长白山区生物多样性保护的法律思考

王海霞

（通化师范学院政法学院，吉林通化134002）

法学研究

长白山区生物多样性保护的法律思考

王海霞

（通化师范学院政法学院，吉林通化134002）

长白山区是重要的生物多样性中心，生物多样性对维护生态系统平衡和促进地方经济发展有着重要的现实意义。然当前我国保护生物多样性存在立法缺位、执法不力、救济不足等问题。为加强对长白山区生物多样性的保护，遏制生物多样性锐减的趋势，在对当前有关保护生物多样性的相关法律梳理的基础上，从立法、执法及法律救济等视角对保护和合理开发长白山区生物多样性资源进行探讨。

长白山区；生物多样性；法律保护

联合国《生物多样性公约》将生物多样性定义为“来源于陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体的所有生物的多样化程度，包括物种内部、物种之间和生态系统的多样性”。[1]《生物多样性公约》确认了生物多样性的三个层次：基因多样性、物种多样性和生态系统多样性。联合国秘书长潘基文在2010年“国际生物多样性年”活动中提出：地球上每一个国家的每一位公民都应积极加入保护地球生物的全球联盟。在日本名古屋举行的《生物多样性公约》缔约国第10次会议上，将减少生物多样性流失的承诺纳入到国家计划之中，确保每一个缔约国都制定并通过一份保护生物多样性的国家策略。在保护生物多样性的国际大背景下，中国当然也应积极履行《生物多样性公约》缔约国的义务，通过法律政策等各种途径加强对生物多样性的保护。

一、长白山区生物多样性保护的必要性

长白山区北连黑龙江省,东接俄罗斯,东南与朝鲜隔图们江、鸭绿江相望，总面积1.08×107万hm2,占吉林省总幅员面积的57.4%。位于长白山区核心部位的“长白山国家级自然保护区”是中国首批国家级自然保护区,也是中国第一批于1980年被联合国教科文组织批准为国际“人与生物圈”网的综合性森林生态系统自然保护区。[2]长白山区是我国重要的生物多样性中心,是一座不可多得的物种基因库,是吉林省乃至东北地区的绿色屏障。

（一）长白山区生物多样性概况

（1）长白山区种质资源丰富。长白山区的种质资源即所有生物种质的遗传多样性资源，包括物种多样性和基因多样性，是生物多样性最直接的体现。长白山区种质资源极其丰富，而长白山国家级自然保护区生物多样性资源更为丰富，因其长期的交通闭塞、地形复杂、未受到第四纪冰川的侵袭等原因,水热条件适于多种类型生物的繁衍演化,而且改良品种还没有取代地方品种,遗传侵蚀尚少,存在大量的原始种和野生近缘种等宝贵的种质资源。已知野生植物为2424种，隶属于73目243科823属。野生动物为1225种，分属于73目219科，兽类51种，鸟类577种，两栖类13种，爬行类12种，其中珍稀濒危野生动物43种，[2]是世界上同纬度地区原始状况保存得最好、物种最丰富的地区。

（2）生物资源的开发利用与生物多样性保护之间的矛盾冲突。长白山区是珍稀野生动植物的集中分布区，是中国东北生物多样性的宝库。但是，随着经济的快速发展和生态环境的剧变，由于自然原因及人为的破坏，长白山区的生物多样性正面临着前所未有的威胁。随着市场经济的发展,人们受巨大的经济利益趋动,在开发自然资源时,没有注意合理的开发与布局,忽略了长远的利益与可持续发展观,盲目地开发，导致自然资源枯竭,甚至是物种的绝灭。以药用植物为例,对一些珍贵的药用植物,如人参、天麻、草苁蓉、刺五加等多年来进行连续采挖,甚至是毁灭性的采挖,致使野生药用植物资源遭到严重破坏。[2]许多种动植物物种处于濒危状态，甚至有灭绝的危险。

