论我国食品安全的整体性治理

张志勋 叶 萍

论我国食品安全的整体性治理

张志勋 叶 萍

整体性治理理论是西方国家行政改革实践的最新成果，对于治理复杂的食品安全问题有一定的理论优势，因此，运用整体性治理理论分析和完善我国食品安全治理体系，具有重要的理论意义和现实价值。我国在食品安全监管机构、食品安全治理主体、食品安全治理信息整体性等方面均存在问题。为了有效解决我国食品安全整体性治理之不足，我国应从监管机构、治理主体和食品安全信息三个层面予以完善。第一，我国应强化监管机构的整体性，如组建统一的食品药品监管机构、发挥食品安全委员会的核心作用、有效整合监管机构的资源和职能；第二，应增强食品安全治理主体的整体性，如强化食品生产经营者的主体责任和诚信机制、强化社会组织的监督作用、完善公众参与机制；第三，应提高食品安全信息的整体性，如改变消费者的信息弱势地位、强化食品生产经营者的信息披露义务、加强食品安全信息的监管。

整体性治理；食品安全；食品监管

张志勋，南昌大学博士生，副教授，南昌大学立法研究中心研究员。（江西南昌 330031）

叶 萍，江西省社会科学院助理研究员。(江西南昌 330077)

食品安全关乎民众健康，同时也是衡量国家法制建设和政府治理水平的重要标尺。尽管我国已经建立起了食品安全监管体系，但是食品安全事故还时有发生，食品安全监管的基础还是比较薄弱，总体而言，食品安全形势仍不容乐观。整体性治理理论是西方国家行政改革实践的最新成果，对于治理复杂的食品安全问题有一定借鉴意义，因此，运用整体性治理理论分析和完善我国现有的食品安全治理体系应具有积极意义。

一、食品安全治理难题和整体性治理理论的提出

食品安全是一个涉及生产、经营、运输、销售等诸多方面的社会性问题，由于“市场失灵”与“政府失灵”，仅靠政府或者市场力量都不可能从根本上解决食品安全问题，而整体性治理理论则可能为食品安全治理难题提供新的思路。

（一）食品安全与市场失灵

食品安全的信息不对称。信息对称是保障市场主体进行公平交易的重要条件，食品消费也是如此。由于食品消费市场的特殊性，普通消费者无法知道食品生产、加工等环节中是否存在有违反法律规定的不安全的食品生产和加工行为，而科技的发展和食品生产的工业化，更使得普通消费者无法像过去那样仅凭食品的外观、气味就能判断出食品的优劣。因此，从这个意义上讲，市场主体对食品安全信息的掌握是不对称的，食品消费者在食品信息的获得上处于弱势地位，而食品生产经营者较为容易滥用其信息掌握的优势地位，导致市场自身的治理手段失灵。

食品安全的外部性问题。在经济学中，外部性又称为外部成本或外部效应，经济学理论认为，外部性问题是市场失灵的重要表现之一。在环境治理中，经常提及环境外部性问题，而食品安全治理也有外部性问题。例如守法的食品生产者和经营者诚信经营，付出更多成本和代价，但其没有因为产生外部利益而得到补偿，而不法的食品生产经营者通过偷工减料或非法添加来降低其成本，却没有因为产生外部危害而付出代价，这时如果仅依靠价格机制来调节的话，容易导致劣币驱逐良币的现象，造成市场失灵。

（二）食品安全与政府失灵

食品安全中的市场失灵问题，需要政府干预，而政府通过法治手段，对食品生产、流通、销售过程进行必要的调节和监管，是解决市场失灵的主要方法。但是多发的食品安全事故告诉我们，政府也会失灵。所谓“监管常在，问题常在”，即使是被誉为拥有最完备食品安全监管体系的美国和欧盟近年来也不断出现食品安全事故。

监管成本的问题。食品安全的政府监管作为公共物品是不能够通过市场机制来解决的，必须由政府来提供。但是由于食品安全涉及的环节过多，地域广阔，就使得政府监督、控制的成本过高，给政府有效监督和控制带来了难度，如果政府投入的资源不足，监管水平不高，执法人员责任心不强，就会致使食品安全监管效果降低，有害食品仍有可能进入市场，出现食品安全政府监管的漏洞。

