20世纪美国行政伦理研究的发展述评

陈世香，胡荣华

（1．武汉大学，湖北 武汉 430072；2．湖北省地震局 湖北 武汉 430072）

一．美国行政伦理研究的探索与起步阶段

19世纪中后期，随着第二次工业革命的迅速扩展，生产力的迅猛发展和经济结构的巨大变化使政府管理职能日趋繁重，社会关系的日益复杂化也带来了系列社会管理问题。与此同时，西方发达民主国家，主要是美国和英国当时盛行的“政党分肥制”的弊端日益暴露，政府公信力下降，政府社会关系陷入信任危机状态。两方面的矛盾迫使美国联邦政府进行了文官制度改革，其核心内容是将政府官员分为政务官和事务官，实现两官分途，以确保政府必要的连续性和稳定性。如果说政务官可以用政治信仰与更替约束其行政行为，那么在政治上保持中立且实行职务常任的事务官将何去何从？为此，美国各级政府纷纷从制度层面入手约束行政人员行为、重树其行政观念。相应地，行政伦理作为规范行政人员行为的道德准则，开始受到美国学术界的关注。这一阶段的理论研究主要体现在三个方面。

（一）在行政人员个体伦理研究方面，威尔逊和史蒂芬·贝利做出了重要贡献。行政创始人威尔逊十分重视政治教育的普及和优秀行政管理人员的培养，他提出了对行政管理人员素质的要求：“我们必须准备一批更好的官员以充当政府的‘工具’。……一支在技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺少的因素”［1］。他主张建立这样一种理想模式：“通过某种方式建立一个有文化教养和自立精神的文官制度，它完全能够有理智有力量地展开活动，同时与公众的思想保持着非常紧密的联系。这种方式就是选举和经常性的公开协商，它可以彻底排除武断和阶级态度。”［1］史蒂芬·贝利的研究更加深入和具体，他认为可以用精神认知和道德质量来判断行政人员的个人特点。他以公务员作为研究对象，认为作为独立个体而存在的公务员的个人道德应该包括精神认知和道德质量，这两者都是必不可少的。其中，精神认知包含三个部分：（1）对于所有公民和公共政策的道德模糊性的认知；（2）对于在公共服务中可决定道德优先权的环境力量的认知；（3）对于过程矛盾的认知。而道德质量也包含了三个方面：乐观、勇气和正直［2］。这个新观点受到广泛的支持和引用，但并没有成为主流观点，直到有关道德特点的相关研究大量出现之后才被广泛接受。

（二）在行政决策伦理研究方面，弗里特·马克斯以观察行政行为在“有意识的或无意识的自我利益”以及“个体判断力和洞察力的成熟性”方面的独立性为起点，坚持认为需要建立一个“连贯成为一体的行政伦理学”［3］。他认为，应加强对公务员职业生涯中的道德问题以及在公共政策制定中行政判断力影响的进一步认识。在此基础上，他还对行政伦理学状况进行了评估，指出相对于其他职业来说，美国有关建立行政伦理法则方面的意识已远远落后了。他还认为公共行政的首要任务就是寻求一种有效的手段以达到维持政治秩序的目的，行政伦理的内在逻辑需要从政治意识中获得，并通过国家机器转变为社会现实。利斯则试图运用伦理哲学来解释和指导实践中的行政决策，并成功地阐明了一些特定难题，比如探讨了“主体间性”（Intersubjectivity）和“敏感度”（Sensitivity）之间的关系问题［4］（pp．60－62）。他试图用传统哲学理论来对现行政策进行恰当的解释，并运用一系列具体事例来说明如何在不同条件下采用合适的哲学方法。他特别指出，在行政实践中，行政人员有两种可供选择的伦理方式：其一是从一般的职责到特定的价值观和原则；其二是对个人行动结果的功利性关心［4］（p．482）。但是他没有像阿普尔比一样区分私人部门和公共部门行政管理之间的差别。

