我国灾害救援社会工作研究的现状及反思

■柴定红 周 琴

2008年“5．12汶川大地震”以来，我国社会工作在灾害救援中发挥重要作用的同时，也推动了灾害救援社会工作研究的发展。我国是一个自然灾害频发国家，社会工作作为一股新兴的专业力量，如何能够在灾害救援中发挥更大更有效的作用是一个值得深入研究的课题。因此，本文从四个主要方面对我国灾害救援社会工作研究现状进行述评，并在此基础上就我国灾害救援社会工作应该进一步深入系统研究的领域及其主要问题进行反思和讨论。

一、社会工作介入灾害救援的合法性基础与介入模式

(一)合法性基础

我国社会工作介入灾害救援面临的首要困境是身份合法性问题。刘斌志[1]、刘玉华[2]、李娟[3]和徐雯[4]均指出我国社会工作尚未纳入到灾后恢复重建的政策体系，介入灾害救援缺乏政策法规依据，导致社会工作介入途径欠缺，功能发挥不足，并在介绍美国、德国和日本社会工作灾害救援体制的基础上，提出我国应该将社会工作纳入国家灾害救援体系，为社会工作介入提供合法性基础。边慧敏等提出灾害救援社会工作的社会认知认可度低，政府信任度低，从而导致社会工作介入困难，应通过加强灾区社会工作的制度化建设，加大灾区社会工作的经费投入，促进灾区社会工作本土化[5]。谭祖雪等也指出我国应该将社会工作纳入国家灾害救援体系，为灾害救援社会工作服务项目的可持续运行提供强有力的政策支持[6]。民政部社会工作调研组提出把社会工作纳入国家和地方恢复重建规划，把社会工作参与应急救灾纳入国家和地方的自然灾害救助应急预案，建立社会工作与灾害救助的联动机制，并建立向民间购买社会服务的制度[7]。

可见，学者们已经从国家政策和制度层面对社会工作介入灾害救援的身份合法性困境进行了诸多探讨，并提出了相应的对策。相应的政策缺失，各级政府在制定灾害救援紧急预案时没有把社会工作列入议题，这确实是导致我国社会工作介入灾害救援的身份困境的重要原因。因而，无论遵从国际惯例，还是从我国的实际国情出发，给予社会工作灾害救援合法身份的制度认可都是非常必要的。而从制度层面看，我国社会工作介入灾害救援的身份合法性困境是与我国现有的灾害救援体制密不可分的，因而在实际操作层面如何将社会工作纳入国家灾害救援体系，还需要进一步探讨，其中整个灾害救援体制和机制的建立和健全，以及社会工作在整个救援体系中的角色和地位问题尤其需要深入研究。

(二)介入模式

其实导致社会工作介入困境除了现行相应的政策和制度缺失以外，社会工作专业自身发育不完善也是重要原因。我国社会工作是一个新兴专业，在如何介入重大灾害救援方面没有规律和经验可循。尽管如此，社会工作还是非常积极地介入灾害救援，并开创了一些颇有成效的介入模式。

在较为宏观层面，柳拯根据社会工作服务队伍介入灾区开展服务的途径和方法不同，提出我国灾害救援社会工作介入模式主要有三种，即政府主导模式、社会组织主导模式和高校主导模式[8];谭祖雪等将社会工作介入灾害救援的途径分为政府相关部门直接领导、高校合作、民政部门注册批准、政府协调和其他政府部门审核批准五种类型，并通过实证研究认为不同介入途径的社会工作组织或个人所开展的各类工作效果具有较为显著的差异[9]。在更为具体的层面，曾群基于社会工作在汶川地震灾后服务中的经验，提出了六点社会工作介入的原则[10]，而洪智雄探讨了学校社会工作的介入模式[11]。

上述基于社会工作灾害救援的组织者及其合作方式对介入模式的研究，对现有体制下创建具有中国特色的社会工作服务体系具有重要启示。其实，除了社会工作灾害救援的组织者及其合作方式，我国社会工作介入灾害救援的具体运行模式也值得探讨，其中最为典型的有鹤童社会企业服务模式、剑南社工“寻解导向”的社区能力建设模式、深圳“1社工+4义工”的联动机制模式、上海社工的“政社合作”介入机制模式、四川社工“行政主导”的社工介入机制模式以及香港理工社工积极发展本土化的服务模式。这些具体模式的产生和发展，是我国社会工作在缺乏制度认可和灾害救援经验前提下的创举，研究其运行条件、成效和挑战对于我国灾害救援社会工作发展具有重要意义。

