国有企业反腐败与纪检监察研究综述

2013-02-15胡于凝刘金程

天津行政学院学报 2013年6期

胡于凝，刘金程

（1．上海师范大学，上海 200234；2．中国矿业大学，北京 100083）

一、问题的提出

自美国“安然公司”、“通用公司”等企业相继爆出商业腐败丑闻以来，企业特别是国有企业的腐败问题逐渐进入研究者的视野。2000年，在《权力与腐败——政府和大企业的腐烂核心》一书中，斯蒂芬·莫尔全面呈现了世界各地政府与企业的腐败案例及各国为此做出的种种反腐努力。斯蒂芬·莫尔认为：人们总把更多的目光投向政府部门的腐败；殊不知企业也产生类似问题，同样值得关注。该论点引起西方理论界的强烈反响，由此产生了一批致力于企业内部控制研究的学者，其中某些人将矛头直指大企业的腐败问题。

近些年国有企业高层管理者腐败案件频发，动辄上亿甚至数亿的涉案金额令人瞠目结舌，造成了极其恶劣的社会影响。我们党和政府对此高度重视，决定将对国有企业的内部监管纳入纪检监察工作中。我们大量引入西方的相关研究成果，试图从中找到开展我国国有企业纪检监察工作的理论借鉴。然而，由于国情不同，“拿来主义”注定成效甚微。西方针对企业反腐败的研究基于产权私有的公司治理实践，其研究内容主要集中在商业欺诈、商业贿赂以及不当竞争等外部行为方面，而非公司的内部运行过程。中国国有企业的组织性质、产权结构、权力运行机制等方面与西方大企业（尤指私有性质的大企业）都相差甚远，这意味着来自西方的企业反腐败理论即使有一定的借鉴意义，也不足以解释我国国有企业廉政建设与内部管理过程中的所有问题或主要问题。正是在此背景下，国内反腐败研究的学者与国有企业从事纪检监察工作的实践管理者展开了一系列针对我国国有企业反腐败及纪检监察工作相关问题的思考。

二、理论上的两点共识

从反腐败理论进展角度看，国有企业纪检监察工作是新兴的本土化研究领域，相关争议从未间断。但近年来的相关理论研究成果表明，学者们至少达成了两点共识：一是国有企业腐败危害深重，二是国有企业反腐败难度甚大。因此，国有企业纪检监察部门的介入既是及时的，也是必要的。

（一）国有企业纪检监察工作的必要性

国有企业的经营与政府的公共管理不同，要面临市场竞争、业绩增长等方面的明确压力。所以，国有企业纪检监察工作始终都要在企业经营中心任务的前提下进行，同时还要回应成本控制与绩效评价方面的约束。因此，如何平衡经营与反腐两项工作的资源分配比例一度成为各方关注的焦点，甚至有部分企业管理者认为纪检监察增加了企业的运行成本，妨碍了正常的生产经营活动。然而，自党的十六大以来，实践领域的管理者也开始逐渐抛弃了“润滑剂”或者“效率金钱”的观点，与学者一样对国有企业腐败的危害给予了充分重视。

在社会主义市场经济建立过程中，企业腐败开始浮现。“由于社会转型、体制转轨，企业内部还有很多不完善之处，给腐败分子留下了可乘之机，权力腐败渐呈蔓延之势”［1］。在内部管理相对落后的情况下，作为公共部门的国有企业在体制机制转变时期面临的腐败诱惑尤其明显。“伴随企业的迅猛发展，不少潜在风险也显现出来，由于监管不力致使企业陷入困境的案例时有发生。”［2］近些年国有企业高级管理人员腐败案时有发生，查处的腐败大案要案在整个社会引起广泛影响，人们开始意识到国有企业正日益成为腐败的高发领域。国有企业腐败带来的危害远远超出预期，人们开始关注这些独立案例背后的共性规律，结合大量的实证资料人们确信：“加强廉政建设是国有企业生存和发展的根本保证。”［3］“只有建立和完善企业监管体系，才能提升企业防范风险的能力，才能实现国有资产保值增值”［2］，这些已经成为理论界与实践领域的普遍共识。

