新生代农民工社会保障问题及对策

2013-02-18李红浪

江西社会科学 2013年10期

李红浪

新生代农民工社会保障问题及对策

李红浪

健全完善新生代农民工群体的社会保障体系，不仅是中国特色社会主义保障制度所提出的必然要求，而且也是当代社会民生关注的重要内容之一。当前，基于相关制度与立法等原因，农民工的社会保障权益仍未得到较好保护。要通过建立符合实际的社会保障机制、加大现有户籍制度的改革力度、强化社会保障法律体系建设、实施素质培训工程等措施，从而确保农民工利益得到有效保障，促进社会和谐稳定。

农民工；新生代农民工；社会保障；城乡一体化

李红浪，武汉大学政治与公共管理学院博士生,江西科技师范大学教授。（湖北武汉 430072）

社会保障是社会和谐的重要保证。党的十八大报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设。农民工是我国特有的城乡二元体制的产物，是在社会转型过程中产生的一个特殊的社会群体。伴随经济社会的发展，愈来愈多的农村年轻劳动力向城市流动，形成新生代农民工。这个新兴群体一般都不愿回到农村，但由于受各种因素制约一时难以在城市定居。城乡生活差异致使新生代农民工迫切希望留在城市的需求与难以留在城市的现实之间，产生了巨大矛盾。要解决这一矛盾，就要求新生代农民工能够享受到和城市居民一样的福利和待遇。因此，解决新生代农民工的社会保障问题日趋迫切。

一、新生代农民工的内涵

所谓新生代农民工，主要是指1980年之后出生的，具有农民身份，在城市中从事工资性收入的一类特殊劳动者，被称为“第二代农民工”、“80后农民工”、“外来人员第二代”、“农民工第二代”等。这里所说的新生代农民工，也就是我们通常所说的80后与90后一代。目前，这一群体在外出打工的农民工群体中占到60%左右。如今，新生代农民工作为我国制度变迁和社会转型期所出现的一个特殊群体，是我国经济社会建设当中十分重要的一支生力军。笔者认为，新生代农民工是我国经济社会发展的产物，具有鲜明的时代特征，其综合素质相对较高，具有一定的科学文化知识和实践动手能力，适应环境的能力较强，维权意识较强，大多生活在城市社会中，与农村生活联系日益减少。

目前，学术界对农民工社会保障权益的研究较多，研究的角度和视角较广，涉及面也较为宽泛，为全面、系统、深入地研究农民工问题提供了扎实基础。李伟提出，农民工社会保障具有多种模式：城保模式、双低模式、综合保险模式、农保模式等，农民工社会保障现状不容乐观，社会保障程度较低。[1]刘俊彦提出，第二代农民工存在劳动就业、农地流转、社会地位、文化生活等问题。[2]（P56－57）郭娅娟认为，随着农民工群体不断壮大和就业空间的不断扩展，个体风险逐渐演化成社会风险,因此,农民工社会保障的制度化探索亟待深入。[3]此外，国外一些关于社会福利、劳动力转移等问题的相关理论，对研究新生代农民工及其社会保障问题也有着一定的启示和借鉴作用。笔者认为，社会保障是民生问题，在农民工问题研究中，社会保障必定是新生代农民工问题研究的重要内容。随着经济社会的快速发展，新生代农民工逐渐成为农民工的主体，成为推进城市化进程的重要力量，对新生代农民工社会保障权益问题的研究必将不断得到深化和拓展。

二、新生代农民工社会保障存在的主要问题

新生代农民工为我国城市的现代化建设作出了社会公认的重要贡献，但是却往往游离于城市与农村的边缘地带，从而被长时间地拒于社会保障的大门之外。怎样正视新生代农民工的社会保障问题，是我们必须面对的现实问题。

（一）户籍制度存在歧视倾向

长期以来，我国户籍管理制度始终是影响农村剩余劳动力进行转移就业的一大障碍，也是当前新生代农民工在社会保障工作中存在的一个主要问题。尽管目前全国有很多地区均出台了旨在打破户籍壁垒的新政策与措施，但是更多地还是属于取消表面形式之上的户籍歧视，依附于户籍之上的各种不平等的待遇，仍然未能得到实质性的改善。这种现行的对不同人群进行区别对待的户籍制度，让新生代农民工难以与城市居民享受同等的社会保障，从而极大地影响新生代农民工群体的就业与再就业，影响其自身的培训以及子女的受教育权利，导致其难以真正地融入城市之中。