二、社会工作在灾害救援中的角色分工与协作问题

社会工作介入灾害救援后首先面临的问题就是做什么，即角色问题，也可以说是功能或作用问题，我国学者分别从应然层面和实然层面对此问题进行了探讨。

(一)角色分工

在应然层面，王思斌提出，社会工作在灾害应对过程中应该扮演心理辅导者、危机管理者、资源链接者、社区组织者和研究者等角色[12]。而孙建春提出，社工可以利用专业优势，充分把握灾民需求、有效联结社会资源、合理调度志愿力量，帮助灾民解决心理情绪问题、再造社会支持网络、提升生存发展能力、重建社区生活秩序，是灾后恢复重建中不可或缺的专业力量[13]。也有学者对社会工作在灾害救援不同阶段的角色和任务进行了更为细致的探讨。比如汪群龙和沈文伟，分别对社会工作在减灾、备灾、救灾和恢复阶段的具体任务进行了探讨[14][15]。

在实然层面，朱希峰论述了社区社会工作在“汶川地震”灾后资源运作方面的功能与作用[16]。谭祖雪等通过实证调查发现，我国灾害救援社会工作的恢复、预防和发展功能都得到一定程度的体现，但同时也必须注意社工专业自身、社会工作者个体以及宏观政策等因素对社会工作应有功能与作用的影响[17]。张和清基于“5．12汶川地震”恢复重建中“映秀母亲”刺绣小组案例，研究了社工扮演资源链接者和社区民众同行者的角色[18]。赵品良等探讨了社会工作在“5．12汶川地震”灾后心理援助方面的作用[19]。

从上述研究可以看出，与社会工作应该承担的角色相比，我国社会工作在灾害救援中实际承担的角色还很有限，而现有的关于社会工作在灾害救援中实际承担角色的研究，基本上都是针对整个社会工作专业而言的。其实社会工作在不同类型的灾害救援和不同受灾群体救援中的专业角色都可能不同，因此对社会工作在不同类型灾害救援和不同受灾群体救援中的角色进行研究，是很有价值的。这既是我国社会工作灾害救援发展的现实需求，也符合研究发展的一般逻辑。另外，现有对社会工作灾害救援角色的研究主要聚焦于灾后重建，对社会工作的灾害预防和发展功能的研究还非常少，这与目前我国社会工作的灾害救援还主要局限于灾后重建的现实密不可分，但从长远看，社会工作应该能够在灾害救援的各个阶段都发挥重要作用，因而在其他阶段的角色也还需要深入探讨。

(二)协作问题

其实影响社会工作专业角色发挥的不仅仅是分工问题，即自己做什么，还有协作问题，即如何与其他救援主体协作。

沈文伟指出，灾害救援社会工作面临着角色混乱困境，社工与社会各界间缺乏合作以及协调困难是社工在灾害救援中面临的挑战之一[15]。谭祖雪等提出应该在制度保障的基础上，形成政府与社会工作服务组织之间的“伙伴关系”[6]。周利敏提议通过建立“复合型”的灾害救援社会工作模式——“公私协力机制”，来建构灾害服务中非政府组织和政府部门之间的伙伴关系[20]。程中兴等也提议建立公私协力机制，来解决社会工作与政府部门的分工协作问题[21]。朱希峰对灾后重建中政府与社会工作服务组织的平等合作伙伴关系进行了探讨[16]。

可见，社会工作专业和政府的协作关系是学术界关注的焦点，而建立公私协力机制和社会工作组织与政府之间的平等合作关系几乎成为学术共识，这对于灾害社会工作发展无疑是非常有利的，但是在我国现行的灾害救援体制下，这些对策建议在多大程度上可以实现、社会工作能否担此重任以及公私协力机制和平等合作关系建立的条件等，都是还需要深入探讨的议题。在我国现行的政府主导的灾害救援体制下，社会工作专业与国家的协作问题无疑是非常重要的，但是除此之外，社会工作专业与心理辅导和医疗救助等其他救援主体之间的协作问题，以及不同的社会工作救援组织之间的协作问题，也是直接关乎社会工作灾害救援成效的问题，但是目前学术界的相关研究还很少。

