加强草原保护与建设 实现生态环境可持续发展

文│ 巴特尔（新疆维吾尔自治区畜牧厅 副厅长）

传统的草原畜牧业生产方式已经越来越不适应草原生态保护的要求， 更不适应现代畜牧业发展的要求。

由于新疆草原牧区长期处于封闭状态，生产方式粗放，草原牧区经济发展一直没有摆脱“人口增长—牲畜增加—草原退化—效益低下—牧民增收难”的状况。与传统农业相比，牧业基础设施建设更为滞后，效益低下与生态环境恶化的矛盾更为突出；与农民相比，牧民收入来源更为单一，增收渠道更加有限，收入差距不断拉大；与农村相比，牧区统筹城乡发展的难度更大，成为推进全面小康社会建设的重点和难点。近年来，我们树立“环保优先、生态立区”的环境保护理念，坚持“资源开发可持续、生态环境可持续”的发展观念。不断加大牧区草原生态保护与建设方面的工作力度，在改善生态环境、促进牧区经济社会协调发展方面取得了一定的成效。

一、自治区草原生态环境保护与建设成效

2000年以来，国家相继出台了一系列扶持牧区经济发展和草原生态保护的政策措施。自治区畜牧部门也结合实际，配套出台了相关政策和法律法规，并结合自治区“民生建设年”活动，采取有效措施，抓好落实。自治区畜牧部门坚持“资源开发可持续、生态环境可持续”的发展观念。按照“环保优先、生态立区”的生态环境保护要求，通过加大畜牧业产业结构战略性调整，加强草原生态环境保护工程建设，依托生态资源优势，加快新疆畜牧产业健康、持续发展。有力推动了新疆牧区经济、社会和草原生态保护事业的全面发展，实现了生态环境明显改善与畜牧业增效、农牧民增收的双赢目标。

1.全面开展草原有偿承包工作。目前全区已落实草原承包面积6.8亿亩，90%以上的牧民拥有承包草场。

2.牧民生产生活方式不断转变。按照自治区提出的“改变牧区生产方式、经营方式和生活方式，逐步由游牧向定居转变”的要求。经过不懈努力，截至2011年末，全区已有12.43万户牧民实现了定居，占牧民总户数的46%。

3.草原生态保护工作有序开展。48个县（市）先后实施了国家天然草原恢复与建设、天然草原围栏建设、天然草原退牧还草等草原生态建设项目。项目共完成退牧1650万亩，补播改良加人工草料地61.895万亩。项目工程区内草原植被盖度提高了5～15个百分点。

4.草原生态保护补助奖励机制在全区全面启动。已落实禁牧面积1.5亿亩，草畜平衡面积5.4亿亩。2011年全区共享受国家补奖机制资金19亿元，户均6800元。

5.组织实施自治区“定居兴牧”水利工程。目前，自治区27项定居兴牧水源骨干工程已全部开工建设，围绕27项“定居兴牧”水源骨干工程，以定居兴牧工程建设县为重点，积极建设稳产高产人工饲草料基地。

6.依法做好草原行政审核审批工作。严格实行草原野生植物采集收购许可制度。根据农业部下达的年度草原野生植物采集计划，办理野生植物采集证、收购许可证。截至2011年末，在国家下达的采集计划内办理采集证20本。依法办理草原征占用审核审批。截至2011年未，依据《草原法》和《草原征占用审核审批管理办法》，共办理草原征占用审核审批51件，许可征占用天然草原816.16公顷。落实草地补偿费、安置补助费合计1175.5万元。

7.有效开展生物灾害防治和草原防火工作。2011年，全区共完成草原鼠害防治2379万亩。共投入技术人员1804人次，培训人员64701人次，防治器械21000台次。积极落实草原防火责任制。按照自治区召开的森林草原防火工作会议要求，积极安排和部署全疆草原防火工作，印发《关于切实做好2011年草原防火工作的通知》，传达全国草原防火工作精神，安排部署春季草原防火工作，并与各地州草原防火办签订了草原防火责任书。