部门利益问题。政府是由有着不同利益的部门机构组成，其可能受到本部门利益的驱动，而谋求部门利益的最大化。在食品监管领域，由于涉及政府的多个部门，其各自权限法律规定不甚明确，可能导致各级各类食品安全监管部门出现纵横交错式的相互争权和推诿现象[1](P135)，从而影响了食品安全监管的效率，导致政府失灵。

政府的能力问题。政府也并非是万能的,它也有自身的能力边界。事实上，市场存在失灵只是政府实施干预、监管的必要前提，但并不能由此推定政府的干预、监管能解决所有的问题，政府也会面临信息不足的问题。政府在进行管制决策时，也会面临如何进行最佳选择的问题，例如如何实现公共利益和个人权益的平衡，如何实现食品安全治理的科学性、合理性和系统性等。

（三）整体性治理理论的提出

针对政府失灵问题，特别是政府公共服务日趋呈现碎片化、政府组织功能逐渐裂解化问题，20世纪90年代英国学者提出关于政府治理的重大理论——整体性治理理论。根据希克斯的定义，所谓整体性治理就是“以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式”。[2](P52)整体性治理理论提出的构建协同、合作、整合的整体性治理框架，为我国食品安全监管体系的完善，提供了新的思路和模式。

二、我国食品安全整体性治理之不足

根据整体性治理理论分析，我们可以发现，我国食品安全监管机构、食品安全治理主体、食品安全治理信息的整体性存在不足。

（一）我国食品安全监管机构的整体性问题

我国 《食品安全法》采用了由国务院新设立的食品安全委员会作为高层次议事协调机构，并由卫生部负责组织协调，农业部、质检局、工商管理局和食品药品监督管理局进行分段监管的综合监管模式。就我国食品监管机构整体性问题而言，主要存在三个方面的问题。

监管机关设置的碎片化。我国食品安全监管的机构设置错综复杂，从中央到地方既有垂直管理部门，又有分级管理部门，各部门都有自己的一套机制和管理领域，而这些机构有的又向下增设新的分支机构，影响了整体性。由于我国行政管理的条块分割，实行垂直管理的机构是对它的上级直属机构负责，而分级管理机构则是对其本级政府部门负责，由此，造成我国食品监管的主管机关体系形成碎片化的现象。

缺乏决策核心部门。西方发达国家为了协调食品安全监管各部门间的职能和利益，减少冲突，实现资源共享，都积极对有关食品安全职能部门进行整合，尝试成立食品安全之综合协调机构。[3](P48)我国基于国情，也对食品监管部门进行了改革，于2010年2月6日设立国务院食品安全委员会，这有利于改变食品安全监管过于分散的局面。但是我国目前监管机构设置分散和监管的“碎片化”局面依然存在。而我国食品监管的议事协调机构——国务院食品安全委员会，由于各种局限及受到各种各样的限制，没有充分发挥出其应有的核心的、主导性的作用。

监管职能的交叉重叠。由于我国食品安全实行分段监管的体制，要落实监管就需要承担监管职责的各部门相互配合，分工协作，需要明确各监管部门的权力范围和责任，缩小各部门过度自由裁量的空间。目前，我国食品安全在机构设置、职责划分上还存在职能交叉、重叠之处，因而容易造成交叉管理和“真空”地带，出现监管部门之间有利无责则争着管、无利有责就相互推诿的现象。

（二）我国食品安全治理主体的整体性问题

整体性治理主张市民社会与政府的合作、非行政组织与政府机构的合作、私人部门与公共部门的合作。[4](P89)毫无疑问，政府是食品安全治理最重要的主体，但仅靠政府监管是不够的，食品安全的公共性要求治理主体应多元化，要求社会中的组织和个人积极参与食品安全治理，而我国目前食品安全治理主体的整体性仍有不足。

食品生产经营者的主体意识淡薄。食品生产经营者既是市场主体，也是食品安全治理的责任主体。我国食品生产经营者的数量非常庞大，单靠政府机构的监管是难以防范食品安全风险的，因此，食品安全的关键在于落实生产经营者的主体责任。根据食品安全法的规定，食品生产经营者作为食品安全的第一责任人，只有强化了食品生产经营者的主体意识和责任意识，才能有效地降低食品安全事故发生率风险。然而，一系列的食品安全事故表明，部分食品生产经营者自我监管意识淡漠，忽视自身的社会责任，甚至唯利是图、诚信缺失、道德沦丧，发生损害公众健康的食品违法行为。