三、社会工作灾害救援的专业人员和资金问题

随着社会工作的介入，灾害救援所涉及的人力和财力问题就成为决定服务成效的主要问题。

(一)人力问题

我国社会工作灾害救援的人力资源不足，首先体现为专业人才匮乏。谭祖雪指出，我国灾害救援社会工作专业人才匮乏，且流失严重、工作质量参差不齐[6];多数灾区社工服务组织和社工都来自外地，并且服务多以项目方式进行，项目周期有限，当项目期满，服务对象的问题不一定能够解决，后续工作当如何有效的链接和开展，是急需面对和解决的问题[9];我国社会工作灾害救援服务的工作思路和策略比较单一，在开发培养当地人力资源方面需要进一步加强，个别社会工作者的理念和方法存在一定偏差，我国需加强本土人才队伍的建设，要建立一支层次分明、服务能力强、服务范围广、立体式、梯队形的灾害救援社会工作服务队伍，这是灾害救援社会工作可持续发展的根本保障[17]。民政部社会工作调研组提出加强社会工作理念、知识和方法的宣传培训，对专业社工进行培训[7]。刘芳从制度层面提出了我国灾害救援社会工作人才培养的对策[22]。刘斌志和郑瑜提出要完善灾后重建中社会工作人才队伍建设的长效机制，并最终将之纳入国家灾后重建服务体系[23]。

其实除了专业人才匮乏以外，人力资源问题还表现为社会工作灾害救援的组织问题。边慧敏等指出我国社会工作无统一服务标准，缺乏规范，我国社工机构的能力差，缺乏有效性，要制定各项服务规范和标准，切实提高灾区社会工作服务水平。以社工机构和社会工作者为抓手，全面加强社会工作灾害服务能力建设[5]。程中兴指出，灾害救援社会工作强调组织的力量，没有组织的力量作为支撑，灾害救援社会工作很难开展起来，而组织无序是目前我国救灾过程中社会工作者难以发挥其功能的一大因素，把社会工作者纳入一个公共平台进行管理，制定相关法律、法规来完善社会工作的介入机制以应对我国灾害救援社会工作的“无组织无序”状态，通过形成社会工作者有效互动的参与平台以应对我国灾害救援社会工作的“有组织无序”状态[21]。谭祖雪指出，我国灾害救援社会工作服务面临着组织无序和服务不均衡等困境[6];救援中不同社会工作者团队之间缺乏协调配合，规范化程度仍需加强，应该加强社会工作行业协会建设，为社会工作服务机构的良性运行提供支持;落实与加强NGO注册与管理，大力发展社区互助组织;建立灾害社工、义工(志愿者)劳动机制;加强大众传媒对灾害救援社会工作知识与理念的宣传普及力度[17]。社会工作灾害救援的规范缺乏和组织无序是多种因素共同作用的结果，其中社会工作专业机构和专业协会的发育不良是重要的影响因素。学者们已经关注到我国社会工作机构的能力差，和专业协会发育不完善对灾害救援服务组织工作的影响，但是对专业机构和专业协会如何影响灾害救援的组织工作，以及专业机构和专业协会应该如何发展还缺乏系统的探讨。

(二)资金问题

韦克难等的调查表明，介入汶川地震救援组织的主要资金来源是多方面的，其中NGO内部自筹所占的比例最高，其他的资金来源依次是境内基金会赞助、私人捐赠、境外基金会赞助、上级机构拨款和政府拨款，并且绝大部分的组织有资金上的压力[24]。边慧敏等研究发现，我国社会工作在灾害服务中无固定经费来源，缺乏保障性，基本靠外来援助，缺乏长期性，需要建立多渠道筹资体系，以保障社会工作灾害救援的可持续发展[4]。而林闽钢则指出，汶川地震灾害救助中捐赠的80%左右流入了政府的财政专户，由政府部门统筹用于灾区，其中来自社会的捐款所占比例高达一半甚至更多，资金由政府统筹使用，形成了一条“逆向”的资金流动。公募基金会向社会募捐后，和政府合作做项目，形成了“民间组织购买政府服务”，很大程度上压缩了NGO的发展空间[25]。

