中国财产申报执行问题对策研究

2013-02-19戴昌桥

江西社会科学 2013年11期

■戴昌桥

财产申报执行不力会破坏财产申报制度权威、助推官员腐败、损坏政府形象、疏远政府与群众的关系。本文将围绕中国财产申报执行问题重点分析其表现、成因与破解对策，以求对中国财产申报执行问题的解决有所裨益。

一、中国财产申报执行问题的表现

(一)财产申报执行流于形式

执行流于形式是指中国财产申报执行不到位，沦为一种摆设和有形无实的空壳，其表现在以下方面:一是目的不明确合理，存在本末倒置现象。如一些财产申报执行单位和个人不是把财产申报执行定位为防腐遏腐这一目的，而是将其作为应付或敷衍上级和社会群众呼声的遮掩牌，或将其作为官员自证清白的手段，或将其作为一种树形象、树权威、追虚假政绩以求晋升的工具。有专家指出，一些地方财产申报执行是一些领导要出风头、获政绩以谋晋升资本。[1]二是信息填写不完整真实。如全国政协副主席李金华指出，目前我国财产申报反映官员财产的总信息是欠完整真实的。[2]“房叔”事件中，蔡彬早前向组织申报财产时就只申报自己与儿子名下的两套房产，而没申报妻儿名下的其他20套房产。[3]三是申报内容惊人一致。如徐州贾汪区100人的财产申报内容中有96人的申报内容如出一辙，“有住房1套，除工资外无其他非正当收入”。[4]2009年阿勒泰55名县处级干部填报的财产申报表中，单位和个人赠送的现金、有价证券、贵重礼品情况一栏全为无。[5]四是财产申报执行过度关注表象而轻实质。如部分财产申报执行者不关注申报信息是否真实、申报结果是否有效，却过度关注财产申报单位和个人是否参与了申报、是否填写了申报表格、是否上交了申报材料，认为只要参与了申报、填写了申报表格、上交了申报材料，财产申报执行就完成了。浙江慈溪当地官员坦言，慈溪的财产申报，到每个官员手中都是“例行公事”地填写表格，并无严格规定，更没有问责，大家都不太在意。[1]五是“零投诉零异议”。2012年有记者回访5个财产申报执行试点地区发现，浙江慈溪、宁夏银川和宁夏青铜峡都是“零投诉零异议”。[4]

(二)财产申报执行缺乏可持续性

缺乏可持续性是指中国财产申报执行在时间上难以长期连续进行。近年来，陆续有许多地方进行财产申报执行试点，但这些试点现在大多陷入停滞状态。如阿勒泰纪检委相关人员表示，近年来阿勒泰财产申报执行没有什么新东西，几乎处于停滞状态;2009年宁波在慈溪探索财产申报执行，但现在仍停留在试点上，并没有大范围推广和进展;重庆部分司法岗位实行财产申报不足一年后也已停滞;[6]2009年上海浦东新区原本希望试点县处级官员财产公示，但最终该计划仅止于意见征求稿;2009年荆门市掇刀区试点官员财产申报执行，但如今掇刀区的这场试验也刻意转向低调，鲜有相关新闻媒体报道。[7]

(三)财产申报执行范围小

执行范围小主要指中国财产申报执行空间范围小、财产申报者范围小、财产申报公开范围小。在空间范围上，目前财产申报执行并没有在全国范围内普遍推广，无论中央还是省级基本都处于观望状态，即使市县乡三级的财产申报执行也只是在少数市县乡进行试点尝试。正如魏文彪说，我国虽有部分地方“试水”财产申报执行，但这些地方大多还是市县一级的中小城市，迄今并没有省级试行财产申报执行。[8]在申报者范围上，目前各地试点的财产申报执行多数只把拟提拔的干部和科处级干部纳入申报者范围，而很少有将已任职者、各级一把手、官员家属、企事业单位和军队领导纳入财产申报者范围。如无锡北塘区、泗阳县、淮安市县、镇江丹徒区、岱山市、重庆开县、黎川县在财产申报执行中就只拿新人“开刀”，只要求拟提拔的乡科级及以上干部申报公示财产。在申报公开范围上，多数财产申报执行试点地区采取“报而不公”或有限公开的形式，如2011年无锡北塘区新任副科级官员的财产公示就只在本单位内公示。2012年，淮安市县拟提拔的乡(科)级以上干部的财产申报公示也只是在该市县内网上公开。黎川县官员财产公示也只限于县政府大楼公告栏和县城广场公示。象山县的试点公开范围更小，只在本单位干部大会上公示。[7]