社会组织的作用没有充分发挥。整体性治理理论注重政府与社会各类组织包括私人部门和非营利部门的合作，而食品安全治理要充分发挥行业协会的作用、第三方认证机构及检验机构作用、社会公众监督作用和新闻媒体的作用。根据食品安全法，我国已经确立了食品安全监管的多元共治体制，但我国目前社会组织的力量尚未得到足够的重视，单一政府的行政监管依旧盛行，公私组织合作不够，私人部门参与食品安全治理的制度环境有待完善。例如就我国食品行业协会而言，其影响力和约束力不够，企业对其认同度不高，自身的组织机构单薄，运作机制不规范，未能发挥其在食品安全治理中的功能优势与独特作用。[5](P46)

公众参与缺乏有效的制度保障。公众参与是重树消费者信心的有效机制，是对食品生产经营者的直接制衡，也是对政府监管的合理补充。公众参与食品安全治理，有助于增进政府与公众之间的双向沟通与相互交流，促进公众对政府食品安全监管工作的了解、认可与支持，也有利于改进政府食品安全治理方式，形成政府与公众之间的良性互动。我国食品安全法规定，鼓励社会团体、基层群众性自治组织和个人参与食品安全治理，但是公众如何参与食品安全治理还需要有完善的制度保障。

（三）我国食品安全治理信息的整体性问题

整体性治理理论提出，整体性治理需要一种新的信息分类和系统，并探讨了在治理的层次上使用数字手段进行政策协调的问题，体现了信息时代的现实背景。在食品安全领域，食品安全信息是生产经营者决策的依据，是消费者选择的根据，也是政府实施有效监管的前提，因此，信息整体性的缺乏有可能导致治理失灵。运用整体性治理理论分析，我国食品安全治理信息存在三个方面的问题。

1.消费者处于信息弱势。第一，受信息获取成本制约，消费者很难全面了解经过种植、养殖、生产、加工、存贮、运输、销售等诸多环节后的食品安全信息。第二，消费者的食品安全知识缺乏，对于食品标签上的信息认知度不高，影响了对安全信息的接受程度。第三，食品科技的发展增加了食品成分的复杂性，特别是各种食品添加剂和化学品的使用，使得食品安全问题不再是消费者凭借肉眼和常识就能够分辨清楚的。第四，低收入消费者因消费成本考虑而形成的消费习惯，在一定程度上也造成了食品质量安全信息的缺失。

2.食品生产经营者的信息披露不到位。食品安全信息最主要和最直接的获取途径是由食品生产经营者提供，但在实践中食品生产经营者违反其信息披露义务却时有发生，其主要表现为：第一，食品信息披露的内容不真实，即食品生产经营者采取虚构事实或隐瞒真相的方法，向消费者提供与客观事实不符的食品信息。第二，食品信息披露的内容不完整，即食品生产经营者在信息披露中隐瞒或遗漏可能影响消费者正确判断、选择、消费的食品信息。第三，信息披露方式不适当，即食品生产经营者过多地使用专业术语或以普通消费者难以获知的方式披露，以这种隐蔽的方式侵害了消费者的知情权。

3.食品安全监管信息的碎片化。我国《食品安全法》第4条规定了国务院卫生行政部门食品安全信息公布的职责，第82条规定了食品安全信息统一公布制度，但目前的食品安全监管信息的碎片化现象仍然存在。第一，信息发布主体不够明确，各个监管部门公布的信息之间易出现矛盾和冲突，从而影响了监管部门的公信力，给公众造成困惑和疑虑。第二，食品信息公布的内容不够全面。监管部门发布的食品安全信息内容较狭窄，多以事后通报总结为主，信息的价值偏低，而食品安全风险评估信息、食品安全风险警示信息较为缺乏。第三，食品安全信息的公布不够及时。一些食品监管部门的信息发布平台如网站，存在着信息更新滞后甚至长期不更新的现象，不能满足食品安全预警和公众健康的需要。

