骗取并私分新农合基金行为的司法认定

文◎叶 青

本文案例启示：新农合基金的性质，应为国家有关部门负责管理的专款专用、专户储存的国有资金。违反国家规定，以单位名义将新农合基金集体私分给个人，数额较大的应当认定为私分国有资产罪。

［基本案情］李某系重庆某县A镇卫生院院长，马某系该院财务科长，赵某任该院会计。2011年初，李某主持召开院委会，会上马某提出用虚挂住院病人的方法套取该县新型农村合作医疗办公室 （简称 “合医办”）下拨的新农合补助金“创收”，得到李某赞同。会后李某就下达决定给全院职工贯彻执行，为了鼓励造假，李某还规定各科室医生每造一份假病历奖励若干金钱等任务指标，假病历造好后，统一交赵某具体汇总经办。为应付县合医办的审核，马某、赵某想方设法将一些已参合但未曾就过医的农民的姓名、合医证号码制作成假住院病历或采取将参合病人的门诊病历篡改为住院病历等方式，套取县合医办下拨的参合病人住院报销补助金，并违反财经纪律，在该院正常账目之外偷设“小金库”专用于存放套取的资金。2012年2月，李某再次主持召开院委会，会上马某、赵某提出将“小金库”里的钱拿出来发过节费，经李某同意后，马某、赵某以院里过节费、家属慰问金等名义将钱私分给全院职工。

一、实务分歧

该案移送检察机关后，李某等人对骗取、私分资金的事实供认不讳，但在案件办理过程中，司法机关内部却产生了三种分歧。

（一）该卫生院构成私分国有资产罪，李某等三人作为主要负责人和直接责任人应承担刑事责任。

（二）该案不构成私分国有资产罪，不应追究李某等人的刑事责任。理由在于：私分国有资产罪，是指国有机关、企业、事业单位等，违反国家规定、以单位名义将国有资产私分给个人、数额较大的行为，犯罪对象须为特定的国有资产。那么本案中该卫生院私分的新农合补助金是否属于国有资产呢？根据《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发［2002］13号）、国务院《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》（国办发［2003］3号）及重庆市地方规章和政策性文件等规定，新型农村合作医疗制度，是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资的互助共济制度，资金筹集实行个人缴费，集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。也就是说，本案中该县“合医办”向乡镇卫生院划拨的合医报销补助金应属社会公益性专项基金，虽是公共财产但并非是刑法明文规定的国有资产，因为根据刑法第91条之规定：“…公共财产是指：（一）国有财产；（二）劳动群众集体所有的财产；（三）用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产…在国家、公司、企业、集体和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论…”可见公共财产不全是国有资产，国有资产涵盖的范畴较小，集体所有或用于扶贫等公益事业的财产不属国有资产。因此虽然该卫生院套取、私分上级划拨资金的行为确属严重的违纪违规行为，但不构成私分国有资产罪，不应追究李某等人的刑事责任。

（三）本案中李某等人的行为构成诈骗罪。持这种看法的人，基本认同上述第二种观点中对新农合资金性质的分析，认为本案不宜定私分国有资产罪，但李某、马某、赵某等人虚构事实、隐瞒真相，骗取上级有关部门划拨的新农合补助资金的行为，符合“诈骗公共财物数额较大”的特征，应以诈骗罪定罪处罚，至于诈骗所得金额如何处理，不影响定罪。

二、法理阐释

本案的关键在于该卫生院集体私分的新农合资金是否属于国有资产。为此，一要准确界定私分国有资产罪中的国有资产的范畴，二要厘清目前新农合基金的管理运行体系，从而对新农合基金的性质进行准确定位。

（一）准确界定私分国有资产罪中国有资产的范畴

有人指出，国有资产概念同时具有经济学意义上和法律意义上的混合属性。［1］从经济学意义看，国有资产是指“我国境内外各个领域、各种形态的、属于全民所有的一切财产和资源”。［2］从法律角度而言，由于目前我国尚无一部诸如 《国有资产管理法》的专门性法律，对国有资产范围的框定主要依据一些部门法律、行政法规、规章等。［3］笔者认为，要准确界定国有资产的范围和性质，要结合法律、行政法规、司法解释等综合判断，以事业单位为例，［4］应引用财政部《事业单位国有资产管理暂行办法》第3条之规定：“本办法所称的事业单位国有资产，是指事业单位占有、使用的、依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称……事业单位国有资产包括国家拨给事业单位的资产、事业单位按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产、以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产……”同时结合《刑法》第91条规定和1999年最高人民检察院 《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》规定：“…本规定中有关私分国有资产罪中的‘国有资产’，是指国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产…”也就是说，国家向事业单位划拨的资金款物等，应属国有资产的范畴。

