东北亚国家间的灾害救助合作研究

刘喜涛

（黑龙江省社会科学院东北亚研究所，黑龙江哈尔滨150018）

历史学研究

东北亚国家间的灾害救助合作研究

刘喜涛

（黑龙江省社会科学院东北亚研究所，黑龙江哈尔滨150018）

“灾害”是人类社会发展演进过程中不可避免要面临的挑战和问题。远在中国古代先贤的著述中就有在灾害中进行救助合作的思想，因此，现在东北亚各国在面临各种灾害时，具有合作救助的理论源泉，也有传统道德文化的根基。在传统自然灾害面前，东北亚各国可以在灾前预防预警以及灾害中的救援进行全方位的合作，如举行合作演练、建立快速沟通机制、协调救援物资的发放、救灾信息共享、建立区域医疗队伍等。对东北亚国家间灾害救助合作的研究，既有助于深入探讨地区间国际交流与合作的新途径，也有利于对东北亚各国在未来的区域一体化合作进程发挥促进作用。

东北亚；灾害救助；合作

众所周知，人类社会的发展与“灾害”相伴而行。古代的洪灾、旱灾、地震、饥荒等几乎在每个历史时段都是司空见惯的。在自然灾害面前，人类的力量显得微不足道。面对灾害，人类应该选择何种应对方式？是选择合作还是封闭？远在中国古代诸如儒家、墨家的经典著作中都有关于灾害救助合作的思想和实践。因此，现代社会国家间的灾害救助合作具有历史渊源。现在东北亚各国在面临各种灾害时，应该选择合作救助的的道路，这既符合当前东北亚国家间的现实国情，又有传统道德文化的理论根基做支撑。

一、中国古代关于灾害救助合作的思想和实践

“救灾恤邻、扶危济困”在夏商周时期就是处理邦国关系的一种规范，后来发展为一种邦国间灾害救助礼仪。国家间灾害救助不仅体现出一种处理国家关系的手段和谋略，也是人类基本生存道德观念的反映。早在夏朝时，中原大地上并存着许多邦国，正如史书记载“禹合诸侯于涂山，执玉帛者万国”[1]1642，这些邦国在遇到自然灾害时，是如何应对的呢？《尚书·尧典》中有“百姓昭明，协和万邦”的记载，这是可以追溯到的最早关于邦国间如何应对灾害的思想。《史记·夏本纪》中有关于邦国间灾害救助的具体案例，大禹在邦国发生饥荒时，分发粮食给其他邦国的记载。西周建立后，周王朝为了处理与各诸侯国之间的关系，制定了一整套的礼仪规范，其中就有关于灾害救助方面的礼仪。如“以凶礼哀邦国之忧，以荒礼哀凶札，以吊礼哀灾祸……”[2]759这里明确了当邦国发生饥荒、疫病、水灾、火灾等灾害时，周天子要根据礼仪规范，对诸侯国进行慰问和救助。到春秋战国时期，孔孟的仁政思想以及墨家的兼爱主张都能寻找到对于国家间灾害救助合作的线索。虽然诸侯争霸愈演愈烈，战乱不断，但在灾害、灾难等人类共同面对的威胁面前，都会从人性的基本道德理念出发，搁置争议，共同合作救灾减灾。著名的“泛舟之役”就是春秋国家间灾害救助的范例，这也是发生在秦、晋两国间的一段佳话。公元前647年，晋国发生饥荒，向秦国求助。秦国对于这件事有两种观点，其中一派认为：“天灾流行，国家代有，救灾恤邻，道也。行道有福。”还有人主张趁机伐晋。结果秦穆公以“晋国其君是恶，其民何罪？”决定向晋国输粟援助。当时秦国首都在雍，晋国首都在绛，两地水路相距五百公里，秦国船队从陕西凤翔县出发沿渭水进入黄河，逆水北上，进入汾水东行，到达今山西省翼城东南的晋国都。这就是历史上有名的“泛舟之役”，堪称古代国家间灾害救助的典范。在公元前295年的时候，楚国发生饥荒，秦国援助粟五万石。秦国在具备武力优势的同时，能够从芸芸众生的基本生存视角出发，摒弃政治偏见进行援助，这种人道主义优先的思想和度量值得后世借鉴和学习。另一方面，如果对受害国的求助予以拒绝，则会被视为不仁不义而受到唾弃。公元前646年，秦国发生饥荒，向曾经施救的晋国求粮，遭到晋惠公的拒绝，这种行为遭到了包括晋国在内的所有人的谴责。可见，早在夏、商时期，救灾恤邻、扶危济困的思想已经成为邦国间的共识。即使在春秋战国时期，战乱频繁，灾害救助合作的思想也一直被继承并付诸实践，儒家和墨家的宣传使这种思想和理念更加具体化，在以后两千多年的历史长河中，儒家的“柔远人、怀诸侯”更把这种灾害救助理论扩展到了东北亚的其他国家。所以，通过再现中国古代国家间灾害救助的传统理念，有助于促进现在的东北亚国家间灾害救助的合作。