可见，我国社会工作灾害救援的资金问题，不仅在于政府拨款少和缺乏专门的制度化的投资渠道等，在管理和使用环节也存在问题。而现有研究主要关注资金的筹集问题，而对资金的管理和使用问题的研究还非常少。就资金的筹集而言，如何建立和拓展多渠道的资金筹集渠道，以及如何将灾害救援拨款常规化和制度化等问题是关键。而灾害救援资金，尤其是社会筹集资金能否合理有效的管理和使用，不仅直接关系到现有资金的使用效益，而且直接影响到后续资金的筹集与可持续发展。

四、具体的社会工作灾害救援服务研究

从服务对象看，我国社会工作灾害救援服务涵盖了灾区儿童、青少年、妇女、残疾人、老年人以及普通受灾群众和基层干部等各类人群;从介入领域看，主要体现在医务社会工作、家庭社会工作、学校社会工作、社区社会工作和社会救助社会工作等领域;从服务内容看，涵盖了经济性项目、康复性项目、社会/心理性项目、社区整合项目等类别[6]。但是，目前我国学术界只对少数服务群体、介入领域和服务内容的社会工作灾害救援进行了探讨。

从服务群体看，曹祖耀对灾后孤儿的社会心理支持环境因素进行了分析，并分别就个案工作、小组工作和社区工作如何介入孤儿的心理辅导进行了探讨[26];曹克雨指出，灾后儿童出现严重的创伤后应激障碍，表现为恐惧和忧虑、过度敏感和容易产生罪恶感等，社会工作者要通过综合应用个案工作、小组工作等方法促进这一群体的心理与社会重建[27];彭善民等指出，震灾后青少年的社会关系出现断裂，青少年社会关系的重建是安置点社区和家庭重建的关键，通过重建青少年社会关系，协助安置点青少年从灾民转化为志愿者，从被救助者转化为自助者[28];王松等研究指出，灾后党政干部较高的心理应激水平、较多的主观幸福感较灾前有明显的下降，社会工作者应该帮助他们调试心理和提升灾后服务能力[29]。

从服务领域看，孙龙飞等在调查汶川地震灾后农村地区的主要问题及需求的基础上提出，社区文化、社区组织及社区网络重建是开展社区服务的重点[30];温静和朱凯提出在灾后重建中，学校社会工作在宏观层面要注意对社会工作价值观念、伦理守则的坚持与把握，中观层面要采取措施为志愿服务的连续性提供保障，微观层面要综合利用各种学校社会工作的方法[11][31]。

从服务内容看，孙志丽对社会工作介入贫困问题进行了探讨[32];赵品良等对灾后社会工作的心理干预实践进行了探讨[19];刘华丽对社会工作介入灾后生活重建进行探讨[33];张昱对社会工作介入灾后社会关系恢复和重建进行了研究[34]。

可见，我国社会工作对在灾害救援方面的实务研究与经验缺乏整合[35]。其实，不同的服务对象及其需求应该是灾害社会工作研究的重要领域之一，这是开展社会工作灾害救援的基础，也是灾害救援社会工作培训和教育的重要依据。而根据不同群体及其需求探讨相应的有效的社会工作干预方法和技巧，是保障和提高社会工作灾害救援成效的根本途径。

五、反思与讨论

正如周昌祥教授所言，我国有关灾害危机管理的社会工作专业研究还没有真正起步，我国应该赋予灾害救援社会工作以学科意义，努力推进其研究[36]。其实目前我国灾害社会工作面临的主要问题，可以概括为缺乏专业人才支撑、缺乏政策制度支持和缺乏财力支撑[37](P99)，而其根本出路主要在于外在社会工作灾害救援体制和机制的完善，以及灾害救援社会工作专业自身的发展。因而，本文就这两个方面的研究进行一些反思和讨论。

(一)社会工作灾害救援体制和机制

在我国现行的社会背景下，体制保障是灾害救援社会工作发展的重要保证。无论是从国际经验，还是从国内的现实情况来看，最重要的体制保障是将社会工作纳入到国家灾害救援体系和受灾地区社会经济重建的规划当中。此外，还有赖于一系列具体的政策制度的建设，包括社会工作专业人才队伍的培养、使用、激励、考核和资格认证、行业规范、注册管理、评估监督等一系列规章制度的建立和完善，也包括社会工作者的薪酬、社会保障、岗位配置;灾害救援资金和物资的筹集、管理和使用，以及社会工作专业、国家和出资方的合作及三方行为的规范等配套政策和规范措施的建立和健全。体制建设是一项复杂的系统工程，是国家不同职能部门之间、社会工作不同领域之间以及社会工作专业与国家不同职能部门之间，通过一系列协商、合作而互动建构的结果。