（二）社会保险制度存在局限性

社会保险制度是社会保障体系中的核心内容，主要包括失业保险、工伤保险、医疗保险、养老保险以及生育保险等。当前，在新生代农民工群体中所实施的各类保险中，当务之急是要参加工伤险。因为农民工群体主要分布于建筑业、制造业、采矿业等行业，所从事的是脏、累、差的体力劳动，面临着十分大的安全风险，容易发生各类工伤事故，一些不容忽视的职业病和由此而造成的各类劳资纠纷，均表明了更加全面地推行工伤保险制度的重要性。在医疗保障、养老保险方面，农民工群体尽管已经有了保障水平比较低的新农合和新农保，然而还无法满足其现实所需，更不要说在全球金融危机以后，在一些地方又出现了农民工群体中断参保的现象。由于其不能在原来的岗位上继续工作，其相应的保险就将中断，尤其是工伤保险主要是由雇主进行缴费的，并且是在当期进行支付的。如果新生代农民工离开了目前的工作岗位，企业也就不会再为其缴纳工伤保险的费用。同时，社会福利与社会救助等方面的不足，也造成新生代农民工群体在住房福利或者补贴、继续教育或者进修、劳动保护与保健费、社区服务及生活救助等诸多方面均存在局限性，和城镇职工相比具有显著的差别。

（三）社保关系转移存在较大阻力

新生代农民工的流动性比较强，而目前的制度安排又正好在农民工社会保险关系的转移与接续上存在各种形式的障碍，从而极大地抑制了农民工群体参加社会保险的主观能动性。相对来说，更多的新生代农民工愿意去选择参加能够在当前就受益的医疗保险等。如果其离开了目前打工的城市，就常常会选择退出社会保险，但是往往也只能够拿走个人所缴纳的那一部分费用，由用人单位所缴纳的保险费用则成为统筹基金，继续留在其打工所在的城市，这就在相当大的程度上限制了新生代农民工社会保障制度优越性的发挥。这样一来，农民工就会对社会保障产生抵触情绪，而且其自身收入较低，无法具备如同城镇居民一样的缴纳社会保险费用的能力，因而农民工缴纳社会保障费用的积极性不高。同时，农民工群体外出打工最怕碰到的问题就是疾病，如果出现了意外，就会难以避免地走上因病致贫与因病返贫之路，一部分极端者甚至陷入违法犯罪的深渊，从而造成一系列严重的社会问题。

（四）社会保障供给与需求存在一定矛盾

近年来，随着经济社会发展和法制建设不断健全，新生代农民工的社会保障供给状况总体稳定，基本能够满足需要。国家和地方政府相继出台相关法律和政策，有效地维护了广大农民工的合法权益，有力地促进了社会劳动关系的稳定与和谐。然而，当前新生代农民工社会保障供给与经济社会发展速度和需求相比还相对滞后，还不能满足新生代农民工强烈的社会保障需求，政府、社会及用人单位对新生代农民工社会保障的供给还存在着一些不足和缺陷。可以说，新生代农民工社会保障供需之间存在着一定矛盾，主要表现在新生代农民工强烈的社会保障诉求与现实当中社会保障供给不足、社会保障供给效率下降等方面。[4]

三、解决新生代农民工社会保障问题的对策

要解决好新生代农民工社会保障问题，需要我们正视新生代农民工社会保障存在的各种问题和矛盾，深入分析，并努力寻找解决问题的突破口，从而确保农民工利益得到有效保障，促进社会和谐稳定。

（一）建立符合实际的新生代农民工社会保障机制

符合新生代农民工实际的社会保障机制，能很好地缓解农民工群体的后顾之忧，从而提升农民工及其家庭的消费愿望和消费能力。我们认为，随着我国社保制度的逐步完善，在社保基金实现全国统筹后，再考虑如何将农民工纳入一体化社保体系，从而进一步明确农民工社会保障制度中国家、企业和个人的责任，促进不同社会保障体系的衔接和融合，最终实现城乡社会保障制度的一体化。[5]就总体而言，因为新生代农民工所具有的特殊性，不可能立即建立起一个全国范围内统一的农民工社会保障机制，而是要分清轻重缓急，有针对性、有策略性地从最迫切需要解决的问题入手，由点到面，从而建立起新型新生代农民工社会保障机制。