二、东北亚国家间灾害救助合作现状

灾害是一个全球性问题。减灾和救灾既是世界各国的共同利益，也是世界各国的共同责任和长期任务。在人类历史进程中，各种灾害造成了无数的人员伤亡和财产损失。仅自然灾害，全球每年就有成千上万人死亡，数亿的财产损失。灾害给人们带来的苦难和精神创伤，更是无法用价值来衡量。现在有些自然灾害已经跨越国界，在对灾害预测预防以及开展救灾时，仅靠一国之力已经很难应对，因此，加强国家间的灾害救助合作是当今世界人类面临的重大课题，促进东北亚国家间的灾害救助合作迫在眉睫。

（一）东北亚区域内主要自然灾害类型

从地理上区分，东北亚指亚洲东北部地区，主要包括日本、朝鲜半岛、中国东北地区、内蒙古和俄罗斯的远东地区。东北亚国家地处亚洲大陆东北，地形地貌不尽相同，中国以平原为主，地域辽阔，气候、地形多样。日本四周环海，由岛屿组成，处于地震和火山活跃板块。由于这一区域多海洋且岛屿环绕，发生灾害的类型主要有以下几种：

1．地震。又称地动、地振动，是地壳快速释放能量过程中造成振动，期间会产生地震波的一种自然现象。东北亚处于环太平洋地震带，千岛群岛、日本列岛、中国、台湾地区等是地震最活跃的地区，这里集中了全世界80%以上的地震，如1976年的唐山大地震，2008年的汶川地震和2011年的日本地震等都发生在这个区域。

2．海洋灾害。常见的海洋灾害主要有海啸、赤湖、风暴潮等。其中海啸的危害最大，通常地震之后容易引起海啸，如2004年的印度洋海啸，造成20余万人失踪和死亡。2011年的日本3.11地震之后引发的海啸，造成很3万余人失踪和死亡，另有无法估量的财产损失。以中国2011年为例，根据相关统计，由于海洋灾害造成死亡人数为76人，财产损失62亿，近20年由于海洋灾害死亡总人数为300多人，财产损失约120亿元。

3．水、旱、风、寒、雪、饥、火灾。这几种自然灾害属于传统灾害，在历史上频繁发生，对农业生产威胁很大。近年来，由于气候变暖，污染严重，这几种极端恶劣天气和灾害频繁发生，并造成很大的人员财产损失。最突出的为1998年中国的洪涝灾害，近几年云南的旱灾，许多地方农作物绝收，人民饮水困难。2011年日本北海道以及韩国等的雪灾，俄罗斯的森林大火，朝鲜的饥荒。同时，东北亚也是飓风、龙卷风的高发区域，这些灾害如果能够提前预警，会减少很多灾难的后果发生。因此，区域内对灾害预警、防范的合作亟需提到议事日程上来。

（二）东北亚区域内灾害救助的新特点

1．灾害救助成为世界关注的焦点。由于全球化趋势的加快推进和网络信息化的普及，世界已经成为一个地球村，任何角落的事件都可能成为全球瞩目的焦点。现代科技手段在探测自然灾害方面发挥巨大作用，通讯文星、气候监测卫星、地球遥感卫星等能够准确定位到地震、海啸等发生的具体位置，因此，要想掩盖灾害的发生甚至对灾害保密遮掩等都已不可能。如四川汶川地震和日本3.11地震发生的同时，在地球的另一侧美国就已经观测到，并能准确预报震级和即将引发的海啸。灾害作为人类面对的共同威胁，东北亚国家应该摒弃国别、意识信仰差别、种族差异等，适应新形势，建立新的合作救灾机制。