(四)财产申报执行效果不佳

在民众满意度上，中国财产申报执行的民众满意度不高。如李金华说，虽然中央已规定公务人员要及时报告或公开一些重大收入，公布自己的财产，但社会公众对财产申报执行效果并不非常满意。[2]王倩指出，这些年来民众对官员收入、住房、投资等个人事项一直充满监督期待，政府也采取一些官员财产申报的措施，但其成效总难以让民众满意[9]。笔者近期对有效回收的、1108人的中国财产申报执行满意度调查问卷进行分析发现，对财产申报执行满意的占有效回收问卷总人数的约8%，对财产申报执行较满意的占有效回收问卷总人数的约14%，对财产申报执行持一般态度的占有效回收问卷总人数的约9%，对财产申报执行较不满意的占有效回收问卷总人数的约37%，对财产申报执行不满意的占有效回收问卷总人数的约31%。在反腐功效上，中国财产申报执行的反腐功效不佳。如近年发生的“表哥事件”、“房叔事件”、“房妹事件”等，没有一起是通过财产申报执行发现的。正如有专家说，这些事件中的腐败分子数百万乃至数千万的家当在案发之前，根本就没有因为财产申报执行而有丝毫暴露。[10]

二、中国财产申报执行问题的成因

(一)理论研究轻执行层面，与实践脱节

在中国，由于财产申报制度研究启动较晚，所以财产申报执行研究相较其他研究相对薄弱，体现在:一是理论界对财产申报执行的理论研究基本上还是停留在引介和运用国外财产申报执行理论的阶段;[11]二是研究者重点关注财产申报的研究，而较少关注财产申报执行的研究，如2013年9月15日笔者在中国知网检索栏中输入“财产申报执行”关键词或主题词进行搜索，仅搜出4篇“题目中含‘财产申报执行’”的文章;三是结合国情进行财产申报执行本土化研究的较少，出现财产申报执行的理论研究与实践脱节;[12]四是财产申报执行研究的资金和人员投入不足。

(二)思想认识不足

在中国，由于财产申报执行的理论研究不够与宣传不足，再加上受传统落后思想影响，这就使许多人对财产申报执行认识不足，表现在:一是认为通过财产申报执行将公务员行为暴露在阳光下，会使公务员权力空间受到压缩和制约，不仅会增加公务员心理压力，降低公务员工作积极性，而且还会使公务员在工作中产生胆小慎微、只求有功不求无过的心理，从而使他们丧失改革创新精神;二是认为中国公务员队伍庞大，人员众多，如果要对全国所有公务员执行财产申报，势必要付出巨大的成本代价，而且其成本代价要远超财产申报执行带来的效益;三是认为公务员廉洁奉公的关键不在于公务员自身之外的制度，而在于公务员自身的内在道德，因此，要防腐反腐以确保公务员廉洁奉公，就不应寄托于财产申报执行这一制度外因，而应寄托于公务员内在道德修养这一内因;四是认为中国宪法明确规定保护公民隐私权，而公务员作为公民的一部分，其隐私也应在宪法隐私权保护范围内，但财产申报执行会将公务员的私人财产信息公之于众，这就势必侵害他们的隐私保护权;五是认识不统一，意见分歧大。如财产申报执行应给予执行前就存在的贪腐行为一个豁免或特免权还是不应给予，从新上任官员开始还是从包括已任职在内的所有官员开始，都存在巨大分歧争议。

