对新时期维护公安民警执法权的思考

王孔容

(中共青海省委党校，青海西宁810001)

对新时期维护公安民警执法权的思考

王孔容

(中共青海省委党校，青海西宁810001)

新时期公安民警执法权的必然延伸，对维护公安民警执法权提出了新的更高要求。面对公安民警执法权行使中的困境，应在平衡权力关系、提高执法素质和能力、加强制度建设和营造良好的执法环境等方面付诸努力。

公安民警;执法权

在全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的新时期，公安队伍是保护人民权益、维护社会秩序的中坚力量。然而，当前由于维护公安民警执法权的工作不到位，基层公安民警不同程度上存在着“三怕”现象，即“怕出警、怕办案、怕投诉”［1］，严重损害了警察执法权威。

一、新时期公安民警执法权延伸和维护的必要性

当前，我国正处于改革攻坚期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，利益主体日益多元化。“任何一种利益主体都可以主张自己的要求，警察职责不仅限于法律规范的简单执行，而应使其延伸到从法律规范与现实价值的统一性出发处理社会的冲突”［2］。法律规范的正确适用，现实问题的及时解决，无不是警察职责的重要组成部分。要发挥公安民警的正能量，就需要进一步延伸其职责，使公安民警在面对法律规范与现实的冲突时，能够在和谐理念的基本价值精神指引下，做出对社会最为有利的选择，使之既不脱离法律基本原理的制约，又合乎民意与社会需求。当然，“高效率的警察体制，与尽善尽美的民众的自由不受侵害，两者的和谐很难达到”;“对改善警察，改善犯罪侦查而言，牺牲自由这一优良传统将是太大的付出，除非大众认为别无选择”［3］。对公安民警执法权职责的延伸与维护虽属必然，但它应成为人民自由的卫士，而不是威胁。新时期对公安民警执法权的延伸，提出了以下新要求。

首先，公安民警执法权应从被动防范向积极预防延伸。虽然预防犯罪长期以来是公安民警的基本职责，但“社会结构的变化，利益表达方式的变化，社会矛盾性质和形式的变化，要求警察这一基本职责也需相应调整，从被动防范延伸至积极预防”［4］。因为过去那种被动接警、等警上门的模式，已不再适应经济社会的发展。鉴于此，警力必须下沉，深入基层，主动地寻找社区矛盾的症结，发现问题及时处理，将可能发生的矛盾与冲突化解于萌芽之中。

其次，公安民警执法权应从打击犯罪向定纷止争延伸。马克思说过，文明国家的一个最微不足道的警察，都拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的权威。这是因为公安民警在查清犯罪事实，打击违法犯罪，维护人民的生命、健康和财产安全等方面，发挥着重要的不可替代作用。特别是警察在民间调解、纠纷解决方面有着天然的优势地位，中立的地位、公正的执法则易产生公众信服的结果。鉴于此，一方面警察要严格遵守不非法介入民事纠纷的规定;另一方面在法律关系明确的条件下，警察应当及时有效地处理纠纷，维护社会秩序，节约司法资源。

再次，公安民警执法权应从社会管理向社会服务延伸。警察往往代表国家进行追诉犯罪和定纷止争，所以具有很强的管理色彩。和谐社会建设为公安民警履职提出了新要求。诸如社会公益、扶危济困、救死扶伤、青少年帮教以及向群众进行法制教育和防盗、安全知识教育等服务性职责，也需要公安民警积极作为。目前，公安民警要通过社区服务性职责的延伸，唤起公众的社会责任意识，并依赖公众本身的社会责任意识实现其对安全的需求。

新时期对公安民警执法权延伸的新要求，使进一步维护公安民警执法权显得尤为紧迫和重要。第一，维护公安民警执法权，是加强党的执政能力建设的内在要求。“维护公安民警执法权益不仅是关系公安民警自身的问题，而且关系到党的执政能力建设”［5］。因为，侵害公安民警执法权益行为，损害了党和国家治国理政能力。第二，维护公安民警执法权，是维护法律尊严和执法权威的必然要求。“公安民警是国家维护社会治安的基本力量，公安民警作为执法者依法执行公务，代表的不是个人行为，而是根据国家法律授权履行法定职责的执行行为，代表的是国家意志和法律尊严，具有神圣不可侵犯性”。［6］侵犯公安民警的执法权，就是藐视国家法律尊严，破坏社会主义法治。第三，维护公安民警执法权益是保障民警身心健康、凝聚警心的基本要求。公安民警既是执法主体，更是一个公民主体。社会上存在的“打的就是警察”叫嚣，以及对公安民警进行辱骂、厮打，妨碍执法等不法行为，不仅对执法公安民警精神和身体造成了直接伤害，还严重打击了公安民警为人民服务的热情。