近年来长白山区旅游业的快速发展,长白山区特别是长白山国家级自然保护区受到人类活动影响的状况愈加严重，如建设旅游服务设施而破坏原始的生态环境，旅游管理工作相对薄弱,缺乏严密组织统筹,游客对生物多样性的破坏及对环境的污染日趋严重。加之人们对生物多样性的重要性认识不够，保护生物多样性的意识淡薄，以及过度重视经济发展而导致对生物资源的掠夺式开发是使长白山区生物多样性受威胁的主要原因。随着现代旅游业的蓬勃发展，人类到大自然中的频繁出游，一系列的生态问题也随之而来。

（二）保护长白山区生物多样性的现实意义

（1）生物多样性具有调节生态系统平衡的功能。多种多样的生物是全人类共有的宝贵财富。生物多样性维护了自然界的生态平衡，并为人类的生存提供了良好的环境条件。生物多样性是生态系统不可缺少的组成部分，人们依靠生态系统净化空气、水，并充腴土壤。科学实验证明，生态系统中物种越丰富，它的创造力就越大。自然界的所有生物都是互相依存，互相制约的。每一种物种的绝迹，都预示着很多物种即将面临死亡。［3］长白山自然保护区的针叶林、阔叶林、高山苔原等植物群落通过植物光合作用为周边地区提供充足的氧气，保证了人类生存所依赖的生命支持系统。长白山的山地森林系统可以调节气候、涵养水源，可以调节整个东北亚地区的气候和降雨量，如果没有长白山大森林，东北亚地区的气候、水资源以及植被等都将受到极大的破坏性影响。长白山区生物多样性对于长白山区居民生活生产的顺利进行具有重要意义。

（2）长白山区生物多样性资源促进当地医药行业发展。生物多样性的经济价值是生态复合体以及与此相关的各种生态过程所提供的具有经济意义的价值,它包括基因、物种、生态系统和景观各个层次的作用及其价值。长白山区生物多样性的经济价值很高，它对长白山区特有的经济意义主要体现在医药行业。生物多样性为人类提供了巨大的物质能量，为医药等行业的发展提供了丰富的原材料。许多药品原料直接来自于大自然中多种多样的动植物。长白山区丰富的物种直接促进了长白山地区医药产业的迅速发展。通化市被中国医药质量管理协会冠名为“中国医药城”，通化市大大小小的药厂林立，有闻名全国的修正药业、万通药业以及东宝药业等。医药产业在通化经济发展中占主导地位，从2006年起，通化全市医药工业生产总值占通化市GDP比例保持在30%以上。医药产业为通化市GDP所做的贡献与长白山区丰富的物种多样性资源密不可分。

（3）长白山区生物多样性的存在使得大自然丰富多彩，为当地旅游业发展奠定基础。生物多样性促进了长白山区旅游业的发展。生物多样性具有美学价值，多种多样的动植物极具观赏性，为长白山区特别是长白山国家级自然保护区的旅游业发展做出了贡献。长白山的云杉、桦树、枫树、美人松等珍贵林木吸引了众多游客。长白山西坡从山下海拔700 m至海拔2000 m以上高山范围内,形成从温带至寒带4个不同景观带,可体会到垂直带的生态回归，即针阔混交林、针叶林、岳桦林、高山苔原4个景观带。长白山西坡的高山花园更是让人流连忘返，在海拔上千米的地带能够观赏到多姿多彩的花朵，令人惊叹。长白山北坡的地下森林以其林木种类的多样性而著称，前往观赏的游客络绎不绝，旅游业发展为当地创造了巨大的经济价值。

二、长白山区生物多样性法律保护分析

我国自1992年加入《生物多样性公约》以来，开展了一系列卓有成效的保护生物多样性的工作。中国已制定和颁布了《中国生物多样性保护行动计划》、《全国生态环境保护纲要》、《中国水生生物资源养护行动纲要》和《中国国家生物安全框架》等生物多样性保护的相关法律法规，特别是2007年制定并发布的《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》，明确了2006～2020年全国生物物种资源保护与利用的总体目标和阶段性目标。