传统观点倾向于从经济利益角度分析国有企业腐败的危害，对政府部门的腐败人们则更多关注其对社会利益的损害。然而，新近的研究正在改变这样的思维定势，即国有企业腐败除了经济效率上的影响外，还会侵蚀整个组织的未来发展、威胁国民经济基础、挑战社会价值体系，绝非仅是公共财富被侵占或挪用这么简单。

“一些基于个案观察的实证研究证实，大型国有企业的健康持续发展是与其科学严格的内部控制及有力有效的反腐败措施分不开的。”［2］剖析国有企业腐败原因的研究主要集中在制度结构与文化氛围两个方面，产权制度、激励机制以及消极组织文化既是腐败的重要原因，也是腐败的结果。腐败加剧了制度及文化各方面的扭曲程度，这些危害又是“可持续的”，同时表现出典型的“自增强”机制。“如果国企领导和工作人员发生腐败，就会导致国有企业资产的私有化或流失。国有企业腐败正在动摇执政党的经济基础和经济体制改革的深化，阻碍政治体制改革的深化。”［4］所以，国有企业内部的腐败时刻威胁企业的可持续发展。从这个意义上看，国有企业反腐败努力及纪检监察方面的投入即使没能直接改进企业经营状况或提高企业收益，也是确保企业健康发展不可或缺的管理环节。社会对国有企业腐败危害的深刻认识，党和政府对国有企业纪检监察工作的进一步重视，都是遏制并预防国有企业腐败的起点。

（二）国有企业反腐败工作的复杂性

随着相关研究的继续深入，理论界对国有企业腐败的外延形式及社会原因给出了日益清晰和深刻的描述及解释。同时也逐渐表明，国有企业的反腐工作十分复杂，其难度绝不亚于政府或第三部门的反腐工作。国有企业反腐工作的复杂性源于国有企业腐败问题的特殊性，“政府主导经济和企业的路径选择使得国有企业与政府之间从一开始就形成了相互渗透的复杂关系”［5］。

国有企业腐败涉及的领域几乎涵盖了公共资源运行的全过程，外加某些腐败现象表现模糊，这些都使得国有企业反腐败工作变得复杂。概言之，国有企业腐败相对集中的领域主要包括工程项目招标或采购、企业转制、人事管理、账务与资金管理、薪酬与职务消费。也有人认为，主要管理者的失职、渎职行为也属于腐败，或者至少是为腐败创造了条件［6］。由于产权方面的体制缺陷诱发的侵占或挪用公共资源、不当收入分配与过度职务消费等腐败行为主要以典型的贿赂形式表现出来，因此，经济与账务方面的利益冲突依然是研究的切入点。为了预防国有企业腐败，国有及国有控股企业经济责任审计课题组曾专门研究设计了以审计加强国有企业经济责任追查机制。另外，国有企业领域的腐败也表现出一些非典型性的形式，其中一些行为性质模糊，人们很难判定其是否属于腐败［1］。国有企业高级管理人员的薪酬与职务消费一直是社会争议的焦点，目前我们还缺少具有可操作性的监督机制。

从权力的委托与约束看，国有企业中的权力与监督机制相对更为复杂。如果说公民与政府之间形成公共事务的“委托－代理”关系的话，那么在公民、政府与国有企业之间则存在着双重的“委托－代理”结构［7］。人们注意到，国有企业中的权力监督制约机制的模糊性为权力腐败留下了很大的空间。

三、关于对策与建议的研究

从整体看，反腐败研究应主要面向实际问题。所以，有关国有企业腐败问题的解决之道的研究构成了相关文献的主要组成部分，其中实践部门的管理者迫切地寻求解决现实问题的可操作性方案。来自科研机构的专家学者则更关心整体上预防和遏制腐败的基础理论和系统性反腐策略。

（一）实践领域的探索

国有企业反腐败与纪检监察工作并不完全独立，更多时候与账务、审计、人事以及战略等管理工作融合在一起。国有企业的纪检监察往往首先把注意力集中在某些重点领域，强化组织内部控制；进而把反腐败与整个组织的发展战略整合到一起，在经营与发展理念中实现反腐与发展的平衡。最新观察可见，一些国有企业已经率先开始了纪检监察工作模式的创新探索。