而仅仅有体制保障还是不够的，体制需要借助于相应的机制才能发挥作用。一遇到问题就制定制度，制度越来越多，管理越来越复杂，就容易导致制度依赖或制度迷信[37](P99)，而相对灵活的机制可以弥补制度设计上的不足。机制的主要功能在于防止问题发生和问题发生后的补救，所以我国还需要建构相应的社会工作灾害救援机制。社会工作介入灾害救援的机制不仅涉及社会工作服务机构的准入机制，还包括监管机制、协调机制、信息共享机制、激励机制和评价机制等一系列内容。

然而，在目前我国社会工作灾害救援体制不健全、机制缺失和我国社会管理过程中惯于制度迷信的背景下，如何建构合理的社会工作灾害救援体制与相应的“防呆”和“纠错”机制，不是一件很容易的事情，也不是一朝一夕可以完成的，需要在实践中探索，也有赖于学术界的深入系统的探讨。用体制引导机制，用机制完善体制，体制建设和机制建设相互促进，逐步完善。

(二)灾害救援社会工作专业自身的发展

灾害救援社会工作专业自身的发展主要体现为社会工作专业人才队伍建设，行业引导、行业规范与行业自律，以及社会工作研究的发展。

首先，社会工作专业人才队伍建设，就是要培养并留住一支数量和专业水平都足够从事灾害救援的社会工作专业人才队伍。其中，专业水平保障主要有赖于教育、培训和实践经验的积累。国外很多学者针对参加救灾人员的训练不足提出，有必要为社工专业人员和学生系统地提供训练[38][39]，并且提出了一系列具体建议，比如在社会工作专业教育课程中增加1～2节课程讨论救灾工作;对参与救灾的社工进行跨学科教育;对灾害救援和救灾工作进行短期培训;由心理治疗师、护士和社工对灾区社工进行精神健康干预的训练;对培训课程的主题或内容进行详尽的描述[15]。除了培养足够多的合格专业人才，保障专业人才数量还有赖于专业机构的成长，提高专业自身吸纳社工、管理社工、筹措资金和组织管理灾害救援服务的能力，建立相应的薪资福利和职业发展晋升体系。

其次，灾害救援社会工作专业自身的发展离不开行业引导、行业规范和行业自律。其中社会工作专业协会的作用是关键，当然行业协会的作用也很重要。专业协会肩负着促进社会工作者专业成长和发展、建立和维护专业标准，以及推动合理的社会政策发展等重任。专业协会要在社会工作灾害救援培训、服务标准建设、与政府部门等其他主体的协调、社会工作者考核和资格认证、行业规范、注册管理、评估监督、核定社会工作者薪酬、社会保障、岗位配置、灾害救援资金和物资的筹集、管理和使用等等方面，发挥重要作用。

最后，研究是灾害社会工作自身可持续发展的根本保障，不同服务对象及其需求和相应的社会工作介入方式方法、灾害救援经验及其面临的挑战和应对措施、社会工作灾害救援可持续发展的体制和机制等研究，是灾害救援社会工作自身发展的基础和依据，是灾害社会工作研究的核心内容。不同服务对象及其需求和有效社会工作介入方法的研究，既需要实地调研，也需要借鉴国内外相关领域理论和研究成果，尤其是最新的研究成果;既需要考量不同灾害类型、不同受灾群体的特征及其需求，也需要考虑服务对象所处的文化环境;既需要关注最弱势的受灾群体，也需要关注普通受灾群体;既关注受助者的劣势，也需要挖掘其优势。灾害救援经验研究需要一线社工和专家学者们的共同努力，主题研讨会是将实务研究和经验研究整合起来的有效途径，合理规范的服务评估是灾害救援经验研究的宝贵素材。而体制和机制建设是一项非常重要而复杂的系统工程，研究体制和机制要立足我国现有的社会管理框架，既要研究应然层面的体制和机制建构，也要研究现有体制机制和新建体制机制的绩效。

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