三、完善我国食品安全治理整体性的建议

为了有效解决我国食品安全整体性治理之不足，依据整体性治理理论，应从监管机构、治理主体和食品安全信息三个层面进行完善。

（一）强化监管机构的整体性

组建统一的食品药品监管机构。可以借鉴发达国家的成功经验和我国的国情，根据整体性战略改革我国食品安全监管机构体系。目前，我国正进行大部制改革，并启动了食品药品监管机构改革和职能转变。根据2013年5月国务院批准的 《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》，我国食品安全的主要监管部门由之前的五个减少为现在的两个，即国家食品药品监督管理总局和农业部，从而解决了食品药品多头监管体制不顺的问题，形成了相对集中统一、主辅分明的模式。

发挥食品安全委员会的主导、核心作用。根据食品安全法规定，国务院设立了食品安全委员会及其办公室，地方各级政府也设立了相应机构。近几年，各级食品安全委员会及其办公室在统筹规划、综合协调、监督指导方面发挥了不可替代的作用。但是，要解决监管机构的碎片化问题，还应强化国务院食品安全委员会的权力，以充分发挥其行政协调与决策核心作用。

有效整合监管机构的资源和职能。现有的监管体制注重以部门职能作为资源配置的基础，而整体性治理理论则强调以结果为导向的整体性资源配置，这就要求必须以功能和组织为目标，依据食品监管的目标来配置。因此，我国应在明确地方政府和各监管部门权责体系的基础上，将目标明晰、责任明确、具有可行性和可操作性较强的专项绩效考核制度，纳入食品安全目标管理责任体系，将食品监管的目标和任务逐级划分或层层分解，由上级政府划分到各地方监管部门，并逐步细化各部门的分工和职责。

（二）增强食品安全治理主体的整体性

1.强化食品生产经营者的主体责任和诚信机制。安全的食品不是监管出来的，而是生产出来的，为此，要建立生产经营者首负责任制和质量安全责任追究制度，引导和督促企业主动承担社会责任和履行法定义务，提高生产经营者自律意识和质量管理水平。对不法食品生产经营者要在经济上重罚、法律上严惩，对无视公众生命健康、造成严重后果的违法犯罪分子，应依法加大惩处力度。

食品安全既是一个法律问题，也是一个道德问题，食品生产经营者的诚信缺失是引发食品安全问题的主要原因之一，而健全食品食品生产经营者的诚信机制是食品安全的有效保障。要建立完善食品生产经营者的诚信机制，应积极采取以下措施：第一，教育和引导。不断教育和引导食品生产者、经营者诚实信用、遵纪守法，并使这种教育引导机制常态化；不断创新宣传教育载体，广泛开展日常教育和集中宣教活动，使食品生产者经营者增强社会责任感，使其处于守信光荣、失信可耻的浓厚氛围之中，树立诚信意识、责任意识，打造信誉品牌，培育诚信文化。第二，加快建立食品生产者经营者的信用档案，对食品生产者经营者诚信状况，实行分类定级，根据诚信状况，实施宽严相济的差异化监管，增强监管执法的针对性。要完善失信惩戒公示机制，及时向社会公布食品生产者经营者的信用情况，发布违法违规企业和个人 “黑名单”，对失信行为予以惩戒，为诚信者创造良好发展环境。

2.强化社会组织的监督作用。按照整体性治理理论，政府与社会组织是良好的合作伙伴关系，能实现主体的多元化和主体间的优势互补。食品安全治理的成功实施离不开一个繁荣、活跃的公民社会，离不开政府与社会组织之间信赖、合作关系的加强。

加强社会组织的监督作用应从以下方面入手：第一，要在食品安全监管中树立“政府负责、社会协同、公众参与”的治理理念，改变一元治理模式，增进政府与社会组织间的信任，努力构建食品安全社会共治的格局。第二，政府应放松对社会组织的过度管制，应尽快修订《社团登记管理条例》，在条件成熟时出台社团管理法，并逐步形成一套较完备的社团管理法律体系，以健全和完善社会组织自治、自律和自我发展的新机制。第三，引导和培育社会组织的发展，扶持社会组织基本能力建设包括人员培训、技术提升、设施改善等，以帮助社会组织在食品安全治理中发挥更大更好的作用。第四，政府监管机构应将属于市场的部分治理职能委托或转移给社会组织，让其与政府共同承担食品安全治理的责任，并逐步建立共同治理的制度化、规范化机制。第五，从立法上确认和完善社会组织参与食品安全治理的程序性权利和实体性权利，逐步剥离社会组织的政治职能和行政职能，增加其作为第三部门的民间性、专业性、独立性与自治性，为社会组织的参与提供良好的制度环境。

