江苏应急管理战略研究

2013-02-19童星

江苏科技大学学报（社会科学版） 2013年2期

童星

（南京大学政府管理学院，江苏南京210093）

2003年爆发的“非典”（SARS）以及其后几年出现的重大突发公共事件或灾难，不断考验着从中央到地方各级政府的应急管理能力，应急管理作为党的执政能力和政府职能的一个有机组成部分，其重要性日益凸显。在此背景下，国家开始建立并不断完善应急管理体系——“一案三制”，即应急预案和应急管理的体制、机制和法制。在此进程中，江苏省也将应急管理体系建设作为政府工作的重点予以强力推进。2006年，江苏省被国家列为“国家应急平台体系关键技术研究与应用示范”项目示范区。截止2007年底，江苏省已制定1个总体预案和25个专项预案，制定各类各级预案12万多个，形成了包括县级预案、乡镇（街道）预案、村（社区）预案以及企业预案、学校预案在内的完整的预案体系。同时，江苏省在完善应急管理组织领导、机构建设等方面也取得了进展。《“十一五”期间江苏省突发公共事件应急体系建设规划》中提出的“社会预警应急体系健全，防灾减灾能力增强，安全生产形势进一步好转，人民群众对社会治安满意率保持在90%以上”“加快建成突发公共事件应急指挥系统”“加强城市社会治安防控建设，建立城市防灾减灾和公共安全应急体系”等总体目标经层层分解后得到落实，全省突发事件的应急能力有所增强。

一、江苏应急管理体系存在的问题

江苏滨江临海，全省85%的地区是平原洼地，境内内涝、干旱、台风、水环境污染等自然灾害相互交织，频繁发生。江苏地处华北板块与华南板块交接地带，为我国东部地区中强地震活动水平较高的省份。化工及相关行业企业数量居全国第一，危险化学品从业单位约315万家，潜藏着大量危险源。此外，江苏人口集中，流动性大，公共卫生问题与社会安全风险也不容忽视。目前，江苏省应急管理在体制框架和机制运行方面还存在较深层次的矛盾和问题。这些问题大都是全国各地面临的共性问题。

（一）缺乏专门、统一的全灾种应急管理机构，部门分割和条块分治现象严重

我国应急管理体制虽然在制度层面上（主要体现于预案方面）已呈现出整合趋势，即从过去的“单一灾种”应对转向对四大类危险源（社会安全、自然灾害、公共卫生与事故灾难）的聚焦，并通过预案体系将各类灾害危机纳入综合协调、部门负责、分类管理、属地为主的体系之中。通过预案所进行的部门整合是应急管理多部门协调合作的基础。目前，我国应急管理制度在整体上还处于部门合作协议的基础阶段，组织层面的整合趋势尚不明显。从体制形态上看，应急管理体系仍是单灾种应对，即每一类灾害甚至同类灾害中的不同危险源都有相对应的政府部门进行管理。单灾种应急体制存在的最大隐忧便是各级政府与政府各部门间关系的协作问题。尤其在当前全球化、信息化、社会转型以及风险社会的背景下，危机事件的发生与演进过程愈发难以预测与控制，单一灾害事件的发生往往通过链式反应形成复合型灾害（complex disaster），已超出人们的认知范围，并陷入了“深度不确定性”的困境。当前，我国应急管理体制府际关系处理的缺陷，分别体现在横向部门关系协调与纵向层级关系协调两个方面。

在横向部门关系协调上，“从组织管理看，应急管理存在着部门化倾向，各应急管理部门的垂直管理较为完备，但各部门之间的职责分工关系并不十分明确，职责交叉和管理脱节现象并存，协调力度不够，协同性较差”［1］。从应急管理体系建设看，特别是在基础地理信息、信息通讯、救援队伍和救灾装备的建设方面，存在着部门分割、低水平重复建设情况，影响了国家投入的有效性。由于各部门应急管理职责不明确，许多应急管理问题难以落实责任主体，因而无法进行有效管理。例如，对于历次地震灾害造成学校等公共建筑和设施倒塌问题，尽管各地政府在地震应急预案中都有对学校、重大建设工程救护中心和医院等重要建筑进行抗震检测和加固，以确保灾民安全避难和应急保障供给的要求，但预案并没有进一步明确应该由哪个部门来实施检测和加固、相关费用又如何确保等责权问题［2］。