（三）阿普尔比和科勒姆比厄维斯基开始尝试从组织层面进行研究。阿普尔比在《民主政府的道德与管理》中试图将民主价值同官僚机构进行整合，以期找到调和官僚组织与民主政权矛盾的方法。在论述了民主政府行政伦理观以后，他提出这样一种主张：组织中的等级制度可以迫使行政行为对公众的意愿负责。此外，他将行政伦理与组织环境相联系，并清晰地区分了公共管理与私部门管理之间的区别，但仅仅局限于对组织结构的研究，忽略了个体行政人员面临特定伦理决策情形 的 研 究［5］（p．1952）。科 勒姆比厄维斯基重申阿普尔比关于道德与组织环境的关系问题，但他意识到“组织管理是一种技术问题，忽视组织的道德问题是不能容忍的”，并提出基督教价值观念应该成为行政组织领导和行政人员之间关系的准则［6］。虽然这种观念未免有些狭隘，但是，他对于组织环境中道德重要性的认识，对于行政伦理理论的发展作出了一定贡献。

总之，这一阶段的研究已经初步意识到了行政伦理及其研究的重要性，但还处于尝试阶段。首先，在传统公共行政时期，效率被视为行政的核心价值取向，工具理性主义盛行。但是，科学合理的行政决策及高效率行政均离不开良好的行政人员素质，因此，美国学术界开始意识到行政人员个体伦理对行政效率提高的作用。其次，在行政实践过程中，由于行政人员角色日益多元化和差异化，不可避免地要面临系列决策问题，而伦理选择是作出科学与合理的行政决策的一个基本前提。由此，行政人员必然会面临个人行为的功利性关心与公共利益价值追求之争。最后，虽然美国行政学界已经意识到了行政组织伦理的有关问题，但还没有意识到它与行政人员个体伦理之间存在的差异，行政组织伦理的相关研究被笼统地划归到行政人员个体伦理的研究中。相应地，无论是对行政伦理与组织环境关系问题的探讨，还是对官僚体制与公共利益关系问题的研究，都摆脱不了对于组织结构研究的局限性。这一阶段的理论研究主要呈现出两方面特征：其一，由于对行政伦理理论的相关研究主要是为了解决行政实践过程中所产生的问题，相关研究成果不仅数量较少，而且主要集中在技术操作层面，还没有形成一个完整的理论体系；其二，该阶段的研究主要采用实证主义研究方法，规范性研究方法还没有在行政伦理领域的研究中得到广泛应用。

二．美国行政伦理研究的形成阶段

20世纪60年代以来，由于社会结构的深刻变革、现代通讯技术的快速发展以及“后物质主义”价值观的悄然兴起，美国社会公众的思想和生活方式从“物质满足”逐步向“精神满足”转变，人们关注的焦点开始转向政治生活领域。与此同时，层出不穷的腐败案件和“政府失败”案例加剧了政府的信任危机，并逐步走向极端化，最终导致公众对政府官员不信任的强化。在此背景下，行政伦理规范自然成为美国学术界研究日益重要的热点问题。

（一）在行政伦理内涵研究方面，沃尔多从政治哲学和历史的角度分析了“水门事件”，并对公共和私人道德之间的关系问题进行了深入研究。他坚持认为，“尽管这些关系在政治理论中一直是永恒的主题，而且似乎可以追溯到古希腊和罗马时期，但是‘自我意识的公共行政在其早期的几十年中一直回避道德问题。公共行政要解决的问题被看成是技术科学的范围：对行政范围以外的代理人所指定的目标的有效实现’”［7］。约克·威尔本研究更加深入和具体，他将公共伦理划分为六种或六个层级：（1）基本诚信和对法律的遵守；（2）利益冲突；（3）服务导向和公平；（4）民主的责任伦理观；（5）制定公共政策的伦理观；（6）相互妥协的伦理观和社会整合。他认为前两者属于比较低层次的道德观，其余涉及政府治理的道德观则属于更高层次的道德观［8］。特里·库珀则认为一个完整的伦理观应该包括以下三个部分：（1）对道德准则的合理理解；（2）对这些道德准则所支持的道德进行定义；（3）可以应用于特定环境中来对这些准则进行解释的分析技术。他认为其中第二种就是传统意义上的道德，可以使行政人员的行为按照这些标准进行［9］。