（一）保护生物多样性的相关立法

根据我国现有的法律体系，涉及到生物多样性保护的法律主要有《宪法》、《刑法》以及其他相关环境保护的法律法规。《宪法》的第9条和第26条分别规定，国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵动植物。禁止任何组织和个人利用任何手段侵占或破坏自然资源。在刑法中，增加了破坏环境资源罪。另外，在其他法律中，也制定了一些生物多样性保护的相关规定，如《中华人民共和国环境保护法》，全国人大常委会和国务院所颁发的大量有关生物多样性保护的单行法律和行政法规，如《自然保护区条例》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《植物新品种保护条例》、《风景名胜区管理条例》等。吉林省人大常委会在吉林省第七届人民代表大会常务委员会第六次会议通过了《吉林长白山国家级自然保护区管理条例》，这些法律法规的出台使得我国生物多样性的保护工作有了法律依据，生物多样性的法律框架基本形成。

（二）长白山区生物多样性法律保护评价

尽管保护生物多样性的法律框架基本形成。但仍存在立法缺位、执法不力和救济不足等问题：

第一，我国目前有关生物多样性保护的立法主要限于物种多样性的保护，对生态系统多样性的保护虽有所涉及，但仍有许多立法空白，特别是基因多样性的保护则没有立法[3]。从生物多样性所包含的三个层次来看，关于物种多样性和生态系统多样性保护的法律规范相对较多，但仍不完善，而对于遗传基因多样性保护还存在立法缺位问题。我国《宪法》只是笼统的规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵动植物。禁止任何组织和个人利用任何手段侵占或破坏自然资源。”《中华人民共和国环境保护法》侧重于对环境的保护和对污染环境违法行为的治理，对于生物多样性问题未作明确规定，只在相关条文涉及了自然资源和生态环境的保护。且我国目前有关生物多样性保护的专门立法还没有。

吉林省人大常委会在1988年颁布的《吉林长白山国家级自然保护区管理条例》（以下称管理条例）虽然是立足于长白山国家级自然保护区，但是对于生物多样性保护的针对性不够，而且原则性法律条文较多，缺乏具体的可操作性规定。《管理条例》是地方性法规，其效力层级低于法律。且该条例是在1988年颁布，至今已二十余年，其部分法律规范已明显滞后，对生物多样性的新问题，如外来物种入侵和遗传资源丧失等不能起到规范作用。《管理条例》只是针对长白山国家级自然保护区，其范围非常有限，而除长白山国家级自然保护区外的广大长白山区的生物多样性却易受忽略，亟待立法进行保护。

第二，长白山区开展了一系列保护生物多样性工作，但执法效果有待提高。虽然我国为保护生物多样性作出了努力，然而巨大的困难仍然普遍存在。在长白山区，人地关系日趋紧张，迅速发展经济成为最迫切需求的情况下，对保护生物多样性的巨大投入势必降低经济发展的能力。生物多样性的分布与保护能力之间的不匹配，在一定程度上制约了保护生物多样性的成效。如环境保护部门中没有专门的生物多样性保护执行机构，很多相关的生物多样性保护行为都是由环境保护部门和其他相关单位联合执法。环境执法能力不强。在执法人员的素质要求方面，没有规定相关的执法人员从业资格标准，导致现有的执法人员素质参差不齐，普遍专业素质不高，从而使相关法律法规难以得到贯彻落实。同时还存在技术装备差、监控手段落后、执法经费难以保障等问题。