在纵向层级关系协调上，各级政府在应急管理职责划分及在应急响应过程中条块衔接配合等方面，还缺乏统一明确的界定，尚未完全形成职责明确、规范有序的分级响应体制。在实践中，应对公共危机原则上是“小灾靠自救、中灾靠地方、大灾靠国家”，但由于条块应急管理职责划分并不清晰，经常出现条块衔接配合不够、管理脱节、协调困难等问题。属于“条”管理的单位，“块”不干预，反之亦然［1］。有学者针对2008年我国南方多省市雨雪冰冻灾害指出，新型应急管理体系仍然没有很好地解决应急管理的府际关系协调问题。

（二）应急管理体制建设滞后，中央、地方、基层应急管理的权责、资源、能力配置需调整

我国应急管理制度建设具有明显的自上而下的特征，顶层制度设计对于地方政府具有指导作用，并在纵向政治体系中被不断模仿与复制。在应急管理制度建设过程中，不同政府层级间在权责设计、资源配置及组织能力建设方面仍存在不足之处。

首先，地方应急管理体制建设滞后。组织体系是贯彻执行政策的基础。目前，在中央政府层面上，已逐渐形成了“四委员会、一应急办”的宏观应急管理组织形态。然而，在地方政府层面，相关机构或没有设置，或“多块牌子，一套人马”，从而导致地方应急体制的组织缺失，影响应急管理工作的推进。

其次，中央、地方及基层政府间在应急处置关系上，仍以较高层级政府为主。由于地方应急资源缺乏，应急能力不足，因而影响了危机事件的先期处置效果。灾害危机影响最直接、最严重的应是事发区域，在属地管理原则下，地方政府作为应急管理的“第一反应者”，对初始阶段灾害危机的干预具有最佳效果，地方政府承担的应急任务也最繁杂。然而，地方政府的应急财政、资源、能力却与其承担的职能不相称，地方应急管理能力亟待改善。

再次，基层“应急办”“减灾委”等机构的职能定位缺乏科学性。当前，基层政府组织中大多设置有“应急办”，其功能定位也和更高层级政府的“应急办”相同，即综合协调和信息枢纽。此类职能设置与基层应急管理工作特征存在冲突。应急管理是通过预案协调各单位行动，而基层“应急办”协调的权限和能力明显不足。在我国当前的灾害危机事件四级响应体系下，属于最基层“应急办”协调的突发事件多为常态事件（临时指挥部成立的可能性不大），其协调功能难以发挥。因此，基层“应急办”“减灾委”等机构需要有区别于高层级“应急办”“减灾委”的新的功能定位与建设方向。

（三）应急信息管理体制存在信息失真、沟通不顺及管理效率不高等问题

应急管理中的政府间关系协调是以危机信息为基础的。在政府横向协调与纵向沟通的困境中，信息体制建设的滞后导致组织间沟通协调困难重重。从防灾减灾与风险管理层面看，当前应急信息管理体制仍依附于行政管理体制，具有逐级管理、对上负责、共享程度低等特征。应急管理部门化、条块化、单灾种化的管理体制是信息管理方面存在问题的症结所在。这种管理体制导致各级政府在预警、应急反应等方面工作的低效、滞后。

其一，部门化信息处置方式导致信息公信度、准确度不高，信息瞒报、缓报、漏报问题突出。从我国应急体系所设定的四大类危险源分析可以看出，社会安全事件、公共卫生事件、事故灾难事件的信息通报所受质疑和争议较多，几乎每一起事件都伴随着公众质疑，而对自然灾害事件信息通报的争议则相对较少。其原因是：后者被广泛认为是“天灾”，与相关地区、部门及其负责人无关，而且造成的损失基本上都由上级财政承担；而前三者则被视为“人祸”，与相关部门及负责人甚至制度、规则有关，这些事件的主管部门对于事件发生往往具有不可推卸的责任。应急信息管理体制的缺陷导致信息不对称，相关部门既是管理者又是监督者，因此信息失真的风险剧增。