一是要以保障新生代农民工群体的基本生活权益为起点，依据其职业特点与收入状况、流动程度和定居城镇意愿等各项标准，对这一群体加以细分，并以此为基础运用分类化的措施确保其社会保障方面的权益。第一种人是长期生活于城镇之中，并且打算长期定居下来的，可以将这批人按照富裕型农村的社会保障制度来提供，让其能够享受到比较高层次的福利型农村社保待遇；第二种人是短期在城镇中工作和生活的，这就需要建立起一整套完整的配套措施以保障其合理的社会保障权益；第三种人是临时在城镇打工的，可以把其纳入到相应阶段的农村社会保障制度之中。有鉴于此，我们十分需要建立起包括失业保险、医疗保险、工伤保险及养老保险等在内的低水平、全覆盖、多层次的农民工群体社会保障制度，随后再通过各个层次之间的相互融合，最后建立起城乡一体化与规范化管理的现代社会保障制度。二是要从我国实际情况出发，根据新生代农民工群体自身的需求特点，首先要解决好其迫切需要得到保障的需求——工伤保险与医疗保险，随后再逐渐解决养老保险、失业保险及生育保险等事项。工伤保险既不需要由个人进行缴费，而且也不存在转移与接续等问题，因而较容易得到用人单位以及新生代农民工个人的接受。大病住院最容易让新生代农民工陷入贫困，而现实之中因工致伤与致残的事故时有发生，并由此而出现了一系列的劳资矛盾与纠纷，这就要求将健全专门针对农民工群体的工伤保障制度作为我国的一项基本社会保障制度来抓，从而切实保障新生代农民工的合法权益。

（二）加大现有户籍制度的改革力度

新生代农民工社会保障制度建设，并不能只是单一依赖于我国社会保障制度的完善和创新来加以解决，而是需要进行改革，破除现有的一系列阻碍农民工社会保障制度建立与发展的机制与政策。一是要改革和逐步取消现行的城乡二元化的户籍管理制度，真正取消农业户口与非农业户口之间的界限，取消户籍所带来的地域歧视以及身份歧视等政策，让全体公民能够在户口身份上保持完全的平等。唯有真正地取消城乡二元化的户籍制度，创造出有利于农民向城镇进行转移的良好制度环境，这样才能让每一位公民都能够有平等的机会来享受经济快速发展所带来的种种好处。

当前，我国国内已经形成了一整套以户籍制为中心的利益体系，因此，这就需要中央政府和各地方政府积极出台各类政策，从制度上实施改革，让户籍制度不再成为阻碍新生代农民工群体社会保障制度真正落实的壁垒。同时，户籍制度改革一定要和其他改革加以配套，要不断分离附着于户籍之上的就业、社会保障以及子女教育等各类公共服务与社会福利方面的功能，特别是要进一步突破享受城镇社会保障体系一定要以具备城镇户口为前提的思想观念，用人单位不能以劳动者是否具有城镇户口为条件而决定是否允许其参保。也就是说，新生代农民工只要是在本地城镇从事有固定收入的工作，均应和本地户籍人员一样参加相应的社会保险，而不应加以区别对待。

（三）强化新生代农民工社会保障法律体系建设

一些发达国家在社会保障制度的实施上，总是在立法上先行的。在出台一种社会保障制度之前，均会有一部新法律颁布实施，对该保障制度的实施进行明确的规定，使其能够做到有章可循和有法可依。当前，我国尚未制定出一部专门针对农民工社会保障的法律制度，而新生代农民工群体已成长为我国产业工人中的主体力量，在经济社会建设中发挥着愈来愈重要的积极作用。关注其社会保障问题，保护其应当享有的合法权益，帮助其解决社会保障问题已迫在眉睫。因此，有关部门必须尽快出台农民工群体社会保障层面上的法律、法规，主要包括针对农民工群体的户籍问题、技能提升、子女教育、工伤保险、医疗保险、养老保险等方面，从而将保护新生代农民工各项福利待遇与社会权益纳入到法制化的轨道之中。司法部门与执法部门等要严格依法监督用工单位，为受雇用的新生代农民工提供健全的社会保障体系，从而真正地做到有法可依和执法必严，并且在法律上确保新生代农民工的权利得到维护。

（四）实施新生代农民工素质培训工程

鉴于中国特色社会主义市场经济的不断发展，我国的经济增长模式已经从原来的粗放型逐步向集约型转变，效率与效益已经成为现代企业生存与发展的重要生命线。毫无疑问的是，劳动者素质对于企业甚至全社会的发展均具有至关重要的推动作用。强化对新生代农民工群体的职业技能、业务知识方面的培训，并对其开展心理方面的辅导显得十分迫切。我国各级政府部门均应加大宣传与引导的力度，积极营造良好的社会氛围以及政策环境。通过制定出切实有效的新生代农民工培训政策，激励这一群体更加积极地参与到培训之中。要积极鼓励用人单位主动安排组织农民工参加培训，鼓励社会上各类教育机构积极面向农民工群体开展培训。政府部门与企业还应不断加大培训资金的投入，不断健全完善就业准入制度，从而形成以先培训、后就业为原则的新生代农村劳动力群体的转移就业制度。