河南省县级卫生行政部门卫生应急能力现状调查与分析

徐学琴 黄 玮 孙 宁 周 勇 徐玉芳▲

1.河南中医学院，河南郑州 450008；2.河南省卫生厅，河南郑州 450003

突发公共卫生事件（简称突发事件）指突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、重大食物中毒、群体性不明原因疾病等[1]。若不能及时应对，不仅危害公众身体健康和生命安全、造成公众心理恐惧，甚至会导致社会混乱、经济衰退，威胁国家安全。因此，突发公共卫生事件的应急处理是控制突发事件的关键，需要多个部门的共同参与、协调合作。

卫生行政部门是构成我国卫生体系的重要组织机构，在突发事件应急工作中担负着组建监测和预警系统、统一指挥和组织协调卫生系统各部门的应急处理工作、制订应急预案、组织应急培训和演练、进行大众健康教育等职责[2]。因此，卫生行政部门在突发事件的应急中起到至关重要的作用，其应急控制措施和救援工作正确与否直接影响后续处置及应对成效[3]。而县级卫生行政部门位于突发事件应急的最前沿，需在第一时间赶赴突发事件发生现场、了解情况、指挥和协调应急工作等。为了解河南省县级卫生行政部门的突发事件应急（以下简称卫生应急）能力，从中发现不足并提出相应建议，进行了本次调查。

1 对象与方法

1.1 调查对象

本调查采用整群抽样方法，根据地理位置在河南省东部、西部、南部、北部和中部各抽取1个市，对该5 市所有县（区）级卫生行政部门进行问卷调查。

1.2 方法

采用全国卫生应急基本情况调查表（卫生行政机构用表）。调查内容为2008年1月1日～2010年8月31日河南省县（区）级卫生行政部门卫生应急能力基本情况、机构建设、队伍建设、培训演练、装备储备、经费等。

2 结果

2.1 基本情况

共调查了39家单位，收回有效问卷39份，有效应答率为100%。所调查单位中，仅5家（12.8%）单位设有独立突发事件应急部门，其中2家单位没有独立办公用房。没有独立突发事件应急部门的单位中，有70.6%（24/34）的单位指定了其他部门作为兼职机构承担卫生应急工作，多为办公室、疾病预防控制科。

调查显示，实际从事卫生应急的工作人员占总编制人数的4.2%，其中29.7%的人员为长期借调（借调时间≥6个月）。应急工作人员中医学专业人员比例为67.6%，平均年龄（39.0±7.3）岁，学历均为本科及以下，其中，本科学历占45.7%。

2.2 突发事件应急队伍建设

2008年度，39家单位举办各类卫生应急培训累积52次，3 259人，平均1.73次。2009年度共举办各类卫生应急培训累积73次，5318人，平均2.21次。2010年度共举办各类卫生应急培训累积36次，2 569人，平均1.24次。

2008年度，51.6%的单位没有卫生应急年度预算的日常工作经费，其他有日常工作经费的单位，最低为1.0 万元，最高达117.0 万元；2009年度，48.4%的单位没有卫生应急年度预算的日常工作经费，其他有日常工作经费的单位，最低为1.0 万元，最高达169.5 万元；2010年度，51.6%的单位没有卫生应急年度预算的日常工作经费，其他有日常工作经费的单位，最低为1.0 万元，最高达181.6 万元。

19家单位成立了突发公共卫生事件专家咨询委员会，平均每单位3.6 类，25人。但有近一半的专家咨询委员会在过去1年中没有开展相关活动。

38家（97.4%）单位制订了本级突发公共卫生事件应急预案及本级突发公共卫生事件医疗卫生救援应急预案。30家（76.9%）单位有指定的卫生应急医疗机构，应急床位共2 275 张，平均每家医疗机构72 张。

调查的39家单位均下发文件成立了专门的应急队伍，即应急队伍设置率为100%，平均每个单位3.9 类，6.1 支，75人。主要是紧急医学救援队伍和突发急性传染病防控队伍。

2.3 卫生应急演练与培训

2008～2010年39家单位平均每季度演练8.5次，其中，26.6%为桌面演练，73.4%为实战演练；38.9%为本单位演练，44.4%为跨单位演练，16.7%为跨部门演练；涉及人数从数人至数百人不等。

所调查的39家单位中，2008年单位参加培训人员总数为953 名，2009年单位参加培训人员总数为1 269 名，2010年单位参加培训人员总数为682 名。有的单位在这3年中没有人参加过卫生应急培训。