其二，应急管理信息综合处理能力与部门化信息处置能力之间出现严重“错位”。在常态灾害危机或单灾种危机中，应急信息的部门化管理方式具有较高的行动效率。而对于非常态、非预期的复合型灾害危机的处理，将涉及到范围更广泛、数量更众多的主体以及更复杂、多元的信息。而相关部门对于灾害危机初期的信息处理，只能依据本部门、本专业领域对事件发展及其原因、趋势进行判断，而无法用跨部门、跨领域的整体性思维对信息进行分析、研判和预测。

其三，由于条块分割，垂直领导的相关应急部门过多。某一层级上的部门、机构之间的横向沟通必须经由各自的上级机关批准，沟通层级过多，必然影响协调和行动效率。在纵向政治体制的大背景下，部门横向沟通必须通过上级，即使在地方预案中，也无法直接协调不同部门二级机构之间的行动。各级政府和部门之间横向关系难以协调的困境，势必影响到应急指挥部内部各功能小组之间的关系协调。地方预案对应急指挥部的构成与功能分工都有明确规定，但对指挥部内部各功能保障小组之间的信息沟通与协调行动，则通常缺乏细化、可操作的管理规定和措施。

（四）综合应急协调机构与部门应急协调机构的职责定位不清，边界模糊

各级人民政府“应急办”与部门“应急办”、相关委员会、指挥部（中心）、领导小组之间的职能存在重叠和交叉，缺乏科学的分类、分工体系，各自工作重点不清晰。目前，各级政府部门应急办和相关灾种的管理委员会、领导小组构成我国常态期应急管理工作的主导机构，而临时指挥部、部门指挥中心和政府综合“应急办”则承担着灾时指挥协调任务。诸多协调机构的建立、分工与协作需要在灾害危机发生之后才能进行并不断整合、优化，这势必影响政府应急功能的发挥。

常态期即非灾时的应急管理工作的主要内容包括防灾减灾、风险管理与应急整备。从组织功能目标的设定上看，国务院应急办负责“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件，协调指导特别重大和重大突发公共事件的预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、信息发布、应急保障和国际救援等工作”①中国政府网，http：／／www．gov．cn／yjgl／2005－08／31／content－69625．htm。，应急办具有预防与整备功能。再看相关联席会议与协调机构（如各种委员会和领导小组）的职能状况：如国家减灾委负责制定减灾工作方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作；又如国家食品安全管理委员会负责分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作，制定食品安全监管的重大政策措施，督促、落实食品安全监管责任等。可见，这些相关协调机构也具备同国务院应急办相似的预防与整备功能。因此，在常态期对具体应急管理工作进行执行、指导和监督的主体尚需进一步明晰，应急办与其他类似协调机构的分工协作架构尚不明确。这种状况在各级地方政府层面也同样存在。

在非常态期即灾时状态下，应急管理工作主要是通过组织有序反应来解决危机并应对群众各种需要的。灾时临时指挥部与政府应急办都具有应急处置职能，各部门的应急指挥中心和应急办、各委员会等也有协调危机处置的职能。而在多样化的协调指挥组织中，指挥权的集中与分权的衔接转换过程需要整合散落在不同指挥权下的资源体系。国务院发展研究中心某课题组的一项研究表明，全国防控高致病性禽流感指挥部负责统一领导、指挥和协调全国高致病性禽流感的防治工作……实际上也履行着“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件”［3］的职责。应急指挥的分权运转存在重叠、冲突甚至“真空地带”，指挥权的边界与转换的模糊性必然造成应急管理中危机反应的低效率。

（五）防灾减灾与风险管理的体制性困境易导致“应急失灵”

坚持预防为主，完善应急处置机制，这是我国应急管理制度建设的基本方向。在我国应急管理体系建设之初，就出现了诸多关于加强防灾减灾与风险管理工作的意见。可以说，风险管理制度的构建已经成为我国应急管理制度升级优化的核心议题。虽然我国在应急管理制度建立之初就开始注意危机预防的重要性，并逐步建立了以多个灾种管理委员会为组织基础的管理架构，以弥补风险管理的体制性缺失，但对风险管理体制深化改革的力度仍然不够。在实践中，常常存在着以应急反应为导向的管理架构来应对长期潜藏风险的问题。此类管理风格容易导致危机管理的被动，即“应急失灵”。