二、公安民警行使执法权面临的困境

(一)“权力过大的非议”与“有关机关不合理干预”并存

在国家权力结构中，“警察权是最具强制力的，某种程序上也是保证其他行政机关执法的一种重要手段”［7］。从我国立法现状来看，公安民警执法权多数是授权性规范，限制性规范少。在某种程度上，公安民警执法权的行使，往往不是取决于法律的要求，而是取决于执法的需要，靠办案人员的道德自律性和守法自觉性来维系。加上有的执法者并没有正确认识执法权的边界，在一些执法过程中，警察执法权干涉了其他机关执法权的行使，甚至侵犯公民私权。比如，2003年3月20日，32个民工被派出所扣押32小时［8］。“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义与道德界限的诱惑”［9］。经不住诱惑的公安民警，往往会做出不利于国家、社会和人民的事情。对明确公安民警执法权的边界，限制公安民警执法权滥用的呼吁，学界一直没有停止。

同时，公安民警执法又受诸多机关，尤其是党政机关制约。比如，有的地方党政领导直接指挥具体警务工作，指定派出所动用警力从事拆迁、计划生育、市容整治、外地索债等非警务性工作;有的地方滥用执法权威，动用警力解决正常的群众上访、集会活动的问题;特别是个别地方为了发展经济、招商引资，在无其他优越条件的情况下，竟以营造良好的投资环境为名，对公安机关扫除“黄赌毒”打击经济犯罪等工作划禁区，对一些违法犯罪行为进行庇护，这给公安民警的执法造成了巨大的阻力。

(二)保护人民的光荣职责与“不能保护自己”的尴尬

“公安机关正是运用国家赋予的刑事执法权力和行政执法权力，通过具体的执法活动，实现维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动的目的”［10］。在和平年代，公安民警在保护人民权益、维护社会秩序中发挥着主力军作用，是人民的保护神。公安民警是兼具刑事执法权和行政执法权的主体，“有事找警察”这句中国人耳熟能详话，既是公安民警服务人民的鲜明写照，又是人民群众对公安民警高度信赖的真实反映。

众所周知，人民对公安民警的期望是非常高的。然而当前公安民警的执法环境仍然十分严峻，公安民警在正当执法中权益受侵害的现象屡有发生。如，公安民警在巡逻盘查、检查证件、抓捕人犯、强制传唤、处置群体性事件等具体执法活动中，时常遭受不法分子暴力抗法、蓄意诬告陷害，时常遭受辱骂、撕扯、推搡、殴打，严重干扰了公安民警的正常执法活动。据《法制日报》报道，2006年全国公安机关共有398名警察因公牺牲。据公安部网站报道，2007年全国公安机关受理侵害公安民警权益案8214起。进人2008年以来，各地发生的袭警案件有增无减，甚至不乏有恶性袭警案发生［11］。老百姓不禁发出疑问:警察连自己都保护不了，又怎么能保护我们呢?

(三)在满足日益膨胀的服务性需求与应付扰警事件中奔命

老百姓对警务的服务需求逐年增长。一方面，一些生活琐事，老百姓会找警察，诸如开锁、关水龙头、取钥匙、修阳台，甚至疏通下水道等。有一民警曾感言，警察现在成了一个电话就可以招来的万事通，自己也通过服务群众“学习了很多技术”。另一方面，公安民警还是化解基层社会矛盾的主力。解决的纠纷主要包括劳动纠纷、消费纠纷、家庭纠纷等诸多方面。一位“片警”曾说，解决邻里纠纷、婆媳不和等“鸡毛蒜皮”的事，占去了他全年工作量的50%。

同时，扰警事件有增无减，这主要集中在骚扰110报警和122报警电话上。扰警者主要有四种人:一是受过公安机关打击处理的违法犯罪人员，为报复泄愤，对110报警服务台进行攻击谩骂;二是酗酒醉汉或失恋离异者，把110报警电话当作免费的心理咨询热线，如果接警员是女民警，他们就会口无遮拦谈“性”的问题，不胜其烦;三是出于好奇或逞强逞能者，此类电话占骚扰电话的绝大部分;四是别有用心的恶作剧者。这些扰警行为给公安民警执法活动带来巨大的负面影响。

(四)“官架子大”与能力不够的鲜明对比

一方面，在办案中一些民警“官架子”十足，表情木然，语言生硬，让人听着“像大冬天喝冷水一样，很不舒服”。究其原因，一是权力本位思想在一些执法者中发挥着消极影响，二是“重打击、轻保护”的传统执法思想根深蒂固，三是还有人是受经济及人情利益的驱动，等等。这使人民群众对这些公安民警不是敬畏，而是恐惧，严重损害了公安民警的光辉形象。