（二）在行政决策伦理研究方面，弗莱西曼、利布曼和穆尔做出了开创性贡献。他们合著了《公共职责：政府官员的道德义务》一书。该书意在使政府公务人员在进行决策时变得更加负责，使其认识到他们的行政行为是直接面向公众的，而不是面向私人个体的，他们试图用严格的规章制度来确保公务员的行政道德行为［10］。

（三）在行政组织伦理研究方面，登哈特和卡图详细论述了官僚机构和民主政府这两种不同治理结构中的行政伦理。他们认为，对于公共行政伦理而言，官僚主义和民主主义都是必不可少的，相辅相成，但公共行政伦理并不能有效地整合这两种观念，行政伦理确保行政人员凭借行政道德和司法行为来实施行政行为［11］。

（四）在行政伦理培训方面，罗尔阐述了一种管理训练方法，这种方法强调的是一种政治价值取向。此外，他还着重论述了宪法赋予SES即高级行政官员（Senior Executive Service）义务的三个方面，即官员契约的声明，公共素养以及对于某种治理的适度责任感［12］。

（五）在行政伦理研究方法方面，斯科特和哈特是其代表人物。他们不仅批判实证主义，还批判实证主义所强调的只进行可见的伦理问题研究的观点。同时，他们坚持认为只有形而上学的研究方法才能避免“行政危机”的出现以及公共行政环境与道德伦理的不可分性［13］。

由此可见，从内容上来看，这一阶段的理论研究已涉及行政伦理内涵、行政决策伦理、行政组织伦理、行政伦理培训等诸多层面。首先，该阶段大多数研究都围绕行政伦理内涵进行了探讨，虽然具体研究角度不同，但其含义在本质上是一致的，即行政伦理是一种对公众负责的义务。其次，该阶段延续了前一阶段对于行政决策伦理的研究，但更强调行政人员的责任观念。因为行政行为是直接面向公众的，具有公共性，因此应该用严格和完善的法律规范来迫使行政人员树立良好的行政观念。再次，美国学术界开始认识到行政人员个体伦理与行政组织伦理存在着差异，即行政人员自身形成和具备的伦理观——主观伦理与组织规章制度要求或促使行政人员具备的伦理观——客观伦理是不同的，并逐步将其进行分离。最后，此阶段大多数美国行政伦理学者认为，良好的行政伦理观可以通过培训和训练方法加以培养，并希望通过“伦理培训”的方法来促使行政人员严格遵守契约、提高自身的素质和专业技能，从而培养起具有适度责任感的行政伦理观。由此，到20世纪70年代，行政伦理理论研究已经初步发展成为一门独立学科，这较为突出地表现在：其一，理论研究框架基本确立；其二，规范性研究方法开始流行，那种强调只进行可见的伦理问题研究的实证主义方法受到批判。规范性研究方法丰富了行政伦理的研究手段和方法，拓展了行政伦理理论研究的领域。

三、美国行政伦理研究的完善与成熟阶段

20世纪90年代以来，随着信息化、经济全球化和知识经济时代的到来，美国各级政府面临着一系列新的挑战。如何提高公共政策和公共管理的质量成为亟待解决的焦点问题之一，重塑政府运动应运而生。在此背景下，美国各级政府尤其是联邦政府不断推行政府改革来促进科学、合理的行政伦理观念的形成与树立，以期发挥行政伦理在公共行政领域中的积极作用。相应地，美国学术界也将行政伦理研究推入一个新的理论发展阶段。