(三)官员自觉性不够，支持力度有限

中国财产申报执行作为一种变革，必然会涉及利益的调整，而这种利益调整对官员来说是一种利益限制与割舍，这就势必使官员对财产申报执行产生强烈的消极抵抗心态，进而导致财产申报执行的官员支持力度有限，具体表现有:一是部分官员对财产申报执行采取不作为的态度行为。如18年前中国就已开始呼吁财产申报执行，但中国财产申报执行至今只是在少数地区试点尝试，这就是部分官员对财产申报执行采取不作为态度和行为的有力证据;二是部分官员对财产申报执行采取“阳奉阴违”的态度行为，表面上搞得轰轰烈烈、形式实足，但实际操作上却借助“上有政策、下有对策”手段变相扭曲执行;三是部分官员对财产申报执行采取拖延执行的态度行为，如他们不去积极主动研究财产申报执行的实际情况，不采取切实可行、可操作性的具体措施，并借此声称主客观条件不具备而缓慢拖延财产申报执行;四是部分官员对财产申报执行公开发出明确反对或不支持的声音。如一项对新疆一些地州市公职人员进行随机调查显示:接受调查中的九成官员明确表示不支持或反对官员财产申报执行。2009年一名全国政协公职人员表示，不赞成实行公职人员财产申报公开。[13]

(四)制度严密性差，微观层面需补漏

在中国，由于长期以来一直存在“重领导轻制度、重人治轻法治”的文化传统，再加上财产申报执行制度建设不是一蹴而就而是一个逐步推进、逐步完善的漫长过程，这就使中国财产申报执行面临制度建设不足，具体表现在:一是多数财产申报执行制度只把官员自身纳入财产申报执行对象范围，而很少将官员的父母、兄弟、姐妹纳入财产申报执行对象范围，很少将企事业单位与军队领导、退休领导纳入财产申报执行对象范围，甚至有些地方只将级别较低的官员纳入财产申报执行对象范围而将级别较高的官员排除在外;二是多数财产申报执行制度只将官员工资、奖金、津贴、补贴及讲学、写作等劳务所得纳入申报范围，而很少将偶然所得、受赠、继承的遗产、房产、不动产增值、债权债务、贵重物品以及从事证券股票等风险投资所得纳入申报范围;三是多数财产申报执行制度只要求相应官员必须将自己的财产向相应的受理备案机构申报，但没有要求申报后的财产还必须在恰当的时间内公示，这就使财产申报执行呈现出“报而不公”或短时间内局部公示的局面;四是财产申报执行制度对申报财产的核查缺乏刚性、合理的规定，不仅核查机构独立性差，审查权限职责的界定模糊，而且核查期限、方式、程序也规定的笼统抽象，以致使财产申报核查名存实亡;五是财产申报执行制度对财产申报执行弊端的揭举者缺乏应有的制度保障，使得很多人因害怕打击报复而不敢、不愿揭发举报不端的财产申报执行行为。

(五)缺乏顶层设计

财产申报执行必须依赖顶层官员从宏观战略层次进行通盘考虑、统筹设计，以截断各地方改革者和既得利益者的退路并使他们义无反顾地贯彻财产申报执行要求，否则，财产申报执行势必一盘散沙，难以持续有序推进，其效果就要大打折扣。而当前在中国，由于各阶层、群体、民众对财产申报执行的认识分歧大，既得利益者反对财产申报执行的阻力强，改革者推进财产申报执行的决心魄力不够，这就严重制约了中央政府和高层官员从宏观战略角度对财产申报执行进行全面系统设计，导致缺乏财产申报执行层面的顶层设计思维，表现在:一是目前在中央层面既没有组建一个对财产申报执行进行顶层设计的领导机构，也没有成立一个专门对各地正在试点的财产申报执行实践进行统一协调的机构，如目前中国各地试点的财产申报执行基本上是“单兵作战、各自为政、完全没有形成一个整体系统推进就是有力证明;二是财产申报执行制度至今只是党和政府出台的一些组织文件和政策规定，而不是人大立法通过的正式法律，即不仅没有通过省人大上升为省级层面的法律也没有通过全国人大上升为全国层面的法律，不仅没有纳入中国宪法中也没有纳入中国公务员法中，更没有出台一部财产申报执行专门法;三是与中国财产申报执行存在冲突的一些法律至今还没有得到全国人大修订。如中国《物权法》中保护私人物权条款与财产申报执行中官员必须向社会公开自己的财产信息相冲突，中国《刑法》中不明财产来源罪最高只处罚5年有期徒刑的规定与财产申报执行中不明财产来源处罚的预期有差距 (正义网民调查显示，60%的人认为不明财产来源罪“最高判十年还太轻，死刑都不为过”[14])，因此这些法律理应修改但实际仍没修改。