另一方面，有一些公安民警还不能完全适应岗位执法要求。比如，有的公安民警依法行政意识淡薄，错误认为规范执法、按程序办案是束缚自己的手脚，会降低工作效率。比如，有的公安民警因治安案件程序复杂而不愿办理。再比如，有的公安民警执法素质和执法水平低下，或粗暴执法，或方法简单、方式单一，导致执法对象不满和矛盾激化。老办法不管用，新办法不会用，有些基层民警在执法时顾虑重重，束手束脚，导致公安执法权威和工作力度大打折扣。

(五)维护执法权的制度不健全，操作性不强

维护公安民警的执法权，关键是靠制度。随着社会的发展进步，维护警察执法权力的法律也处在不断的变化和调整当中。在我国，《宪法》、《刑事诉讼法》、《警察法》、《治安管理处罚法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》以及其他部门规章和司法解释，对公安民警执法权进行了规范。比如，2006年3月1日施行的《治安管理处罚法》，将原来114种违反治安管理的行为增加到了238种，扩张了公安民警的执法权。2013年实施的新《刑事诉讼法》，也扩大了公安民警的刑事执法权，赋予其使用技术侦查、秘密侦查、人身检查、强制采样等手段的权力，扩大扣押、查询、冻结范围，完善了取保候审、监视居住和拘留逮捕措施等。但一个不容否认的事实是，这套法律制度中有很多却是原则性规定，往往因操作性差而被束之高阁，成为相对过剩的制度或规范。

虽然有人说有制度总比没有制度好，但是实际情况却是，如果制度不好，还不如没有制度。我国规范公安民警执法权的法律制度，总体来说还是不具体、不完善、有缺陷的。比如，管理体制不完全顺畅。目前，公安机关实行的是“条块结合，以块为主”的领导体制。地方政府控制了公安民警的人事任命和经费开支，这就出现了有的地方政府和官员把派出所变成了自己的保安队的现象。比如，监管评价体系不科学。公安部要求“从严治警”，各级公安机关都形成了一套监督管理和考核评价机制。但监管及考评不公现象使相当一部分公安民警难以准确把握执法原则和要求，从而丧失了严格执法的勇气。再比如，对阻碍公安民警执法的行为采取强制措施的规定过于原则，不利操作。缺乏对保护公安民警执法权的具体规定，不仅对侵犯执法权者很难形成威慑，反而会因处理方法不当侵犯了人民群众权利，落下“哪儿警察不打人”的口实。还有，与其他执法部门工作之间缺乏协调机制，公安民警在解决问题时往往处于孤立无援的境地。加强维护公安民警执法权的制度建设，重要且紧迫。

三、维护公安民警执法权的对策性建议

(一)平衡权力关系

将国家权力、警察权和公民权之间的关系调试到正常的、应然的状态，是阻止暴力袭警事件发生的根本出路。一要规范国家权力运作，慎用警察权。国家并无权力随时随地地支配警察权与警察。一旦调用警察，则意味着事态具有严重性。西方许多国家在赋予调用警察权时都采取了十分谨慎和保守的态度。今天的中国社会处于转型期，警察权的作用和威慑力非常大，但也正因如此，更加应当规范国家权力运作，慎用警察权。二要把保护人民权益作为国家动用警察力量的出发点和归宿。保护人民是警察权存在的前提。现代社会权利本位的法律精神意味着，公民权利是国家权力的源泉，也是国家权力配置和运作的目的和界限。即国家权力(包括警察权)的配置和运作，只有为了保障公民权利的实现，协调权利之间的相互冲突，维护和促进权利之间的平衡，才是合法的和正当的。三要加强警察权益保护。公安民警担负着繁重的工作负担，其正当的执法权益和身为公民的基本权利需要用法律来保护;同时要加强警察权的保护。这样既可以保护警察的正当执法权益，又可以使警察作为公民的权利得到保障，从而使警察权、公民权及国家权力之间的达到一种平衡。

(二)提高执法素质和能力

提高素质和能力，是满足日益增长的警务需求，化解执法困境的治本之策。首先，加强警察自我保护意识，增强自我保护能力，消除“保护不了自己怎么保护人民”的疑虑。要提倡科学执勤执法，反对鲁莽争抢、不计后果的蛮干;要提倡民警个人及相互间的安全防护，执勤执法必须佩戴相应的武器警械与防护、通信设备;要提高心理素质，在遇到危险时能处变不惊，化险为夷，以便有效地保护自己，制服罪犯。其次，改革警察教育训练模式，提高实战技能。要改变教学与警务实践脱节的现状，提高实践教学和现代化模拟教学设施水平，加强自我保护的实践性教学;要加强民警上岗前和任职期间的防暴、制暴、现场处置、临场战术等方面的培训;要注重实战经验和教训的总结，养成良好的战术意识和自我保护意识，做好随时应对罪犯拘捕、袭警的心理准备和行动准备。再次，要加强执法监督，提高执法水平。通过完善内部执法质量考核，加大执法监督的力度，提高执法质量和水平，减少执法漏洞，避免授人以柄，减少公安民警错误执法的机会。