（一）在行政伦理价值研究方面，理查德森和尼格罗对行政价值观念进行了反思。他们依据行政伦理标准探讨了当代行政价值观念中存在的问题，认为公共管理过程可视为政治事业，公共行政人员不应该被排除在公民之外。他们指出，个人利益在公民和政府官员的行为动机中占主导地位，尽管还是希望鼓励有更多高尚无私的公务人员出现，但政府不能指望靠此来实现民主治理，宪法的合理设计才是稳定的前提［14］。迪尔曼的研究则更具针对性，他对英国公务员的价值观念作了详细的论述。他认为，英国公务员行政伦理的显著特点是公共利益中的正直特性；尽管政府认可传统价值观的存在，但是政府既没有认识到因改革而产生的价值矛盾冲突，也没有试图去缓解它们。此外，行政价值观念要随着组织环境的变化而变化，并不断经受着考验［15］。

（二）在行政伦理功能研究方面，詹姆斯·鲍曼指出伦理道德已经成为全社会关注的焦点问题，但是很少有人知道作为行政伦理主体的公务员究竟对治理中的道德问题持怎样的态度。他通过实证调查发现，大多数公务员认同政府在创造社会相互负责和尊重的过程中发挥的重要作用，公务员有义务为社会树立良好的榜样；公务员在工作场所的行政道德是可以被赋予的，但是大多数组织和组织的领导者并没有采用相应的方法去实现它；设计合理的行为规范对于促进职能部门的诚信和正直有着关键性的作用，在政府中需要一种强制力来指导道德或不道德的行为［16］。

（三）在行政伦理内涵研究方面，卡米拉·史蒂夫将公民参与相关理念渗透到行政伦理内涵的研究中。她强调倾听和官民间互动沟通的作用，主张公共行政人员要对公众的诉求作出迅速反应，以减少行政效率与民主责任之间的摩擦［17］。

（四）在行政伦理发展方向研究方面，科勒姆比厄维斯基通过总结分析前人组织伦理的相关研究，寻求解决现存行政伦理问题的方法和明确行政伦理研究的发展方向。为此，他选取七个方面来说明过去的研究成果与当时状况的一致性。在此基础上，他总结出了美国行政伦理学的发展方向：首先，组织管理在未来仍然会是一个道德问题；其次，基督价值观所决定的行为方式和方法在未来的公共服务中还会继续存在；最后，六七十年代设计的公共服务为未来设计更高效的公共服务奠定了基础［18］。

（五）在行政伦理培训研究方面，汤普森深入探讨了政府官员行政伦理中的教育责任问题。他认为政府官员不能仅仅满足于法律法规所规定的文案工作，还要有一种教育责任观念来修补政府官员在美国民主中所扮演的角色。简言之，政府官员必须不断地接受积极的关于民主责任的教育［19］。

最后，库珀在1994年出版的《行政伦理手册》一书全面总结和论述了行政伦理理论的发展历程。他从行政伦理研究的起源开始，论述了几乎囊括行政伦理研究领域的主要相关问题，并在此基础上发表了独特见解，在美国行政伦理理论发展史上具有重要意义，可以说是美国行政伦理学走向成熟的一个标志。

经历一个世纪的探索之后，美国行政伦理理论研究得到了较为全面的发展。首先，基础理论研究方面，学者们意识到，行政伦理观实际上属于价值观范畴，行政伦理价值是比行政伦理更加抽象的概念层次。行政伦理价值构成评判行政伦理的一种更高层次标准，而这种标准理论上应该以公共利益为导向。但是，政府不能寄希望于通过公共利益导向来进行民主治理，法律法规的约束才是根本之策。其次，随着行政实践活动日益复杂化，行政伦理的重要性日渐突显。虽然众多学者对行政伦理功能的表述不尽相同，但其核心内容相似，即认为行政伦理在处理政府与公民、政府与社会关系问题方面发挥着重要的作用。再次，公共利益问题成为新时期行政伦理内涵研究的重点内容。公共利益被视为评判行政人员伦理观的主要因素之一，个人利益和公共利益的矛盾与冲突成为行政伦理理论研究的重要课题。第四，这一阶段对行政伦理的培养和教育问题的研究更加深入具体，而伦理培训主要目的在于培养行政人员的责任感，促使民主行政实现。最后，在行政伦理及其研究的未来发展方面，美国学术界普遍认为行政伦理无论在当今还是在未来都会是公共行政领域的重要研究课题，且在行政伦理观层面会更加注重行政人员的服务观念。