3.完善公众参与机制。食品安全事关千家万户的切身利益和长远利益，每个人其实都是食品消费者，都关心自己和家人的食品安全，社会公众不缺乏参与监管的积极性，关键是要有相应的制度安排。

完善的公众参与制度应包括：第一，食品安全立法的公众参与，即食品安全的立法应体现公众参与，倾听公众的意见，反映公众的安全需求和利益。第二，食品安全执法的公众参与，即建立畅通的投诉制度和落实有奖举报制度，对消费者反映的违法违规行为和质量安全隐患及时核查处置、及时回应、回复，保护举报人的合法权益，并通过公众的民主参与对监管部门的执法进行监督和制衡。第三，食品安全司法的公众参与，即建立完善的食品安全公益诉讼制度和食品安全损害赔偿制度，以维护公众及消费者的权利。

（三）提高食品安全信息的整体性

改变消费者的信息弱势地位。消费者的信息弱势地位需要从以下几个方面入手加以改变：第一，要加强食品安全教育，将食品安全的宣传公益化和制度化，利用各种新闻媒体和渠道，开展食品安全科普活动，普及食品安全知识和相关法律法规，增强消费者的食品安全意识和识别能力。第二，消费者应树立安全至上的观念，改变不良消费习惯，强化对安全食品的购买意愿，尽量选择有安全保障的食品，比如认证食品、有机食品等。第三，增强对食品标签信息的辨识能力，提高消费者自我保护意识、维权意识。第四，完善消费者维权机制，健全食品安全公益诉讼和集团诉讼制度，落实惩罚性赔偿制度，以维护消费者的知情权。

强化食品生产经营者的信息披露义务。为了有效规制食品生产经营者的违法披露信息行为，应当从以下几个方面来强化食品生产经营者的信息披露义务：第一，在立法中明确规定食品生产经营者披露信息的范围。食品安全法没有完全涵盖食品生产经营者应披露的信息的范围，因此，建议在实施细则中对食品信息披露的内容范围予以明确。第二，明确披露信息的方式，即食品生产经营者应当采取适当的方式披露信息，而适当的方式应当以一般消费者容易获得、容易理解、容易注意到的方式披露食品信息。第三，完善违反信息披露义务的法律责任制度。无责任则无义务，食品生产经营者信息披露义务的设定必须以相应的法律责任来保障，包括扩大惩罚性赔偿责任制度的适用范围，加大对违法披露行为的行政处罚力度等。

加强食品安全信息的监管。基于政府的公信力，消费者对食品安全监管机构的信息公布寄予厚望，要满足社会公众对食品安全信息的知情需求，就应加强食品安全信息的监管。第一，建立和完善食品安全信息公布平台。建议依托政府机构现有的电子政务系统，整合各监管部门有关食品安全之讯息平台，建立食品安全信息通报与会商制度，实现各地区、各部门信息互联互通和资源共享。第二，扩大食品安全信息的公布范围，不仅要包括食品安全总体趋势、食品安全日常监测信息、食品安全事件信息和食品企业信用信息等，还应包括食品安全风险评估信息、食品安全风险警示信息等。第三，加强食品安全信息发布的准确性、及时性和透明度，使公众于第一时间了解食品安全相关信息，避免不必要的误解和猜疑，增进公众对监管机构的理解和信任。

[1]王虎，李长健.主流范式的危机：我国食品安全治理模式的反思与重整[J].华南农业大学学报，2008，（4）.

[2]竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008，(10).

[3]颜海娜.我国食品安全监管体制改革——基于整体政府理论的分析[J].学术研究，2010，(5).

[4]宋强，耿弘.整体性治理——中国食品安全监管体制的新走向[J].贵州社会科学，2012，（9）.

[5]刘文萃.食品行业协会自律监管的功能分析与推进策略研究[J].湖北社会科学，2012，(1).

【责任编辑：杨 舸】

[文献标识码]A

1004－518X（2013）10－0157－05

教育部人文社会科学研究项目 “我国进口食品安全监管法律问题及其对策研究”（13YJA820076）、江西省社会科学院项目“防范外来污染入境法律问题及其对策研究”（1207）