(三)加强维护执法权的制度建设

制度建设是根本性建设。在领导体制层面，要实行省以下公安机关垂直领导，即县、市公安机关人事任免、经费保障、工作分派与协调均掌握在上级公安机关手里。这样，省级以下的党委、政府不直接参与警务指挥、不直接下达警务指令，只对公安机关的警务活动享有建议权和监督权，减少对公安民警执法活动不必要的干扰。在立法层面，完善公安民警行使职权的法律体系，力争在源头上遏制公安民警侵权案件的发生。如制定出台《警察权益保护法》和完善现有法律(修改《刑法》第277条暴力妨碍公务罪的规定，将袭警作为从重处罚情节)等，加强公安民警执法权的保护，增强公安民警执法的权威性和严肃性。在执法层面，对公安民警执法行为进行规范，增强执法的科学性、实效性和可操作性。要通过修订相关法律，完善和明确公安民警执法权限的范围、内容以及行使的基本原则和基本程序、法律救济等。如以《关于公安民警执行职务中实行正当防卫的具体规定》为基础，完善有关警察正当防卫权的立法，对正当防卫权的具体内容如行使原则、方式、程序以及法律责任等作出具体规范;再比如，制定《公安民警使用警械和武器条例》的配套细则，对公安民警可以使用警械和武器的条件或情形进行细化，以发挥武器和警械在保障警察执法权益上的威慑作用，等等。

(四)营造良好的执法环境

首先，要建设协调机制，加强与其他部门的协调机制，减少有关机关的不良干涉，使有关机关和公安民警在执法上分工明确，各负其责，严格执法。其次，党政机关要支持公安民警依法行使执法权，非特别情况不直接干涉警务。再次，各公安机关要加大公安民警的保护力度。对于公安民警依法履行职责，各级公安机关要大力支持;对于暴力抗拒、阻碍公安民警依法履行职责的行为，要依法严惩;当公安民警执法权益受到侵犯后，公安机关要动员各种力量，畅通救济渠道。又次，建立和健全维护公安民警权益的专门机构。目前，全国各级公安机关相继成立了“维权委”。为提高维权效率，避免调查工作的重复、浪费，公安机关内部法制、信访、纪检监察等监督职能部门应当与维权部门通力合作，建立高效的维权保护运行机制，把维护民警执法权益落到实处。最后，要着力提高民众法律素养和人文素质，增强其对公安民警执法的法治认同，形成不袭警扰警、不诋毁和诬赖公安民警的行为自觉，构建执法中的和谐的警民关系。

［1］周忠传．对警察被害问题的思考［J］．中国人民公安大学学报(社会科学版)，2006，(5)．

［2］刘琳璘．立宪主义背景下警察职责的延伸［J］．中国人民公安大学学报(社会科学版)，2010，(1)．

［3］［英］约翰·安德逊．警察权力论［J］．王大伟，译．福建公安高等专科学校学报，1999，(1)．

［4］刘琳璘．立宪主义背景下警察职责的延伸［J］．中国人民公安大学学报(社会科学版)，2010，(1)．

［5］金其高．中国社会治安防控［M］．北京:中国方正出版社，2004．78．

［6］［英］约翰·安德逊．警察权力论［J］．王大伟，译．福建公安高等专科学校学报，1999，(1)．

［7］苗连营．和谐社会的宪政之维［J］．法学评论，2006，(1)．

［8］黄博．西安一派出所扣32民工20小时 分局长怒斥［N］．中国青年报，2003－04－02(3)．

［9］［美］博登海默．法理学——法哲学及其方法［M］．邓正来，译．北京:中国政法大学出版社，1999．347．

［10］李传良．警察执法权力的边界与私权维护［J］．湖北警官学院学报，2009，(1)．

［11］王锐．关于新时期警察执法权益法律保护的思考［J］．辽宁警专学报，2008，(6)．

责任编辑:魏瑞霞

On the Law-Enforcement Power of the Police in New Period

Wang Kongrong
(Party School of Qinghai Committee of CPC Xining Qinghai 810001)

The extending law－enforcement power of police requires us to enhance the maintenance of it in new period．Therefore，what we must do now is to balance the relationship among powers，improve the ability of law－enforcement，strengthen the construction of system and create a good environment for law enforcement．

police;law－enforcement power

D631

A

1009－3192(2013)02－0098－05

2013－03－01

王孔容，男，中南财经政法大学法学院2011级博士研究生，中共青海省委党校讲师，主要研究方向为刑事诉讼法学。