1．加强企业内部控制

企业内部控制是现代公司治理的重要环节，它以企业会计与政府审计财务管理环节为核心，涵盖人事、决策、民主监督、信息管理等诸多领域。2001年12月开始，美国一系列上市公司和证券市场的会计丑闻不断暴露出监管方面的问题。2002年美国国会报告称，当年6月传出的世界通信公司会计丑闻事件彻底打击了投资者对资本市场的信心。美国国会和政府提出并通过了《2002年公众公司会计改革和投资者保护法案》（简称《萨班斯法案》），该法案对美国《1933年证券法》、《1934年证券交易法》做出大幅修订，在公司治理、会计职业监管、证券市场监管等方面作出了许多新的规定。《萨班斯法案》强调企业内部控制的重要作用，并且重申了一些企业内控的基本观念：法律重在有效执行，才能起到预期的约束作用；建立合理、稳定的预期；政府适度管制。这些观念或多或少地改变了原有公司治理与证券市场监督的原则，在新的市场条件下改进了企业内部控制水平。作为企业内部控制的典范，《萨班斯法案》被全球各大公司借鉴。

在经济转轨过程中，由于以往我国资本市场没有统一的企业内部控制规范，加上一些公司内部控制意识淡薄，曾出现一些企业内部控制失效甚至舞弊的案件，在市场上造成了恶劣影响，比如中国航油（新加坡）股份有限公司海外交易巨额亏损、邯郸农业银行巨额现金失窃等企业案件。上述案件发生最直接的原因是企业基本内部控制不到位，包括现金定期盘点、监察等基本制度缺失。目前，越来越多的企业意识到构建内部控制体系的重要性，我国政府也加强了企业风险控制。2008年5月财政部会同证监会、审计署、国资委、银监会、保监会等部门发布了《企业内部控制基本规范》，2010年4月又发布了《企业内部控制配套指引》，这些共同构建了中国企业内部控制规范体系。作为与国际接轨的会计审计体系，我国企业内控规范体系与包括科索报告、《萨班斯法案》在内的世界领先内控制度在主要方面保持了一致。

2．推进企业战略整合

反腐败必然面临组织的系统性变革。随着反腐败与廉政建设工作的推进，人们逐渐发现，廉政工作的主要任务不仅是对个别腐化干部实施“精确打击、定点清除”，更要从文化观念、意识形态、制度建设与执行等角度设计一套全面的、系统化的工作策略。反腐败研究专家对比中国及其他国家反腐工作的成败得失，概括出反腐败成功需具备五项条件：领导人的政治决心，反腐败法律（立法），反腐败机构和体制（执法），反腐败战略，人民大众的支持。五项必要条件的意思是说，只有这五项条件都具备，反腐败才可能走向成功［8］（pp．177－180）。可见，反腐败任务不是一个部门、一项措施、一场运动就能实现的，更需要一个整体性的战略，这样的观点同样适合国有企业的纪检监察工作。

为了回应反腐败会影响企业发展的质疑，国有企业纪检监察工作有必要把反腐败与企业整体可持续发展联系在一起，并努力将纪检监察工作纳入企业发展战略体系中。宝钢集团纪委书记张太升提出：要从责任机制、制衡机制以及监督机制三个方面入手，构建国有企业惩治腐败体系，将反腐倡廉与企业发展整合到一个整体性、系统性的组织变革战略中，从而实现“两手抓、两手硬”的纪检监察工作目标［9］。来自中国海洋石油总公司的个案分析也印证了同样的观点，“中国海油通过全面规划、整体推进，使惩防体系、风险管理体系和企业经营管理体系有机结合，让公司的反腐倡廉制度真正融入企业管理之中”［2］。北京二商集团纪委书记分析了从源头预防和治理腐败的整体性策略：“着重从改革领导体制、健全管理制度、完善监督机制、深化党风廉政教育、落实党风责任制等五个方面人手，全方位、多角度进行综合治理。”［10］可以说，将国有企业的廉洁治理与反腐工程纳入整个企业的发展战略中，既有助于加强反腐败工作的重要意义，也有助于更好地将国有企业纪检监察工作与企业经营管理融合在一起。