8.依法加强草原生态保护与建设，加强草原法宣传。《新疆维吾尔自治区实施〈草原法〉办法》，于 2011年7月29日经自治区第十一届人民代表大会常委会第三十次会议审议通过，并于10月1日起施行。印制了3000首日封和7000册单行本，同时还制定了宣传和培训方案，并开展了县处级干部培训讲座。自治区《草原法》配套地方性法规的出台，明确规定了跨区使用草原和草原可能性纠纷处理原则，对人工饲草料地建设、草畜平衡等内容作出了具体的规定，并且加大了草原违法者的法律责任，为草原执法提供了有力的依据。

二、草原生态保护与建设工作存在的主要问题

由于受资源条件和经济环境的限制，新疆草原牧区长期处于封闭状态。生产方式粗放，牧区经济发展一直没有摆脱“人口增长—牲畜扩增—草原退化—效益低下—牧民增收难”的状况，突出表现在：

1.草原畜牧业生产方式没有根本改变，超载过牧问题突出。据自治区草原监测，目前新疆草原平均超载率超过40%，其中夏牧场超载率为26%，春秋草场超载率为56%。超载造成草原退化，生产力水平下降，植被覆盖率降低。

2.牧区基础设施建设滞后，牧民定居整体水平不高。长期以来，新疆草原牧区基础设施建设滞后，投入不足，特别是在人工饲草料地、牧区水利等基础设施建设投入方面严重不足。各级地方政府因财力有限也难有大的作为，牧民定居水平整体不高，牧民定居任务任重道远。

3.草原生态环境恶化没有根本解决。草原牧区人口不断增长，牲畜数量不断增加，草原利用方式不合理，使得全区80%以上草原不同程度退化、沙化。草原承载力降低，鼠虫害灾害频发，毒害草蔓延。农区超采地下水，致使草场地下水位下降，草原严重退化。虽然国家近些年加大了草原建设投入，项目区草原生态系统得到了一定恢复，但生态环境“局部改善、整体恶化”的局面还未根本扭转。

4.违规开垦和征占用草原问题十分突出。据草原监测资料，近十多年间，由于开垦和建设征占用，天然草原面积减少了约1500万亩。由于认识偏差或受经济利益驱使，部分地方不惜以牺牲草原生态为代价，借土地开发、上项目、招商引资的名义大量开垦和占用草原，随意变更草原用途，使草原建设面积远远落后于减少面积。

5.草原生态保护与建设工程项目执行方面的困难。首先，在草原生态保护奖励补助机制政策实施方面，存在前期工作经费有所不足的问题。由于各地州、县市前期工作经费需要当地自筹解决，而按照农业部要求，草原生态保护补助奖励机制绩效考核办法需要新疆提供省区草原监测数据，如果按照部颁技术规程的标准，没有一定的经费保障，按要求完成这项工作难度较大。其次，在定居兴牧建设方面，存在中央项目计划下达比较晚，各项建设资金还没有到位，影响开工和施工进度。同时，由于各地人工、原材料费涨幅较大，建材价格上涨，给施工带来难度。各定居点住房、棚圈的实际建设成本大多超出概算。

6.草原法制建设方面存在薄弱环节。在草原征占用审核审批方面，存在着个别单位化整为零申报征占用草原，不办理草原征占用手续，直接变更草原属性的现象。在草原野生植物的采集收购审核审批方面，一是存在着收购数量大于采集数量的问题。二是由于收购、生产加工甘草企业准入制度没有建立，天然甘草资源收购环节混乱，利用环节浪费，刺激乱采滥挖现象。三是由于新疆一直对雪莲、肉苁蓉、红景天、云贝母等有本地特色的草原野生植物没有实行采集许可，造成雪莲、肉苁蓉等非法采集行为猖獗，资源浪费、植被破坏现象十分严重。

