铁路企业应急管理工作的实践与思考

吴志强

（北京铁路局 办公室，北京 100860）

铁路企业应急管理是铁路应急体系建设的基础，是防范和应对突发事件的第一环节。加强铁路企业应急管理工作，是深入贯彻落实科学发展观，全面构建和谐社会，大力推行安全风险管理，提升安全风险过程控制能力的有效抓手，对全面做好铁路应急管理工作，确保旅客运输和人民生命财产安全具有重要意义。在当前各类突发事件日益增多的情况下，为全面做好灾害预防和突发事件的应对工作，北京铁路局从实际出发，结合铁路改革发展和铁路局安全生产形势，不断加快完善应急组织体系建设，进一步加强应急预案的修订与完善，扎实开展应急培训和日常演练，强化监测预警和应急管理的科技投入，加强值守应急和应急物资的保障能力，全面提升铁路应急管理工作水平。

1 铁路应急管理工作总体情况

北京铁路局管内共有 141个基层单位，其中运输站段 56个。截至 2011年底，北京铁路局的营业里程已达 4 710.8km，覆盖北京、天津、河北两市一省，以及山东、河南、山西 3 省的部分地区。全铁路局15条主要干线有 50% 以上处于山区，地质构造特殊，气候变化较大。随着京津城际铁路、石太客运专线、京沪高速铁路等一批快速铁路通道的开通运营，为应对各类突发事件，北京铁路局始终坚持“应急为先，防范到位，处置高效”的工作原则，细化完善相关制度，理顺关系，履行职责，加强融合，形成合力，逐步形成了统一领导、协调有序、专兼并重、专业互补、保障有力的铁路企业应急管理新格局。

1.1 初步建立应急管理体系

北京铁路局应急管理工作自启动以来，一直把加强基层站段的应急管理工作作为应急管理体系建设的重点。根据铁道部对加强基层站段应急管理工作的指导性意见，2006年10月，北京铁路局印发了《关于加强应急管理工作的通知》，成立了由局长、党委书记任组长的应急管理领导小组。铁路局应急管理办公室作为铁路局应急管理领导小组的日常办事机构，设在铁路局办公室(党委办公室) 总值班室，承担值守应急工作，及时掌握和报告铁路局管内突发公共事件的信息及相关情况，检查、督导和协助基层站段做好突发公共事件的预防、处置工作。各基层站段也相应设立应急管理工作机构，全铁路局基本实现了应急管理工作的制度化和常态化。

1.2 不断推进应急预案体系

按照突发事件的性质、类别，分别对相关专业应急预案进行及时修订。目前，北京铁路局已制订铁路局层面的应急预案 17个，管内主要运输生产站段、建设项目管理机构等基层单位的应急预案编制修订工作也正在深入推进。为了更加全面地细化各类专业预案，使其具有实效性和可操作性，根据突发公共事件应急预案的总体要求，铁路局管内各基层单位完成了总体预案的编制和“道口应急预案”等 12个专业预案的修订与完善工作。修订后的专业预案贴近现场、贴近实际，能够确保应急预案的有效实施。自 2012年5月开始，北京铁路局按照铁道部《关于集中开展铁路安全生产领域“打非治违”专项行动的通知》要求，通过自查自纠和整治督导，对系统内现行的应急预案进行了全面梳理和补强，使各项应急预案应对突发事件的有效性得到充分检验和提升。

1.3 广泛开展应急预案演练

2011年，北京铁路局各级、各部门以提高干部职工应急处置能力为重点，全面加强应急管理教育培训和应急演练，先后举办了春运业务培训班、新《铁路技术管理规程》和《行车组织规则》培训班等各类业务培训班 86 期，培训职工 4 598 人次；举办消防应急演练、调车事故求援应急演练、货运事故应急演练、防洪防汛应急演练等各类应急演练142 场次，有 8 560 名干部职工参加。通过这些培训和演练，切实提高了基层站段预防和处置各类突发事件的总体能力。

1.4 不断加强应急管理工作

（1）超前防范，排查整治。工务、电务、供电等主要设备部门在进行日常施工或设备维修时，结合应对突发事件的需要，加强对隐患地段和危险处所的排查与整治。注重结合部和临界点的动态追踪与重点盯控，做到各个击破，不留死角，避免出现非紧急向危险、非正常向故障的不良蔓延，构筑起安全生产的第一道防线。

（2）预警提示，畅通信息。为实时掌控安全风险动态信息，北京铁路局成立了“安全风险管理信息中心”，专职收集汇总安全信息，识别研判安全风险，综合分析预警提示，监督指导风险管理。各运输站段和车间每天都会收到应急预警提示，然后有针对性地加强对隐患处所和故障设备的巡检与排查，及时消除事故隐患，实现了安全风险的闭环管理。基层站段除利用自身力量加强对设备的巡检外，还积极加强与地方政府和沿线居民的联系沟通，签订汛期、险情信息互通协议，实现应急信息共享，确保了处置突发事件的及时高效。