2．灾害救助超越一国承受力。面对突发性的大灾害，尤其是破坏力大的地震、海啸等灾害，由于灾害波及范围广，救援时间长，对技术要求高等情况，一国已经很难应对。以2008年四川汶川地震为例，中国接受了来自日本、俄罗斯、韩国和新加坡的四支紧急救援队和212名救援队员参加的地震灾区紧急救援工作，接受了来自英国、日本、俄罗斯、意大利、法国、古巴、印度尼西亚、巴基斯坦政府和德国红十字会派出的9支医疗队和223名医疗技术人员参与的四川和甘肃两省地震灾区的伤员救治工作。同样，日本在2011年的地震后，也接受了来自中国、韩国等的救援队和医疗队。

3．灾害救助展现国家形象和面貌。一个国家对重大突发灾害的救助，往往是对该国的综合国力、防灾减灾能力的最有效检验，是对该国政府及执政者的巨大考验，对灾害救助的反应会对该国的政治、经济、社会局势乃至国际声誉和形象产生或正或负的影响。以日本3.11地震为例，2011年3月11日13时46分，日本宫城县东南海域发生9.0级地震，巨震引发海啸、火灾、核泄露等次生、衍生灾害，造成大量人员伤亡和巨额财产损失。虽然日本吸收了1995年神户大地震的教训，做好了巨灾应急准备措施，但是对于核泄露信息发布不及时、大面积停电、灾民生活保障不力、环境污染严重等问题，特别是福岛核电站核泄露危机持续发酵，给日本的国家形象造成恶劣影响。从某种角度讲，参与灾害救助是国家间综合国力的竞赛和国际形象的比拼，同时也是人类基本伦理道德的体现。

4．灾害救助会促进和改善地区或国家关系。在灾害救助过程中的示好行为可以视作是国家外交的延伸，正是在灾害救助的契机中，给本来僵持或者敌对的国家关系提供了改善的台阶。这种“救灾外交”在灾后的援助中体现的最为突出，如在中国汶川地震后的几天内，日本就派出31人的国际救援队员参与救灾救人。同时向中国提供医疗设备、药品、帐篷、资金等紧急救援物资，对于缓解当时中日由于钓鱼岛问题导致的紧张关系起到了重要作用。在南亚大地震中，中国救援队比巴基斯坦当地军队到的还早，总统穆沙拉夫在视察灾区时感激的说道：“巴基斯坦政府和人民将会永远记住兄弟的中国人民。”

（三）东北亚区域内灾害救助合作的进展

东北亚地区受到政治、文化、历史等因素的影响，国家间的救灾合作滞后。欧洲借助区域一体化的进展，使救灾合作更加系统化。东北亚区域的救灾机构在财政支持、经济援助、机构设置等方面与其他区域甚至非洲和中美洲地区还存在很大差距。近几年来，随着各种灾害的频繁发生，东北亚各国领导人开始注重在灾害领域的合作，在2003年第七次东盟与中日韩领导人会议上温家宝总理强调，东亚的发展离不开世界，我们不能自我封闭，更不应该形成排他性集团，而应在深化区域合作的同时，加强与其他地区和国家的合作。2005年12月14日，关于东亚峰会的吉隆坡宣言中，在加强合作方面提到：加强民间交往并在提高人民生活水平和福祉方面加强合作，增进相互信任和团结，推动在保护环境、预防传染病及减灾等领域的合作。2007年11月21日，第三届东亚峰会在新加坡举行。中国国务院总理温家宝与东盟10国、韩国、日本、印度、澳大利亚、新西兰领导人共同出席。这次峰会的主要议题是气候变化、可持续发展等。

2010年10月29日，中国和东盟领导人在越南首都河内发表了《中国和东盟领导人关于可持续发展的联合声明》。会议通过对减少灾害风险、救灾和重建等信息分享、经验知识交流，增强灾害管理合作，支持建立东盟人道主义援助中心。

2011年5月22日，中国国务院总理温家宝在东京与日本首相菅直人举行会谈，双方就进一步改善两国关系、加强互利合作深入交换了意见，达成重要共识。菅直人表示，日本特大地震海啸灾害发生后，中国政府和人民立即表示亲切慰问并提供宝贵援助。温家宝总理一抵达日本就专程赴灾区慰问，使日本人民深受感动和鼓舞，有力增进了两国人民之间的友好感情。他感谢中方有关进一步支持日方救灾和灾后重建的措施和建议，表示这将有力支持日本的灾后重建工作。在随后发表的第四次中日韩领导人会议宣言的文件附件中，三国在灾害救助方面达成共识。关于灾害管理合作确定了以下七点原则：