（二）厘清目前新农合基金的管理运作体系

要准确界定“新农合”基金的性质，就要深入理解我国的新农合制度体系和管理运行模式。国务院2003年《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》中指出：“…新型农村合作医疗制度一般采取以县（市）为单位进行统筹…省级人民政府要制订新型农村合作医疗制度的管理办法…重点是探索新型农村合作医疗管理体制、筹资机制和运行机制…各级相关部门在同级人民政府统一领导下组织实施…”根据中央精神，目前我国的新农合制度采取的是“省级政府统筹制度、县（市）级政府具体施行”的框架模式，即新农合的组织管理和资金筹备工作由各区（县）一级的人民政府具体负责。以重庆为例，从2003年开始，重庆市根据中央精神相继下发了 《中共重庆市委重庆市人民政府关于进一步加强农村卫生工作的决定》（渝委发 〔2003〕10号）、《重庆市新型农村合作医疗暂行管理办法》（渝办公［2004］第36号）、《重庆市新型农村合作医疗财务基金管理办法》（渝财社（2004〕199 号）、《重庆市新型农村合作医疗会计核算制度》等文件，开始在全市各区县逐步试点推广新农合制度，由于区（县）级人民政府财政管理部门不具备专业的医疗卫生管理服务能力，再加之中央文件明文规定要成立专门的农村合作医疗管理机构，新农合基金账户实际由各（区）县级人民政府成立的专门经办机构——农村合作医疗管理委员会及其下属的农村合作医疗管理办公室（如‘某某区（县）农村合作医疗管理委员会’及其下属的‘某某区（县）合医办’）——具体负责管理，中央和省（市）一级的财政补助资金也是以直接支付的方式划拨到区（县）一级合医办的新农合基金账户上。［5］

具体到本案，该县合医办的任务，主要是对各基层卫生院上报的参合住院病人（门诊尚未纳入）的票据、病历资料等进行审核后，依新农合住院报销比例 （约75%）将应报销的医疗费用划拨给基层卫生院，这种流程的好处是就诊群众出院时，只需支付较少的自费部分金额（约25%），大大降低了就诊农民群众的费用负担。但这种制度的缺陷也是显而易见的，即监管不力就易发生虚报骗领补助资金的现象。A镇卫生院作为该县新农合定点医疗机构，对到该院住院就诊的参合病人，除去自费部分，剩余医药费用均由该县新农合专项基金直接拨付给该卫生院，由此不难理解该卫生院铤而走险、大肆造假的缘由，因为虚挂谎报的住院病人数越多，骗取上级划拨的资金也就越多。

（三）本案中私分的新农合基金应属国有资产

笔者认为，从表面上看，本案中该县合医办向该卫生院划拨的是该县所谓的新农合基金账户中的资金，但实质上不能将这里的基金账户片面理解为《刑法》91条规定的专项基金，原因有二：一是新农合基金的统筹、管理均由人民政府成立专门机构负责，与诸如红十字会基金等人民团体组织管理的社会基金在管理主体上有区别；二是从资金来源上看，新农合基金的统筹遵循“政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资”的方针，资金统筹来源既有群众自筹、集体补助，也有从中央到省（市）、区（县）各级政府的财政补助。由此可见，虽然新农合基金确有社会福利和公益性质，但与社会公益性事业专项基金 （如社会捐款等）是有所区别的，它是由国家专门机构负责管理运作的国家划拨资金。这既符合高检院1999年《立案标准》中对国有资产的定义，也符合前述有关国有资产产权界定法律规范中对国有资产的范围划分。因此，新农合基金的性质，应为国家有关部门负责管理的专款专用、专户储存的国有资金。

三、关于本案的处理

笔者同意前述第一种观点，认为本案定私分国有资产罪较为适宜。持第二种观点的人，其实是被《刑法》规定和新农合有关制度规范中的字面意思所迷惑，在分析新农合基金性质的问题上混淆了国有资产的概念内涵。《刑法》第91条的确将国有资产与集体财产、公益事业社会捐助、专项基金、国家管理使用运输中的私人财产等区分开来，但这种划分是为了详细区分不同类型的公共财产的需要，从而为刑法所保护的不同社会关系提供理论和实践依据，因为刑法所保护的不同类型社会关系的重要程度是有区别的。

至于前述第三种观点提出李某等人构成诈骗罪，显然是不妥当的。本案中该卫生院集体私分的行为是典型的法人犯罪而非自然人犯罪。该观点的主要问题在于没有将李某等人骗取国有资产的行为手段与集体私分资产的行为目的作为一个整体的犯罪行为进行全面评价。其实，在许多职务犯罪案件中，行为人为实现贪污、挪用等犯罪目的，采取各种诸如伪造批文、虚构事实的手段骗取资金的现象屡见不鲜，这种手段行为与目的行为的竞合现象是刑法理论中罪数形态理论复杂性的重要表现，在实践中要准确区分罪与非罪、此罪与彼罪，就应对犯罪行为进行合理而整体的评价。