风险管理涉及到的政府机构数量实际超出了应急反应联动。尤其在当前，人类面临的风险形态逐渐从外部风险转向内部风险，风险越来越具有“内部制造”的特征。以我国应急管理所设定的四大类危险源来看，社会风险、公共卫生食品风险、安全生产风险与制度的联系原本就较为紧密，即便是自然风险也越来越与人类社会制度的脆弱性相关联。要想达成消减上述风险的目标，需要从更广泛的主体层面展开对社会、组织、个人行为与意识的干预。以各级减灾委、安全生产委员会、食品安全委员会、社会管理综合治理委员会及其办公室为代表的诸多灾种管理机构，构成了我国应急管理风险管理体制的核心，在制度层面上满足了涵盖全灾种风险管理的需要。而在实际运行中，由于这些机构的权威性不足导致了体制性困境的出现。以减灾委为例，在组织架构层面上，减灾委纳入了众多与应灾相关的政府部门与其他机构作为自然灾害风险消减的主要机构，其委员会领导为国务院副总理。但实际情况是，即使副总理担任专项应急管理领导机构的负责人，协调该副总理分管之外的部门也有难度，原因是自然灾害风险管理涉及的组织机构十分广泛，几乎涵盖政府所有的经济、社会、文化功能部门甚至政治层面，减灾委难以协调众多部门以实现对自然灾害风险管理之目的。再以社会管理综合治理委员会为例，由于群体性事件大多数由经济发展过程中的利益协调机制偏差所致，所以对于群体性事件的治理应当做到“关口前移”，但是“关口前移”不应当仅仅落实到对群体性事件、上访群体的监控与情报采集上，而应当将关口进一步前移到经济社会发展政策的制定中。政府各部门相关的政策和决策都应考虑社会风险后果，而社会管理综合治理委员会并不具有协调其他部门和机构共同进行风险管理的权限。另外，企业作为社会的重要组成元素，其行为也往往造成一定的社会风险［4］，政府该如何规避与应对企业行为的社会风险影响，这一点也远远超出了社会管理综合治理委员会的职能范围。

（六）参与应急管理的社会力量缺乏有效的制度建构与培育

长期以来，“群防群治”成为我国应急管理制度的重要理念，通过制度建构来实现“政府主导、社会共治”的目标仍然是我国应急管理制度改革所面临的重要课题。现代应急管理体系逐渐将应急管理制度化地纳入政府职能体系。在我国“政治－行政”模式下，应急管理的政府单一主体特征非常明显，而应急管理事业的发展不能仅仅依靠政府，还应当充分发挥社会力量的作用。

在灾害危机期间，社会力量积极投入到应对过程的各个环节中，诸多公益组织、企业、个人以及自发组织团体成立和出现，但政府对这些社会力量在应急管理中的功能定位仍然比较模糊。在我国应急预案体系中，社会力量参与作为一项基本原则一直被强调，但对这些社会力量的纳入、淘汰、培育以及如何与之合作等具体问题却缺乏深入的制度建构。同时，社会上还存在这样一种认知倾向，即灾时社会力量才会被想起，灾前被忘却，重建时又被抛开。其实，从应急管理全过程角度来看，在防灾减灾与风险管理、整备、应变以及恢复过程的各环节中，始终需要社会力量的参与。目前，社会力量与政府应急管理有机结合的程度仍需进一步提高，而社会力量的培育与发展也是政府的重要职责。因此，应当消除对社会力量的各种偏见与担忧，政府要通过相关的制度设计，将社会力量纳入到应急管理的制度化、规范化轨道。

二、江苏应急管理体系建设的战略与目标

笔者曾经在国家防灾减灾战略研讨会①此次会议于2011年8月在中国北戴河召开。上，就国家防灾减灾战略做过一个发言，提出了“生命至上，减灾、安全与发展协调；预防为主，防灾、减灾与救灾结合；政府主导，政府、市场与社会合作；群防群治，自救、互救与他救互补；管理创新，领导、专家与民众共治；制度保障，考核、财政与物资跟上”［5］的六大战略构想。防灾减灾的内涵虽然不及应急管理宽泛，但二者原理基本一致。因此，上述六条也应当成为江苏应急管理体系建设的发展战略。

确立了发展战略之后，还应当明确江苏应急管理体系建设的具体目标：到2015年底，要真正形成“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效、保障有力”的突发事件应急管理体系，切实提高突发事件的预防预警、应急处置和应急保障能力，有效降低重大、特别重大突发事件的发生及其造成的生命财产损失。