(六)技术条件尚不成熟，急需完善

财产申报执行缺乏技术条件，财产申报执行就会流于形式、难以持续进行，最终会影响财产申报执行的整体效果。当前中国财产申报执行虽具备一定的技术条件，但总体上仍存在许多不足，具体表现在:一是银行存贷款账户实名登记技术和包括房产、期货、证券、汽车等在内的财产登记技术不完善，部分官员可借用别人身份证或假身份证进行账户登记，这就为他们隐瞒不合法财产提供可乘之机;二是遗产税和赠与税征收技术不完善，这就为部分官员将不合法财产漂白为遗产和赠与所得提供可乘之机;三是国际资金转移外流的监控技术不完善，这就为部分官员通过洗钱手段将不合法财产转移到国外金融系统提供可乘之机;四是社会个人信用系统技术不完善，没有建立起全国各系统联网的、任何单位与个人根据实际需要可随时随地查询的、记录每个人一生信用情况的社会个人信用系统技术平台，这就使部分官员因不诚实申报财产也不会付出任何诚信代价;五是信息安全保护技术不完善，使得官员申报的信息可能被一些不法分子泄露、窃取和利用，从而使得官员们不敢真实申报、公开自己的财产信息。

三、中国财产申报执行问题的破解对策

综上分析可知，当前中国财产申报执行之所以出现流于形式、缺乏可持续性、覆盖范围小、效果不佳等问题，是由多种因素造成的，因此，要解决上述这些问题，就必须针对导致这些问题的因素采取如下措施:

(一)加强理论研究，深化财产申报执行思想认识

财产申报执行理论研究是中国财产申报执行实践的先导，思想认识是中国财产申报执行有力的思想武器，因此，要解决中国财产申报执行问题，就必须加强中国财产申报执行理论研究，深化财产申报执行思想认识:一是强化中国财产申报执行研究本土化，鼓励中国财产申报执行理论研究者重点围绕中国财产申报执行实践问题来展开研究，以最终确保中国财产申报执行理论研究服务于中国财产申报执行现实问题解决的需要;二是加大中国财产申报执行研究力度，扩宽财产申报执行研究范围，提高财产申报执行研究的数量和质量，以从财产申报执行研究的内容、力度、深度、数量、质量等方面满足中国财产申报执行问题解决的需要;三是通过各种渠道扩充中国财产申报执行理论研究所需的资金和人员。如中央、各省市在启动社科基金项目申报时可以适度增加与中国财产申报执行相关的纵向项目立项数，各高校研究机构和科研院所与各级政府可合作建立财产申报执行研究中心并启动各类与财产申报执行相关的横向项目，这样，中国财产申报执行研究不仅可以得到各级政府资金支助，而且还会带来更多机构和人员投入财产申报执行理论研究中来;四是做好中国财产申报执行的宣传教育工作，即通过宣传教育工作，不仅要消除传统落后思想对财产申报执行的影响，而且还要消除财产申报执行的思想分歧，凝聚财产申报执行的共识，破除财产申报执行的错误认识，进而使广大公职人员和人民群众充分认识到:财产申报执行不仅不会花费政府过多成本、压制政府官员工作的积极性和创造性、侵犯宪法规定的公民隐私权，反而还会节约政府成本，提高政府官员的廉洁度，塑造政府官员的良好形象。

(二)提升财产申报执行的官员支持力度

财产申报执行能否有效推进，与官员支持与否密切相关，因此，要确保当前中国财产申报执行有效推进，就必须化解当前中国财产申报执行所面临的官员阻力，提升官员对财产申报执行的支持力度。为此，应做到:(1)对官员进行正确的义利价值观教育，使他们抛弃那种把自己看作是完全“经济人”的观点，这样会减少官员仅从自身利益而不是大局利益出发来阻止官员财产申报执行;(2)强化财产申报执行激励措施，加强对那些财产申报执行政策落实到位、执行力度强、执行面广、执行及时、执行效果好的政府机构及其官员实行各种形式上的物质和精神奖励，如对财产申报执行工作做得好的官员可以采取发奖金或晋升职位来激励;(3)建立完善财产申报执行的官员责任追究机制，加大对财产申报扭曲执行、变相执行、阳奉阴违执行、拖延执行、抗拒执行人员的惩戒力度，以让他们需要付出不认真执行财产申报的巨大代价而不敢不认真执行。

