主要途径有：①充分运用好当前江西水利水电职业技术学院免费培训水利人才和“三定向”优惠政策，拓宽基层水利专业技术人员选用渠道，真正解决基层专业技术人才缺乏问题。自2005年以来，九江市先后派出200名业务干部参加了这方面的理论培训；②通过组织水平较高的业务干部根据当地实际情况编写了一些有关农村小型水利设施产权制度改革和农民用水户协会等方面的知识小册子印发到各县(市、区)，普及到各乡镇；③通过不定期利用各种机会对各县(市、区)和乡镇分管领导进行理论知识培训，夯实推进农村小型水利设施产权制度改革和农民用水户协会建设的基础。

3.3深入实践调研，发掘典型事例

通过调研既全面掌握了各类灌区的灌溉用水现状，同时也充分考察了民间早已客观存在的各类用水管理组织，从中发掘典型，把好的运行管理方式进行推广。例如，九江市德安县林泉乡大溪畈村桑家堰灌区农民用水户协会就是好的典型，还有瑞昌流壁堰、武宁三山村那样的农民用水户协会，首先是规范了协会的议事原则：①灌区一般性的事务，由协会采取少数服从多数的原则研究决定；②灌区比较重要的事务，由协会采取一致通过的原则研究决定；③涉及各组用水户利益，且特别重要的事务，由协会牵头组织召开灌区各组村民代表大会讨论决定。其次是明确了协会的工作重点：①重视工程建设前期规划；②重视工程建设中的用水户参与；③重视建成后的管理维护。

3.4打造成功亮点，加强经验交流

通过对成功案例进行亮点打造，充分体现民主管理在灌区管理中的重要作用，更好地为农民服务，促使灌区和农民之间建立融洽的关系。首先是对典型用水管理组织的管理人员进行理论培训，提高他们的业务水平；其次是对基层水利服务体系的各项管理制度进行梳理和完善并张挂上墙；再是安排一定的财政资金对灌区内的工程设施进行配套完善，提高用水户参与管理的积极性，减轻用水户协会的负担保证协会正常运转。同时，可利用开现场会或经验交流会的形式，组织县级水利(水务)局分管领导和相关人员分期分批考察学习典型用水户协会的实际运行情况，使他们深切感受农民用水户协会参与基层用水管理的重要作用和重大意义，从而坚定他们组建农民用水户协会的信心和决定。

3.5理顺管理体制，确定人员编制

乡镇水利(水务)站作为县级水行政主管部门的派出机构，实行以条为主的管理体制，将乡镇水利(水务)站的编制、业务、经费等统一由县级水行政主管部门管理。这样既能解决多重管理、职责不清的问题，又能对人员统一调度，保证顺利开展工作。乡镇水利(水务)站人员的组织关系仍隶属所在乡镇，接受所在乡镇政府党委的领导和监督，健全完善乡镇防办机构，乡镇防办可与水利(水务)站合署办公，实现机构与职能有机统一的要求。

根据“扩乡并镇”后的实际情况，九江市计划所有乡镇(场区)水务站必须恢复或组建到位，按照3万以下人口乡镇配备2人，3万以上人口配备3人的原则，落实好人员编制，且技术人员的比例不少于80%，所需经费列入县级财政预算。设立水利工程维修养护专项基金(包括“农田灌溉工程维修养护专项资金”和“农村饮水安全工程维修养护专项资金”)，从当地政府土地出让收益中提取(根据中央一号文件明确提出“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设)，由水利部门专户储存、集中管理、专款专用。