（3）应急有备，有效供给。2012年8月，在应对台风“达维”时，北京铁路局防洪指挥部紧急部署，组织 1.4万余人冒雨出巡，快速到达危险地段和险情处所进行蹲守与抢险复旧；从管内防洪物资储备处所调集 55车石砟、8车片石紧急运往水害地段进行抢修；秦皇岛、唐山、天津、沧州等地热备 8 组轨道车，分别装载木桩、编织袋、竹筐、抬杠、石砟叉、铁锹等抢险物资，根据需要随时准备支援水害现场。

（4）部门联动，安全宣教。为减少路外伤亡事故发生，确保列车运行特别是高速铁路列车运行的绝对安全，北京铁路局车务、安监、客运和铁路公安部门，在每年学生假期、农忙时节和新线开通前等特殊时期，组成安全应急宣讲小分队，深入铁路沿线及周边地区开展铁路安全形势教育，通过发放安全警示宣传资料、现场说法、情景演示等多种形式，提高沿线居民爱路护路、安全出行的自觉性和防范意识。

2 铁路应急管理工作存在的问题

2.1 应急管理认识存在差距

部分基层站段安于多年的平安无事，忧患意识不强，一旦发生突发事件，分不清责任主体和相关部门的职责，不仅延误先期处置时间，也给次生危机的产生带来重大隐患。部分基层站段领导重发展、轻安全，重进度、轻风险，重眼前、轻长远，注重任期内的业绩，忽略长治久安，尤其是应对重大突发事件的思想准备不足，缺乏如履薄冰的备勤状态，在“测、报、防、抗、救、援”关键环节上应对乏力。

2.2 应急管理工作机构薄弱

按照北京铁路局《关于设立应急管理工作机构的通知》要求，铁路局管内各单位必须比照铁路局对应成立应急管理办公室，统一设在各单位办公室，并明确一名专职人员负责应急管理的基础工作。实际调研时发现，有的站段虽有应急管理办公室的牌子，但既无专门编制也无专职人员，值班轮流转，有事抽人干。例如，一些基层站段将应急管理工作放在运输科、调度室等生产科室，对应上级部门有运输处、调度所和铁路局总值班室(应急办公室)，属于典型的“上面千条线，下面一根针”，这种状况难以承担日益繁重的应急管理工作。

2.3 部门单位联动机制不健全

在出现突发事件时，往往会“牵一发而动全身”，需要不同地区和不同专业部门协同动作，快速处理，任何孤立的或局部的行为只会增加事故处理的难度与成本。从近几年铁路局管内应急救援演练的总体情况看，普遍存在专项演练多、总体演练少；单一预案多、综合预案少的“两多两少”现象，站段层面的日常演练和应急预案还需要不断充实完善和规范细化，以提高处置突发事件的针对性和实用性。

2.4 应急管理处置能力不强

有些应急预案编制过于原则、模式化，针对性不强，专业和部门之间缺乏有机衔接，操作时难以联动。一些站段存在应急预案“预而不用”、应急处置和预案“两张皮”等现象。有的应急处置程序不够规范，严重影响应急决策和效能。一些站段对突发事件信息发布流程、传递渠道和联系方式不明确，信息要素缺项，现场处置滞后；个别站段还存在迟报、漏报，甚至瞒报现象。应急管理人员的危机管理能力普遍缺位，专职少、兼职多，培训少、报表多。一些站段过于依赖预案，忽视现场作业人员实战应变能力的培养和提高，遇紧急情况临时抓兵点将，变“应对”为“应付”。

2.5 值守应急与保障能力不足

发生突发事件后，有的事故责任方或参与救援单位信息报告不及时，出动不快速，作用不突出；甚至还存在重要信息瞒报、漏报、不报，以及救援过程中推诿、扯皮等消极现象，直接影响应急处置的决策部署和救援进度。另外，全铁路局应急物资储备规模小、种类少、布局不尽合理等问题依然存在，不能完全适应规模较大、突发性强的应急处置物资供应需求。

3 加强铁路应急管理工作的措施

突发事件的累积性、偶发性和多样性，决定了应急管理的探索永无止境。因此，必须以科学发展观为指导，进一步在铁路应急管理规范化、应急组织常态化、应急手段现代化、应急资源社会化上下工夫，努力开创铁路应急管理工作新局面。

3.1 建立健全应急管理体制

北京铁路局应急管理办公室应进一步理顺全铁路局职能部门与专业、基层单位应急指挥机构之间的职责关系，配齐配强各级应急管理组织机构，积极推进应急管理工作常态化。注重强化应急管理工作的综合协调，在预防和处置过程中打破部门界限，衔接、统筹、调动各种资源，尽可能减少应急处置的指挥层级，缩短信息传递链条，实现快速反应、高效运转。