概言之，美国行政伦理理论研究在20世纪得到了前所未有的发展。首先，从研究广度来看，已经形成较为规范自觉的研究领域界限，尽管有些研究领域前人已经涉及；其次，在研究深度上，相关研究更为深入而充分，特别是在对既有研究成果进行总结和归纳的基础上，形成了较为严谨的学科思维逻辑，初步构建了较为完整的理论框架；最后，从研究方法来看，在总体上延续规范性研究方法的基础上，以库珀为代表的众多学者还倡导规范研究与实证研究相结合，为深入实施行政伦理研究提供更充分的分析方法和途径，丰富了行政伦理研究工具。可以这样说，美国行政伦理理论研究已发展成为一门初具雏形的行政学与伦理学交叉分支学科。

四．几点结论

经历了20世纪的探索发展，美国学术界行政伦理研究现已步入理论体系的完善与成熟阶段。

（一）在研究的时代与理论背景上，在20世纪60年代末、70年代初之前的相当长一段时期内，由于政治－行政二分法及相关基础理论假设的根本性影响，属于“价值”范畴的行政伦理问题并没有得到应有的理论重视。不过，随着行政实践主题的不断演变，尤其是随着实践背景转变而导致的理论转型——新公共行政理论等相关理论的相继问世，行政伦理理论研究逐渐成为行政学科一个越来越重要的研究维度。

（二）在行政伦理范畴方面，在20世纪60年代末之前，美国学术界并没有意识到行政伦理属于道德心理层面的问题，只是将其作为制度层面的问题加以解决。直到70年代初，美国学者才开始认识到行政人员个体伦理与行政组织伦理存在着差异，那种试图单纯用组织制度约束行政伦理的行为不科学，只有加强对行政人员伦理观的培训，才能从制度和心理两个方面促进行政人员良好行政价值观念的形成与树立。

（三）在研究内容构成上，20世纪60年代末之前，美国行政伦理理论研究主要集中在行政人员个体伦理、行政决策伦理等方面；而70年代初至80年代末，行政伦理内涵、行政决策伦理、行政组织伦理、行政伦理培养等逐渐成为该时期研究内容的侧重点；到了90年代，研究内容已较全面，但主要侧重在行政伦理价值、行政伦理功能、行政伦理培训与行政伦理的发展方向等层面。不过，决策伦理一直是行政伦理研究的重点内容，且得以持续深入研究，构成行政伦理理论研究未来的一个重要发展方向。

（四）在研究层次与方法上，美国行政伦理研究日益完善。一方面，20世纪60年代末之前，美国行政伦理理论研究主要是为了解决行政实践过程中产生的问题，相关研究主要集中在技术操作层面，系统的理论研究还少有涉及。直至70年代初，行政伦理学才开始作为一门独立的学科出现，研究内容从实践层次逐步向理论层次转移，理论框架逐步完善并趋于成熟。另一方面，在60年代末之前，行政伦理理论研究主要采用实证主义研究方法，到了70年代初，规范性研究的方法悄然流行并延续至今。90年代以来，以库珀为代表的美国学者积极倡导规范研究与实证研究相结合的方法，为全面而深入地进行行政伦理理论研究开辟了综合性分析路径和手段。

概言之，随着行政管理实践的不断发展，行政伦理理论研究方兴未艾。事实上，迄今为止，美国学术界对于行政伦理等相关核心概念尚未形成明晰确实的统一界定，如何通过学术研究促成实践部门及其工作人员行政伦理观念的转变以更好地适应行政管理实践的需要，亦有许多相关问题值得进一步深入探讨，尚需一个长期建设过程。

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