3．创新国有企业纪检监察工作模式

随着现代公司治理理念的引入，我国政府开始要求国有企业改进和加强企业内部控制。2010年4月，德勤会计师事务所的一项追踪调查结果显示：中国上市公司在内部控制体系的执行及评价等各方面都取得了长足的进步，上市公司正在深化对内部控制的理解和认识，高达97%的公司认为国家颁布的《企业内部控制配套指引》对于公司内控工作产生了积极影响；当然，国有企业内部控制从体制机制到文化观念都还有很多地方需进一步完善，仅2009年就有约59%的企业认为内部控制执行效果未达预期［11］。国有企业在继续推行并不断改进内控体系的同时，也开始了在中央纪委指导下对纪检监察工作模式的新探索。

2000年改组以来，广东粤港投资控股有限公司纪检组在推进国有企业反腐倡廉工作中把领导者放在首要监督位置上。粤港投资公司纪检组长认为：“一个班子就是一面旗帜，‘一把手’就是举旗人，一个企业的兴衰成败，原因虽然很多，但领导班子特别是‘一把手’是否廉洁自律是决定性的因素。不少国企的失败，就是垮在腐败上，垮在班子特别是‘一把手’的不廉洁、不自律上。搞好国企廉政建设要抓的工作千头万绪，但关键是要抓好领导班子的廉政建设，特别是选配好‘一把手’。”［3］从2007年开始，中国海油通过“优化内控体系、推进全面风险管理”项目，提升了企业全面风险管理能力，建立了整体的全面风险管理基础支持体系，并将风险管理流程融入公司各项日常经营管理活动的各环节。另外，中海油还参照中央政府推行“大部制”改革的思路，积极探索国有企业内部“决策权、执行权、监督权三权制衡”的权力模式［2］。

（二）基础理论领域的探索

与实践领域研究不同的是，针对国有企业反腐败与纪检监察工作的理论研究更侧重于对问题深层次原因的探析，试图从根本上找寻遏制腐败的路径选择。

1．权力制衡机制

除了少数侵吞、挪用公共财产的腐败行为外，国有企业中的多数腐败行为都属于权力腐败。所以，改进权力制衡、加强权力监督是破解国有企业腐败的重要抓手。

在国有企业领导结构中，权力缺乏有效监督是腐败的一个重要诱因。“长期以来，国有企业领导体制的最大弊端就是企业负责人对企业的人财物、产供销拥有绝对的权力，并贯穿于从决策到执行的全过程，缺乏有效的监督制约机制。”［10］要预防并遏制腐败，任何组织都必须有效解决权力绝对化的问题。“加强国企党风廉政建设，重要的是对领导干部的监督。要防止其腐败，就必须在实践工作中多下工夫、标本兼治上多做文章，加大工作力度，全方位、多管齐下地强化监督。”［12］现代企业制度天然地伴随着股东对经理人或企业管理者的监督问题，权力制衡机制不仅局限于监督，还应包括更多的内容。“建立企业经营管理权力运行的制衡机制，是从源头上预防和治理腐败的根本途径。构建企业经营管理权力运行的制衡机制，必须健全内部制约机制，创新管理制度，实施科学的、严格的管理。”［9］在具体操作上可“实行以决策权、执行权和监督权‘三权分离’为核心的法人治理结构”［13］。

2．利益冲突化解机制

市场经济使人的自利动机得到充分激励，而国有企业复杂的“委托－代理”结构必然带来委托人与代理人之间的利益冲突，进而演化为公共利益与私人利益之间的冲突。研究证明，利益冲突是绝大多数腐败的真正根源。