第三，环保公益诉讼的法律障碍依然存在，生物多样性保护救济不足。环境公益诉讼是指为了保护环境公共利益，预防环境损害的发生和已发生的环境损害的扩大，任何单位和个人均可针对行为人行为的不法性和危害性提起诉讼，并要求其承担相应法律责任的特殊诉讼活动。2012年修改的《民事诉讼法》确立了环境公益诉讼制度，但这仅是一个起点，环保公益诉讼的法律障碍仍然存在。环保公益诉讼的法律障碍，决不仅仅限于《民事诉讼法》，而是从《宪法》开始就有。如目前宪法未将“环境权”作为一项公民的基本权利加以确认。行政法对环境保护不够。它往往是在发生了严重危害社会秩序或他人人身财产安全的后果时才对相对人施以管制，一般不介入相对人相互之间的民事法律关系。刑法对环境保护不力。它的立法指导思想是对人身或财产权的保护，立足于经济性判断之上。如在我国过去的盗伐森林罪以盗伐木材的经济价值为定罪量刑标准，而倘若盗伐珍稀濒危树种则有可能因经济价值不高不够定罪量刑条件，但该行为的后果可能是不可挽回的物种灭绝。

三、保护长白山区生物多样性的法律对策

（一）立法保护的具体设计

（1）完善已有法律。首先，在根本大法《宪法》中增加“保护生物多样性”的原则性规定，以宪法条文的形式明确提出保护生物多样性，而不局限于《宪法》第9条规定的“保护珍贵的动物和植物”。这样一来，通过宪法条文将“保护生物多样性原则”确定下来，体现生态本位的法律价值取向，为低位阶法律的制定提供指导思想和依据。其次，以《宪法》的规定为原则，在环境保护基本法《环境保护法》中增加生物多样性保护的具体内容以及关于自然资源资源保护的规定，同时明确破坏生物多样性的法律责任，通过责任追究制度加强其执行力和约束力。第三，在知识产权立法上加强生物多样性保护，进一步完善现有《专利法》有关新增条款，体现对于遗传资源的保护，但是这仍然未解决由生物剽窃所产生的遗传基因的惠益分享等问题，[7]因此应遵循《生物多样性公约》遗传基因国家主权的原则，增加关于遗传基因惠益分享机制的具体规定。

（2）制定专门法律，提高立法级别。根据当前长白山区生物多样性保护的迫切需求及立法现状，制定一部《生物多样性保护法》迫在眉睫。这部法律应由全国人大或全国人大常委会来制定以确保其效力的权威性，《生物多样性保护法》应包括立法目的、适用范围、基本原则等内容，具体应涵盖基因多样性、物种多样性、生态系统多样性、自然保护区等方面。同时，也应由全国人大或全国人大常委会制定一部《自然保护区法》，目前我国并没有关于自然保护区的法律，对于长白山自然保护区也只有吉林省人大常委会在1988年颁布的《吉林长白山国家级自然保护区管理条例》，因此需要出台一部法律而不仅仅是地方性法规来给予长白山自然保护区特殊的法律保护，以高位阶法律的出台确保长白山自然保护区的生物资源得到切实保护。

（3）加快地方立法，突出长白山特色。在与国家有关的立法的基本原则和基本制度等大的方面保持一致的前提下，吉林省应同时加快出台地方性法规以配合法律贯彻实施。地方性法规的出台既要注意不能违背宪法和法律的基本原则和立法精神，保证法制的完备统一，更要注意因地制宜，考虑长白山区生物多样性保护的特殊性，突出长白山区的地方特点。通过自上而下的一系列法律法规的逐级完善，使长白山区生物多样性保护在立法上有法可依。

（二）强化政府职能，完善管理机制

（1）在机构设置方面，在长白山区环境保护部门中增设专门的生物多样性保护执行机构。这样一来，使生物多样性的保护工作由专门的机构来负责，使其权力明确，同时有权必有责，执法过程中产生的法律责任由其自身负担，不会再出现推诿现象，提高了执法效率。增设专门执行机构的同时应建立生物多样性保护基金制度，为生物多样性保护事业提供重要的财力支持。而且要加大资金投入，特别是长白山国家级自然保护区，由于其特殊的地理位置和生态环境，工作条件艰苦，为了有效地观察和保护长白山区的珍贵动植物，工作人员常年累月守在深山老林或荒无人烟的原始地带，故建议明确规定保护区管理机构、管理经费全额纳入国家财政预算，努力改善执行机构工作人员的工作环境。