2.4 装备、储备情况

所调查单位中，61.5%（24/39）的单位没有用于卫生应急的专用办公车辆，且卫生应急车辆均无独立通讯设备，应急通讯方式主要是移动电话和固定电话。

76.9%（30/39）的单位有卫生应急物资实物储备。有实物储备的单位最低的为数千元，最高的为百万元。93.3%（28/30）的单位的卫生应急物资是委托医疗卫生机构储备。39家单位中，仅有5家卫生行政部门参照《卫生部卫生应急队伍装备参考目录》进行了卫生应急服装装备。

2.5 工作经费

3 讨论

近年来，河南省县（区）级卫生行政部门在卫生应急体系建设方面取得了一些进展，但卫生应急能力仍有待进一步提高。本次调查中，县级卫生行政部门专门应急机构设置率、独立办公用房及卫生应急人员占总编制人数的比例均较低。应急部门是应急体制的重要组成部分，其设置的形式、层次对卫生应急处置效率及效果起着重要作用。各卫生行政机构应积极组建独立卫生应急职能部门，建立内部应急组织领导小组或指挥中心。应吸纳高素质应急工作人员，丰富卫生应急队伍。

应急预案是指为针对可能发生的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制订的一整套关于应对和从应急事件中恢复的协议或安排[4]。完善的预案会使突发事件中人员的死亡率减少2/3，甚至更多[5]。本调查显示，河南省县级卫生行政部门的应急预案设置率及医疗卫生救援应急预案设置率均达到97.4%，个别单位未完善的单位应尽快制订本级各类应急预案。39家单位均成立了卫生应急专业队伍，但种类及数量有限。

培训与演练是提升卫生应急队伍综合素质的有效手段，是加强自身能力与现场处置能力的重要措施，是积累经验的有效方法[6]。完善的应急预案演习和定期开展演练，能有效地促进突发事件应急处理工作[7]。作为突发事件应急的重要部门，应针对不同地区、不同级别的卫生机构，合理组织和规划每年参加培训的人数、培训次数、培训级别、培训内容。本调查显示：每年每单位均能积极开展演练与培训，但演练次数和培训人数均不多。演练内容以食物中毒事件为主，其他方面的应急演练较少；演练以本单位为多，跨单位跨部门较少。而突发事件的应急需各部门共同参与、协调合作，通过多次的跨部门演练，在实际应急工作中才能更好地协作，高效、快速地应对各类突发事件。

由于工作经费紧缺，河南省县级卫生行政部门应急装备不足，这直接影响应急工作的开展，影响应急的速度和效率。政府应加大对突发事件应急工作和应急体系基础建设的投入，落实突发事件应急处理专业机构的财政补助政策和突发事件应急处理经费，各地方政府及其有关部门应按《突发公共卫生事件应急条例》规定，完成突发事件应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资的生产、供应、运输和储备[8-9]。为了有效应对公共卫生事件的预防和事后处理，应当进一步加强和规范卫生行政部门在突发事件中的行政责任，完善突发事件中卫生行政部门的行政责任体系[10]。

总之，各卫生行政机构应加强自身管理，合理配置科室和业务人员，引进和培养高素质的人才，发挥现有专业人员的工作热情和能力，保证突发事件应急工作的快速、高效，提高突发公共卫生事件处理能力，以保障人民群众的身体健康和生命安全。

[1]王陇德.突发公共卫生事件应急管理—理论与实践[M].北京：人民卫生出版社，2008.

[2]焦明丽，吴群红，郝艳华，等.黑龙江省卫生行政机构应急能力影响因素分析[J].中国公共卫生，2008，24（10）：1247-1248.

[3]董仕林.浅析卫生行政部门在应对突发公共卫生事件中存在的问题与建议[C].中华医学会第一次全国公共卫生学术会议论文集，2009，10：87-88.

[4]胡国清，饶克勤，孙振球.突发公共卫生事件应急预案编制初探[J].中华医学杂志，2005，85（31）：2173

[5]WHO.Community emergency preparedness：a manual for managers and policy maker[R].Geneva：World Health Organization，1999.

[6]唐宗顺，陈国强，何中臣，等.重庆市卫生监督人员培训现况调查报道[J].重庆医学，2011，40（10）：1014-1015.

[7]郇毅，俞汀，倪胜，等.2005年浙江省卫生监督机构突发公共卫生事件应急演练情况分析[J].中国农村卫生事业管理，2006，26（8）：39-40.

[8]王卫军，郑建中.青海省各级卫生行政部门卫生应急工作现状分析研究[J].中外健康文摘，2012，9（6）：413-414.

[9]王选平.论政府卫生行政部门法定职责[J].中国卫生监督杂志，2005，12（5）：323-326.

[10]尹明场.论公共卫生事件中卫生行政部门的行政责任[J].法制与社会，2010，31（1）：148-149.