江苏省“十二五”期间突发事件应急管理建设目标如下：

（1）自然灾害类

灾害预警信息发布的覆盖率要达到≥98%；

大江大河洪水预报发布提前≥24小时，准确率≥95%；

台风24小时路径预报偏差≤100公里；

雷雨大风等突发性灾害警报提前≥1小时；

台风过程预报准确率达100%；

沿江8市、连云港市抗震水平领先全国，城镇地区具备抗御6．0级左右地震的能力，其农村地区基本具备综合抗御6．0级地震的能力；其余省辖市市区具备综合抗御6．0级左右地震的能力，其农村新建房屋80%采取抗震措施；

平水年份突发性地质灾害发生起数降低50%；

森林火灾受害率≤1‰，控制率≤1．2公顷／次；

农作物重大病虫害损失率≤5%，重大外来林业有害生物灾害成灾率≤1‰ ；

受灾群众得到基本救助≤12小时。

（2）事故灾难类

各类事故死亡人员总数比“十一五”末下降20%以上；

亿元地区生产总值死亡率控制在0．3以内；

生产安全事故死亡总数下降10%以上；

工矿商贸企业死亡人数下降20%以上；

煤矿百万吨煤死亡率控制在0．5以内；

道路交通事故万车死亡率控制在5以内；

年度火灾10万人死亡率控制在0．25以内；

水上人命救助有效率达95%；

食品安全事故率明显下降，各类事故基本杜绝，事故查处率达到100%；

餐饮业及学校食堂食品卫生实行量化分级管理率达到100%；

旅店业、人工游泳池（馆）、公共浴室、集中式供水单位量化分级管理率达到90%以上；

形成完善的农村药品监督和供应网络，县、乡（镇）、村三级药品监督网和供应网覆盖率达到100%；

因企业排污引发的重特大环境事件每年不超过2起。

（3）公共卫生类

县及以上疾病预防控制机构、医疗机构突发公共卫生事件和传染病疫情网络直报率达100%，乡镇和社区医疗卫生机构网络直报率达100%，报告的完整率和及时率达95%以上，突发公共卫生事件及时处置率达到100%；

省、市、县、乡突发动物疫情报告网络覆盖率达到100%；

应急预备队在突发重大动物疫情发生后12小时内到位率提高到95%以上，重大野生动物疫源、疫病监测覆盖率达到90%，重点区域达到95%以上。

（4）社会安全类

基本建成社会治安和突发群体性事件防控体系，进一步完善民意表达、矛盾排查调处、信息预警、应急处置和责任追究机制；

能够应对因能源供应紧张引发的突发事件和粮食、重要生活必需品的市场异常波动；

银行业、证券期货业、保险业突发事件能够得到迅速有效处置；

社会安全事件死亡人数与“十一五”期间相比下降5%；

群体性事件发生起数与“十一五”期间相比下降10%。

（5）综合管理类

各级各类单位应急预案覆盖率达100%，省、市、县应急预案综合演练每年不少于1次，应急预案数字化率达60%；

公众常见突发事件自我防范知识知晓率，城市居民达80%，农村居民达50%；

各类突发事件及时、有效、规范处置率达100%；

省级应急培训基地不少于3家，应急培训制度化、经常化。

三、江苏应急管理建设的关键措施

（一）完善应急管理体制

要加强江苏应急管理建设，首先就要推进应急管理组织规范化建设，建成覆盖省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）的应急管理网络，不断提升各级应急指挥机构的政策规划与决策能力，完善各专业应急指挥机构并强化其指挥作用，完善政府各部门应急管理机构工作机制，加强县、乡镇（街道）、村（社区）应急能力建设。重点明确并完善各级政府应急办的职能定位，明确人员编制，增强应急协调能力。

（二）优化应急管理流程

按照十八大关于“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”的要求，政府要针对应对突发事件流程中涉及到的预防准备、监测预警、应急处置、善后恢复等应急工作环节，划分各专业应急机构和事件主管单位的职责，进一步明确具体突发事件处置过程的牵头单位和协助单位，力求通过不同职能部门和单位之间的密切配合与协调，实现有序、快速、高效的联动响应。另外，还要重点完善预警与监测流程，建立突发事件应急管理评价制度，增强预警、信息发布与制度学习能力。