(三)完善财产申报执行制度

完善的财产申报制度是财产申报执行有效的根本保证，是推动财产申报执行永续进行的动力源。因此，要解决中国财产申报执行问题，就必须完善中国财产申报执行制度:(1)完善财产申报主体制度，扩大财产申报对象范围，把各类在任和退休三年内的领导官员、普通官员以及其父母、兄弟、姐妹等纳入财产申报执行对象范围;(2)完善财产申报内容制度，扩宽财产申报内容范围，不仅要将官员工资、奖金、津贴、补贴及讲学等劳务所得纳入申报范围，而且还要将偶然所得、受赠、继承的遗产、房产、不动产增值、债权债务、贵重物品以及从事证券股票等风险投资所得收入纳入申报范围;(3)完善财产申报公示制度，要求申报后的财产必须通过多种方式、渠道公示;(4)完善财产申报审核制度，不仅要确保审核机构的独立性，而且还要确保审核权限职责界定清晰，审核期限、方式、程序明确;(5)完善财产申报执行检举保障制度，以使相关检举人员的检举权力和行为受到保护。

(四)强化顶层设计与完善财产申报执行技术

顶层设计是财产申报执行的力量源泉，是增加财产申报执行的统一性、权威性的重要保证，是实现财产申报执行制度化、法制化的关键，而充足成熟的技术条件是财产申报有力执行的必要条件，因此，中国财产申报执行必须强化财产申报执行的顶层设计与完善财产申报执行技术:(1)组建一个对财产申报执行进行顶层设计的领导机构和一个专门对各地正在试点的财产申报执行实践进行统一协调的机构;(2)加强顶层性的财产申报立法工作，把财产申报从党和政府的政策层面上升为国家与省立法机构通过的法律层面，不仅要争取重新修订《物权法》、《刑法》中一些与财产申报执行相冲突的条款，而且还要将财产申报写进宪法并出台一部专门性的财产申报法;(3)尽快完善银行存贷款账户实名登记技术和财产登记技术、遗产税和赠与税征收技术、国际资金转移外流监控技术、工资发放技术、个人信用系统技术、信息安全保护技术，以减少官员借用别人身份证或假身份证进行账户登记，防止官员将不合法财产漂白为遗产和赠与所得，控制官员通过洗钱把不合法财产转移国外，使财产申报官员为不诚信申报行为付出沉重的不诚信代价，杜绝官员申报信息被一些不法分子泄露、窃取和利用。

[1]阚枫．中国多地探索官员财产申报，专家称应化阻力扩动力[EB/OL]．中国新闻网，http://www．ChinaNews．Com/gn/2012/08 － 03/4079895．shtml．

[2]李金华．官员财产申报须列入“官二代”收入[EB/OL]．腾讯新闻网，http://news．qq．com/a/20100 312/000223．htm．

[3]高四维．“房叔”事件凸显家庭财产申报制度亟待完善[N]．中国青年报，2012－10 －12(7)．

[4]徐炳涛．官员财产公示别老是“摸石头”[EB/OL]．网易评论网，http://www．gdcct．gov．cn/politics/review/201209/t20120926_723733．html#text．

[5]曹林．史上最山寨的官员财产申报制[N]．楚天都市报，2009－01－05(2)．

[6]张尚初．分析称官员财产申报探索仅靠个别地方试点难深入[EB/OL]．中国新闻网，http://www．Chinanews．com/gn/2012/07 － 02/4000343．shtml_fin．

[7]程潇潇．官员财产申报后不公开:成为内部监督机制[EB/OL]．腾讯新闻网，http://news．qq．com/a/20100319/001344．htm．

[8]魏文彪．期待官员财产申报制度有所突破[N]．青年时报，2012－09－17(A3)．

[9]文白石．温总理为何强调官员财产要从申报走向公开[EB/OL]．中国共产党新闻网，http://opinion．people．com．cn/GB/15665886．html．

[10]孙芳．我国公务员财产申报制度研究[D]．呼和浩特:内蒙古大学，2010．

[11]姜耘时．关于我国建立财产申报制度对策研究[D]．北京:中国政法大学，2009．

[12]宋立刚．公职人员财产申报制度的伦理意义研究[D]．沈阳:辽宁师范大学，2011．