一、通过信息交流降低灾害风险，将灾害带来的破坏减少至最低限度。

二、当三国中的一国发生重大灾害时，其他两国在了解受灾国情况并确认其需要后，将根据受灾国的请求，尽快派出紧急救援队等救灾队并提供救灾物资。救灾队应能自我补给，不给受灾地区增加负担。

三、在符合本国法律并考虑到国际惯例和灾害情况的条件下，受灾国将尽快就接受救灾队和救灾物资提供可能的合作。

四、三国将分享应对包括此次东日本大地震在内的自然灾害的经验和教训，并将其用于未来的防灾救灾工作。

五、三国将分享灾后重建信息，以此加强重建过程中的三边合作。

六、三国将稳步推动目前已经确认的三边合作，包括2008年在首次中日韩领导人会议上签订的《中日韩三国灾害管理联合声明》。

七、中日韩将在东盟地区论坛、东亚峰会和东盟10+3等三国参与的其他地区论坛就灾害管理进行密切合作。

为稳步推进上述措施，决定设立三国合作秘书处，并在日本举行一次工作层的研讨会。同时确认，将在2011年在中国举行三国灾害管理第二次会议。另外，将考虑组建一支由三国防灾和灾后重建专家组成的联合研究小组，在灾区重建情况允许的情况下，在合适的时间进行实地考察，为未来的工作积累经验。

其实三国在地震方面的合作始于2003年，中国地震局、日本气象厅和韩国气象厅于2004年至2006年举行了三次地震减灾三边会议，随后每两年举行一次。迄今，共举办过五届会议，并在此框架下开展了地震海啸数据准实时交换、信息处理技术、重大地震研究、人员交流等多方面合作。

为应对频繁发生的自然灾害，三国高度重视并积极推进灾害管理合作。2009年10月，三国举行首届灾害管理部门负责人会议。会议隔年轮流在三国举行，现已举行两届。三国商定将在以下领域开展密切合作：一是建立互访交流和会议机制，逐步建立共同访问灾区机制；二是加强信息共享，共享灾害管理领域的法律法规、体系及政策信息，共享灾害信息和巨灾风险研究成果，共同构筑灾害风险防范体系；三是加强减灾救灾能力建设，开展三国间的灾害管理人员培训，建立三国在灾区现场开展救援、保护居民的有效合作机制；四是加强卫星灾害监测，共享减灾地球空间数据。目前三国正在积极落实上述共识。

2011年3月，日本发生地震、海啸、核泄漏特大灾难，引发国际社会的广泛关注和积极援助。当年5月在东京举行第四次中日韩领导人会议期间，中、韩领导人专程前往日本灾区慰问受灾民众，展现了东北亚中日韩三国同舟共济、守望相助的睦邻友好关系，极大地鼓舞了日本政府和人民应对特大灾害的信心和决心，也受到国际社会的广泛赞誉。

2011年10月，中日韩三国在北京联合举办了东亚地震研讨会，共有来自三国及泰国、印度、蒙古等18个国家和地区以及5个国际组织的100多位专家学者参加。会议形成《北京共识》，并决定启动东北亚地震、海啸和火山联合研究项目。为进一步推进中日韩地震科技合作，中国地震局决定将在北京召开第六届中日韩地震减灾会议，并开始实施东北亚地震、海啸和火山联合研究项目。

三、加强东北亚国家间灾害救助合作的建议

据瑞士保险公司统计，仅2005年亚洲地区的灾害遇难人数为89633人，占世界的92.4%，灾害次数208起，占世界的52.4%。可见加强东北亚地区的灾害救助合作刻不容缓。灾害无国界，地震、海啸、火山灾害的影响早已超出了单个国家的范围。经验表明，有效减轻灾害损失，需要各国密切携手，共同应对挑战。重视灾前预防、预警合作，加强灾中人力物力及时救助。