三、工作重点与措施

认真贯彻落实《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》（国发【2011】17号）文件精神，抓住实施草原生态保护补助奖励机制的重大机遇，全面落实草原禁牧、草畜平衡工程建设。认真贯彻《草原法》和《新疆维吾尔自治区实施〈草原法〉办法》。大力推进“定居兴牧”工程建设，加快实施草原畜牧业转型工程，积极转变畜牧业生产方式。逐步建立饲草料生产保障体系，建立健全草原畜牧业防灾减灾长效机制。

1.全面落实草原生态保护补助奖励机制。从2010年起，我们抓住国家实施草原补奖政策的有利时机，在全疆范围内大力开展草原禁牧，落实草畜平衡政策。截至2011年，累计完成草原禁牧1.5亿亩，草畜平衡区划5.4亿亩，核减399万羊单位，牧草良种补贴面积578万亩，活体种公畜补贴6.46万只，牧民生产资料综合补贴达27.58万户。下一阶段，工作重点：一是落实主要领导负责制，切实加强领导，保障工作经费。二是细化禁牧和草畜平衡任务，做好实施方案报批。三是进一步做好规范草原承包、基本草原划定、牧户信息采集录入等各项工作。四是采取有效措施，通过多种途径转移安置好草原上核减下来的牲畜，做到“禁牧不禁养、减畜不减肉、减畜不减收”。

2.全面推进牧民定居建设。我们将按照高起点、高水平、高效益推进定居兴牧工作的总体要求，进一步完善牧民定居规划，统筹考虑工程布局，优先实施水土路电等基础设施条件具备的牧民定居项目。把牧民定居与富民安居、抗震安居等工程规划有效衔接，充分利用好各类涉牧项目和资金，积极争取对口援助的支持和帮助，把牧民定居与富民兴牧工程紧密结合。围绕27座牧区水库，把人工草料地建设作为草原保护建设的核心，加快人工饲草料地建设，全面提升牧民定居水平，推进草原畜牧业生产方式转变。

3.鼓励支持人工种草，积极转变畜牧业生产方式。紧紧围绕牧民定居建设，在现有人工草料地的基础上，开展大规模人工种草。通过制定完善法律法规，规范人工草料地管理。目前，我们正在编制全区草业发展规划，同时已草拟了《新疆维吾尔自治区人民政府关于加快全区草产业发展的意见》，准备上报自治区政府转发。2012年计划将2011年、2012年草原生态保护补奖机制牧草良种补贴资金中的部分资金集中使用，重点补助规模化种植优质牧草的单位和个人。

4.加快实施草原畜牧业转型工程。回顾总结新疆草原保护建设发展历程我们体会到，传统的草原畜牧业生产方式已经越来越不适应草原生态保护的要求，更不适应现代畜牧业发展的要求。当务之急，必须采取措施加快牧区草原畜牧业转型。我们已编制了《草原牧区畜牧业转型示范工程规划》，规划以提高草原畜牧业生产效益为目标，通过建立合作经济组织、家庭牧场（大户）模式，将土地、牲畜、劳动力等资源整合，形成规模生产，形成组织化、标准化、机械化、产业化的产业格局。

5.进一步加大草原执法监督力度。按照国家的要求，我们将在贯彻实施《草原法》和《新疆维吾尔自治区实施＜草原法＞办法》的同时，依法加强草地资源管理，尽快制定出台草原植被恢复费标准和使用管理办法。严把征占用草原审核审批关。加强草原监理工作，严厉打击开垦草原、非法征占用草原、乱采滥挖草原野生植物等破坏草原的违法行为。强化队伍建设，提高依法管理的自觉性和主动性。加快推行基本草原保护制度、草畜平衡制度和禁牧休牧制度，整体推进基本草原划定工作，对基本草原实行严格保护，把草原保护三项制度落到实处。