3.2 强化应急处置协调联动机制

健全应急管理责任制，建立统一指挥、分级管理的工作机制，是应急管理的基础。铁路局应急管理办公室应按照网格化管理思路，理顺铁路局、站段、站车等层面的工作关系，充分发挥各级各类应急指挥机构的统一协调作用，完善各成员单位的联系机制，进一步理顺分级处置职能，强化条块之间的协调配合。在铁路局层面，成立以铁路局党政正职为组长的应急管理领导小组，由铁路局办公室牵头、各处室和公安部门参加，组成应急指挥中心，出现突发事件立即启动合署办公。在基层站段层面，组建安全生产指挥中心，日常负责管内安全生产组织，突发事件情况下由站段办公室直接调度，铁路局应急指挥中心协调指挥，形成一体化应急处置的合力。

3.3 加大科技研发的投入与应用

加强对各类突发事件的发生、发展及衍生规律的研究，加大应急管理的技术、资金投入，全面提升应急保障水平。

（1）广泛学习借鉴应急基础建设、监测预警、应急处置、恢复重建等先进经验，大力引进通信交通、现场监控、救援机具等先进技术装备。

（2）组织铁路局科研部门和站段联手开展移动音视频、地理信息系统、短信平台等科研攻关，重点建好铁路局、站段两级指挥中心，提高应急研判、指挥和预防水平。

（3）针对不同性质的突发事件和信息发布对象，实现通过手机短信(彩信)、卫星图像传输等科技手段，及时发送预警提示和应急抢险指令，有效解决预警信息发布和快速处置“最后一公里”的瓶颈问题。

3.4 大力开展应急培训实战化演练

提前做好应急培训演练工作，是有序应对突发事件的前提。

（1）按照职教牵头、专业处室配合、站段具体负责的思路，分系统、分专业组织行车设备故障、危险货物运输、道口安全事故等应急演练，提升专业化处置水平。

（2）紧紧围绕铁路运输安全工作实际和季节性规律，以突发自然灾害、动车组火灾、旅客列车大面积晚点等为课题，组织跨系统、跨地区、跨工种的联合演练，全面提升协同作战能力。

（3）提高应急预案和日常应急演练的实用性和可操作性，建立健全各类应急队伍及救援装备的统一调度、快速运送、合理调配、密切协作的工作机制，形成有效应对突发事件的整体合力。

3.5 加强突发事件应对与应急物资保障能力

（1）大力加强应急基础建设，构建常态化应急组织模式。出现突发事件后，各基层站段在及时向上级报告的同时，应快速协调组织本地区、本单位应急救援队伍赶赴事故现场，按照现场总指挥的统一安排，积极开展救援起复、人员抢救和清理恢复工作。同时，应采取必要措施，防止次生、衍生灾害发生，避免造成更大的人员伤亡、环境污染或财产损失。

（2）提前做好应急人员、物资的储备，是应急处置的保障。铁路局应继续实行应急物资动态管理，加大组织协调力度，有效整合保障资源，确保资源效率最大化，根据突发事件发生规律和实际救援需要，及时对应急物资进行补充和更新。站段等各基层单位应摸清底数、统筹安排，建立路地定期联系协调机制，充分利用辐射范围内社会、企业和个人提供的应急救援资源，强化应对铁路突发事件的物资保证。

3.6 坚持风险控制与隐患排查整治相结合

基层站段、车间、班组是风险隐患排查监管工作的责任主体，应认真贯彻预防为主的理念，健全站段隐患排查监控机制，加强风险控制与动态管理，对辖区内容易引发突发事件的各类危险源、危险区域和因素进行全面检查，建立隐患排查信息数据库，实行分类、分级管理和动态监控，分期、分批进行整改销号，做到风险隐患及时发现、定期排查、实时监测、有效整改，对短期内难以完成整改的，应制订切实可行的应急预案并限期整改，同时做好监控和应急准备工作。铁路局应急管理部门应充分发挥对外联系优势，密切路地协作，做好重大突发事件的应急处置。积极参与社会应急体系建设，配合应对自然灾害、群体性事件等地方性政策法规的立法工作，将铁路重大突发事件应急处置纳入社会应急体系。建立重大突发事件新闻发布、舆论导控制度，善用媒体资源，掌握应急主动权和舆论主导权。针对救灾运输、防洪防汛等需要，积极组织路地联合演练，协调社会资源参与自然灾害、公共卫生事件，以及突发大客流、旅客列车大面积晚点等应急处置，全面提升重大突发事件应对能力。

4 结束语

做好铁路基层单位的应急管理工作是强化铁路应急管理体系建设的重要基础，如果缺乏扎实有效的基层站段应急管理工作，难以实现铁路应急管理工作的全面提升。当前，全路运输生产任务繁重，新线建设、既有线改造项目全力推进，再加上阶段性恶劣气候、设备故障等影响，各种非正常情况和安全风险普遍存在，做好铁路基层站段的安全生产过程控制和应急管理工作至关重要。铁路企业应不断深化站段等基层单位的应急体制与机制建设，配齐配强应急管理干部和应急队伍，确保应急物资足额储备和发放，强化预警提示和应急信息互通，实现铁路应急管理工作整体再上新水平。