（一）重视灾前预防预警工作

东北亚地区是全球地震、海啸和火山灾害最为严重的地区，只有坚持不懈、持之以恒地加强科学研究和探索，运用高新技术，更快更准地获取相关信息，才能不断认识灾害发生、演化的机理，逐步掌握灾害发生的规律，从而为最大限度地减轻灾害奠定坚实的科学基础。依靠科学技术是减轻灾害的重要手段，开展国际合作是减轻灾害的有效途径，亚洲各国应密切携手共同应对挑战。在2011年的“东亚地震研讨会”上，中国地震局局长陈建民宣布中国将率先投入1000万元人民币启动东北亚地震、海啸、火山合作研究项目。东亚地震研讨会由中国地震局、日本气象厅、韩国气象厅共同举办，有来自18个国家和地区，以及5个国际组织的100多位专家学者参加，旨在通过交流应对灾害的经验与教训，研讨科学技术成果，促进减灾科学与技术的发展和信息数据交流，提出减轻灾害的科学对策与方法，并就东北亚地震、海啸和火山的合作研究专门进行深入讨论。为了加强灾前的预警预报，提前对灾害进行预防，目前除太平洋已经建立海啸预警系统外，其他各大洋都没有建立这样的系统。为此，东北亚各国应做好如下几方面的工作：一是建立和完善交流磋商机制。在东北亚、东盟、南亚、中亚相关地震机构间进一步建立和完善交流磋商机制，定期或不定期研究和交流区域减轻地震等灾害的对策，协调相应的减灾行动。二是拓宽信息交流和数据共享渠道。建立地震、火山、海啸相关观测数据、灾情等信息的快速交换和互相通报机制。三是共同开展合作研究。共同组织各国专家就共同关 心的重大科技问题开展合作研究。对此，中国已经率先投入1000万元人民币启动东北亚地震、海啸、火山合作研究项目。四是加强人员交流。通过研讨会等形式，加大东北亚国家间人员交流的力度，特别重视年轻人才的培养，互相交流经验，取长补短。与有关国际组织协作，学习先进国家在救灾方面的先进理念和技术。

（二）加强灾害中的救援合作

考虑到东北亚地区近年不断发生的大地震等灾害，尤其是2011年3月11日东日本大地震造成的巨大灾难的背景下，东北亚国家应尽最大努力进行合作，加强防灾救灾能力建设，并强化灾难发生时的援助体系能够及时有效的发挥作用，因此，加强灾害中的救助重在落实各种预定方案，争取最佳救援时间，要做到能够及时出现在救灾现场，应该在如下几方面加强合作：一、经常举行演练。推动东北亚国家援助的主管部门、灾害管理及救灾主管部门之间的交流，以提高提供和接受援助的快速反应能力。考虑举行演练和多重灾害联合救助演练，如有必要，可与其他地区进行合作，在灾区建立有效的救助合作体系。二、确保灾害发生时沟通快速顺利。指定24小时联络点，负责发布灾害信息并迅速协调救援需求和供给。应考虑合作秘书处如何协助沟通，加强合作、建立网络以快速确认本国公民安全等。三、对提供和接受的援助加强协调。共享关于提供和接受救灾队、接受救援物资的程序和信息。四、推动灾害管理方面的技术发展和信息共享。共享关于灾害管理和救灾的体系及政策信息。讨论如何将适当的地球空间信息用于灾害管理，与区域组织和联合国机构积极合作，更好地利用已有或正在建立的平台。五、建立区域救援队和医疗队。各种自然灾害发生后，灾民急需救助。主要包括两个方面，一是使受伤的民众及时得到医治。二是帮助灾民尽快恢复生产，重建家园。建议在东北亚区域内建立一支专业的救援队，整合区域内最先进的技术和设备，当某国某地发生灾害时，能够在第一时间对灾民实施救助，最大限度的减少伤亡。

总之，加强东北亚国家间灾害救助合作即有历史理论思想的渊源，又有现实的迫切需要。如何能够抛弃历史成见，摒弃政治因素干扰，从人道主义救援的角度出发，使灾害救助合作的各项举措落到实处，减少灾害损失，共建人类福祉，这才是东北亚国家共同需要思考和面对的问题。古有秦晋的“泛舟之役”为借鉴，今有中日韩三国关于灾害救助合作的共同宣言，虽然要在东北亚所有国家间达成在灾害救助合作方面的共识目标任重而道远，但是从人类面临的共同灾害威胁和共同的道德价值观出发，东北亚各国有责任有义务加强灾害救助方面的合作。

[1]杨伯峻.春秋左传注[M].北京：中华书局1990.

[2]周礼注疏[M].阮元十三经注疏本.北京：中华书局，1954.

（责任编辑：徐星华）

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1008—7974(2013)04—0084—05

2013—04—10

刘喜涛（1978-）男，吉林农安人，史学博士。研究方向：东北亚国际关系、明代中朝使臣文化。

黑龙江省教育厅青年项目“明清黑龙江地区自然灾害与社会救助研究”成果，项目编号：12532076；黑龙江省社科院青年项目“东北亚国家间灾害救助合作研究”成果，项目编号：2012—Q10。