（2）在执法人员素质方面，确定生物多样性保护执行机构人员的从业资格标准。政府相关部门应健全执法人员选拔培训制度，通过合理有效的制度选拔出符合从业资格标准的人员，通过培训使他们具备生物多样性专业知识。这样既能使得相关的生物多样性保护规定在长白山区得到准确理解和贯彻执行，又能在执法过程中，通过执法人员将生物多样性保护观念推广到长白山区周围的普通群众以及到长白山的游客，从而推动长白山区生物多样性保护工作的顺利进行。

（3）在执法手段方面，使环保部门执法方式多样化，充分利用法律赋予的各种行政处罚方式，不是仅利用罚款这一方式。同时，要增强公众参与环境执法的意识，建立有效的外部监督机制，使公众对执法人员的执法行为进行有效的监督。

（三）发挥环境公益诉讼功能，拓宽生物多样性保护的救济途径。

长白山区生物多样性保护工作目前主要由行政机关负责，但由于执法体制和执法人员素质因素的限制，仅靠行政机关是远远不够的。公益诉讼能够发挥全民保护生物多样性的优势，因此环境公益诉讼制度的确立意义重大。环境权应是每个公民都平等享有的权利，包括环境使用权、环境知情权、环境决策参与权以及公众环境公益公诉权。保护生物多样性是每个公民环境权的重要内容。针对生物多样性受破坏的现状，普通公民行使公益诉讼的权利，以利益刺激机制提高公民保护生物多样性的积极性。

保护生物多样性需要国家立法的不断完善，但更要使保护生物多样性的观念深入每一位公民的内心，增强其保护生物多样性的意识。同时社会要加大宣传保护生物多样性的活动，使长白山区生物多样性保护的紧迫性得到更加广泛的认识，使人们在利益的诱导下仍能清醒地认识到生物多样性对于长白山区的重要性。以法律保护为主导，公民自觉保护为依托，从而使长白山区的生物多样性保护工作顺利进行。

[1]罗剑华．我国的生物多样性保护法律制度研究[D]．重庆：重庆大学，2008．

[2]田松英，王飞，陈霞，王绍先，徐香梅.吉林长白山国家级自然保护区种质资源保护的现状及建议[J].东北林业大学学报,2007(7).

[3]黄蕊．我国生物多样性保护法律制度研究[D]．杨凌：西北农林科技大学，2009.

（责任编辑：吕增艳）

Legal Thinking on Biodiversity Protection in Changbai Mountain Area

WANG Hai-xia
(College of Politics and Law,Tonghua Normal University,Tonghua,Jilin 134002,China)

The Changbai Mountain area is the important biodiversity center,the biodiversity has important practical significance in maintaining ecosystem balance and promoting local economic development.However,the present biodiversity protection in our country exists the absence of legislation,weak enforcement,relief shortage.In order to strengthen the biodiversity protection in Changbai Mountain area,curb the trend of biodiversity reduce sharply,on the basis of combing the relevant laws about current biodiversity protection,from the legislation,law enforcement and legal remedies and other perspectives on the conservation and rational exploitation of Changbai Mountain area biodiversity resources were discussed.

Changbai Mountain area;biodiversity;legal protection

D920.0

A

1008—7974(2013)04—0062—05

2013—01—25

王海霞（1973－）吉林通化人，副教授，法学硕士。研究方向：法学理论。

吉林省教育厅科研项目“长白山区生物多样性保护的法律制度研究”的阶段性成果。项目编号：吉教科文合字［2009］第194号。