（三）提升应急预案绩效

强化各级应急办的预案管理职能，对应急预案开展定期指导、检查和督促，指导各级各部门根据工作实践不断充实、完善预案，增强预案的针对性和可操作性；理顺应急预案之间的关系，加强各预案之间的衔接，强化牵头部门与配合部门之间的协调，强化专项预案的主导地位；规范应急预案的编写、审核、批准、发布、修订和更新等编制程序，做到每个环节都有严格的管理制度约束；规范预案编制人员的组成结构，其成员必须包括与应急相关的专业人员及专家学者；加强对预案的审核工作，通过制度化、组织化的方式提高预案的科学性和可操作性；落实应急预案内容，开展风险分析，建立应急资源数据库；简化预案形式，推进应急预案数字化建设。

（四）强化监测和预警

强化对各类风险源的识别，全面建立风险隐患数据库和分级、分类管理制度；建设各类风险源数据库，为各类突发事件的监测、预警和隐患治理提供基础信息；争取初步建成综合监测、预警信息系统；建立社会公众报告、举报奖励制度，不断拓宽信息报告渠道；重点建立基础数据库和应急绩效考核机制。

（五）形成多层次的应急队伍

扩大综合性应急队伍的应急救援范围，提升综合应急救援能力；不断强化专业应急队伍建设，提高应急管理专业性；加强企事业单位应急队伍资源整合，强化矿山、危险化学品、核设施、林业、电力、电信、交通、运输等企事业单位应急队伍建设；指导企事业单位之间建立应急互助机制，抓好大型国有企业消防队、矿山救护队、危险化学品应急救援队、铁路行车事故救援队、港口码头救援队、城市水电气抢修队等队伍建设；依托社区、乡村、学校、企业等基层单位及共青团、红十字会等组织，扩大各种应急志愿者队伍，逐步建立应急志愿服务长效机制；不断充实应急管理专家队伍。

（六）加强应急培训、演练与宣传

加强应急管理专业人员的培训工作，通过开发突发公共事件应急处置实战模拟软件和建立沙盘演练制度，定期对应急管理工作人员进行基本技能和专业技能的演练和培训，提高应急管理工作人员的实战能力；定期组织应急管理工作人员到国外考察和交流，开拓视野，学习先进的管理经验；依托省内著名院校和科研机构设立应急管理培训基地，建立针对领导干部、应急管理工作人员及其他公职人员的应急管理培训制度；加强对广大市民应急常识的宣传教育工作，尽快将公共安全和应急防护知识纳入学校教学体系，促进大、中、小学及幼儿园开设应急常识教育课程；把公共安全和应急防护知识纳入企业的培训范畴；加强对高危行业从业人员的安全知识教育培训，在职业资格认定考试中增加相关内容；重点建设应急管理培训基地。

（七）完善突发事件舆情调查与信息发布制度

建立突发事件舆情调查机构，对公众社会心理、网络舆情进行定期调查，把握舆论主导权；完善突发事件信息发布制度，尤其要完善突发事件的网络信息发布制度，明确突发事件信息发布标准，及时、主动、规范地发布突发事件信息，尊重公众知情权；重点建立突发事件舆情调查制度和突发事件信息网络发布制度。

（八）加强应急管理科技支撑和基础设施保障

首先，要规范各类信息指挥系统建设标准，统筹规划各市信息指挥系统，确保新建、改建平台与市应急平台技术体系保持一致。已经建成的应急平台要根据需要进行技术改造，新建应急平台要采用相关技术标准，依托政府电子政务系统和部门业务系统，建立各市应急信息数据交换平台，实现市应急平台与其他相关应急平台的互联互通、信息共享，既要重视应急管理硬件建设，更要重视综合应急管理案例库和应急管理软件建设。其次，要建立并完善各级各类应急管理和指挥机构之间的通讯网络，为现场应急队伍配备适用的通讯设施，保障突发公共事件现场与各级应急指挥机构之间通讯畅通，实现快速、准确的通讯指挥调度。另外，要大力推进避难场所示范项目和紧急疏散示范项目的建设，积极筹建“沿海水上搜救中心”。