国有控股企业“一股独大”的产权结构势必导致官僚制组织模式对现代公司制度的冲击：董事长、总经理乃至整个董事会都由政府官员组成，行政部门的绩效考核与组织部门的干部管理方式将行政管理方式注入国企中，现代公司组织的制度优势被抵消殆尽，“内部人控制”不可避免。“国有企业要从源头预防腐败，必须尽快建立健全社会主义市场经济体制和秩序，建立健全分权制衡的法人治理结构，只有从体制上、机制上彻底清除产生腐败的土壤，堵塞权钱交易的漏洞，才能从根本上治理腐败。”［1］基于此，有学者将腐败定义为：“代理人为了牟取私利（包括个人亲友小团体私利）违背委托人意志，侵犯委托人利益和社会公德的不端行为。”［13］

在明确产权关系的条件下，要加快推进企业治理结构改革，让企业按照市场的方式运行，就必须建立一套让企业根植于市场思维的治理结构与运行模式。国有企业资本结构多元化是建立法人治理结构的前提，非国有经济成分介入则会将市场规则与“经济人”理性引入国有企业，从而逐渐克服企业管理行政化、官僚化的倾向。

3．文化建设与可持续发展机制

文化因素对行为的影响弹性较大。尽管很多时候在组织文化方面的努力并不像建立刚性的制度那样立竿见影，但文化的力量持久而充满韧性不容忽视。“在国有企业加强廉洁文化建设，有助于提升领导班子凝聚力、执行力和战斗力，有助于树立良好的企业风气，有助于促进党群、干群关系的融洽和谐，可以有效提升党员干部职工的综合素质。”［14］国有企业廉洁文化建设要同企业制度创新相结合，积极“引导企业把廉政理念、廉洁要求融入公司经营管理工作和制度建设之中，用制度体现保证弘扬廉洁精神”［15］。国有企业廉洁文化的生命力在一定程度上决定着企业反腐败的最终成效甚至整个组织的可持续发展。

从社会文化到组织文化再到具体企业的廉洁文化，其中有共性特征也有个性特点。北京电力公司纪委书记柏磊专门讨论了在国有企业廉洁文化建设中必须处理好的五个关系：共性与个性、先进性与广泛性、重点与全面、虚与实、大与小［16］。所以，国有企业廉洁文化建设注定不是一个循规蹈矩的工作过程，而要反映时代特征、突出企业特色，必须结合生产经营的实际情况，拓展创新文化载体和表现形式［14］。作为“一种新生事物”，国有企业廉洁文化建设是“逐步深入人心的过程”［17］。

四、简要的评述

总体看，已有的研究基础已经阐明了国有企业反腐败的重要性与复杂性，还从权力制衡、利益冲突、文化建设等方面明确了反腐败研究的重点与方向，同时也有诸多空白领域尚未提及和解决，留待我们继续发掘和探索。综合已有文献概括来说，目前国内学术界和实践领域对国有企业反腐败与纪检监察工作的研究主要表现出三个方面的特征。

（一）希望与号召较多，分析与解释较少

不管是实践部门的经验总结还是理论层面的梳理汇总，现有国有企业反腐败与纪检监察工作研究整体上多为“应当如何做”的号召和希望，比如加强权力监督、完善制度建设、构建廉洁文化等，但针对“如何做、怎样做”以及“为什么这样做”的分析相对较少。从实践层面看，已有研究成果普遍缺乏实际意义，多数情况下仅是一些不具备实际操作性的自圆其说或自言自语。从理论层面看，对理论状态下应然状况的呼吁，或者是望梅止渴，或者是肤浅地人云亦云，很少能为既有理论体系做出贡献。少数个案研究也未能深入揭示成功经验的实质，同时也无法提供可供参考的具体做法。

（二）实践经验较多，理论研究较少

已有研究成果多来自于国有企业纪检监察工作管理者的经验总结或工作体会，他们结合自己的工作实际，总结已有的经验做法，同时对一些现实问题与现象展开思考。这些研究往往缺乏理论上的抽象与概括能力，要么不具有广泛的适用性，要么停留在现象表面。到目前为止，国有企业的反腐败与纪检监察工作还没有吸引足够多的理论研究人员投身到相关研究中，文献检索结果显示国内针对以上问题的专门理论研究非常稀少。