结合主观意志和客观行为来看，本案符合私分国有资产罪的主要特征：李某等人主观上的造假动机实为集体决策的集体意志，而非为个人侵吞的个人意志，这种集体意志从李某主持召开第一次院委会时就已经形成，且以集体决策的形式共同商定了套取新农合资金的手段及方式，第二次召开院委会也不过是这种集体意志的延伸，私分资金是其必然结果。客观方面，该卫生院的行为符合构成私分国有资产罪中 “违反国家规定”、“以单位名义”、“集体私分给个人”和 “数额较大”四个构成要素特征，［6］刑法第 96条规定：“本法所称的违反国家规定，是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。”无论是国务院关于新农合制度的各种决定还是国有资产管理的相关行政法规都明确规定，相关资金“必须专款专用…不得有任何形式的挤占挪用”。该卫生院明知新农合基金的专项用途，仍大肆骗取并集体私分，符合“违反国家规定”的特征；从作案手段上看，虚报骗取划拨资金的方案是通过院委会集体决策通过，并向全院传达贯彻，全院医生几乎都参与了造假病历的行为，这些行为符合“以单位名义集体私分给个人”的特征。此外，本案私分金额为20余万元，也符合高检院1999年 《立案标准》“数额较大”之规定。

四、启示

（一）立法、司法解释的不完善在一定程度上导致了对该类案件的认定存在困惑

由于刑法明确规定私分国有资产罪的对象必须是国有资产，从犯罪构成角度而言，作为特定犯罪对象的国有资产其实是本罪的必要构成要件。［7］然而，如何认定国有资产在司法实践中却存在困难，目前相关的法律法规、司法解释对国有资产只界定了一个大致的范围，规定得较为原则、抽象；面对复杂的司法实践，在具体案件中认定某项资产是否属于国有资产会遇到许多问题，［8］以至于目前理论界对于私分国有资产罪的犯罪对象都存在不少争议。［9］因此笔者认为，应尽快完善相关法律及司法解释，对国有资产的范畴予以明确界定，以解决实践中认识不一的问题。

另一方面，新农合基金性质定位不明，新农合领域中的有关制度不尽完善也是导致认识偏差的一个重要因素。我国新农合制度从2003年左右开始在全国范围内推广施行，推广之初，中央就确定了“中央定政策、省级政府统筹制度、县（市）级政府具体施行”的模式，这种模式在建立推广新农合制度之初发挥了重要作用。但我们也要看到，由于各地经济社会发展水平不一，导致不同地区甚至同一省市内不同区县的政府主管部门在新农合基金的管理模式、操作路径和实施办法上口径不一、区别较大，不可避免地产生有关部门对新农合基金在管理、运作和监督上的种种漏洞和认识误区。如本案中对该卫生院私分新农合基金的行为性质产生认识分歧，很大程度上就来自有关部门长期对新农合基金的性质定位不明。因此，不断完善和深入推进新型农村合作医疗体制的改革，将新农合基金的管理运作体系纳入法制化、规范化和合理化的轨道，无疑是有效预防和打击新农合领域职务犯罪的重要着力点。

（二）办理私分国有资产案时，应加强证据收集，明确有关依据，必要时可由国有资产管理部门进行专门的国资鉴定

笔者认为，在办理该类案件时，应注意证据的收集，同时明确有关法律、法规依据，尤其要将带有集体性质的私分行为与个人隐匿性的侵吞贪污行为相区别，从而准确判定行为性质，必要时可以委托国有资产管理部门进行专门的国资鉴定。关于国资鉴定的办法与程序，目前的依据有国家国有资产管理局在1993年下发的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》（国资法规发［1993］68号），其中明确规定：“…国有资产产权界定工作，按照资产的现行分级分工管理关系，由各级国有资产管理部门会同有关部门进行…”。国有资产管理部门作为专业部门，拥有相应的专业知识与能力，由其对涉案财物进行国资鉴定，对司法机关准确、高效地办理该类案件无疑大有裨益。

注释：

［1］吴崇富、刘启明：《当前私分国有资产案件犯罪对象的表现形式与办案策略》，载上海检察网http://www.shjcy.gov.cn/jclLjy/20051018-1939.htm，访问日期2012年12月19日。

［2］秦醒民：《国有资产法律保护》，法律出版社1997年版，第2页。

［3］2005年财政部发布《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部第35号令）；2006年又发布《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部第36号令）；2008年，全国人大通过了《中华人民共和国企业国有资产法》并颁布施行。

［4］本案中涉案的镇卫生院属于国家财政拨款的卫生医疗事业单位。

［5］如重庆市《新农合管理办法》第7条规定：“…各区县（自治县、市）人民政府成立由有关部门和参加新型农村合作医疗的农民代表组成的新型农村合作医疗管理委员会，负责有关组织、协调、指导和管理工作…下设经办机构…根据需要在乡（镇）政府配备专兼职人员，承办新型农村合作医疗管理的具体事务….”、第13条规定：“…新型农村合作医疗经办机构应在管理委员会认定的国有商业银行设立农村合作医疗基金专用账户，确保基金的安全和完整…”第15条规定：“…由区县（自治县、市）财政部门根据参加新型农村合作医疗的实际人数拨付到新型农村合作医疗基金专用账户…中央和市级补助资金将采用直接支付的方式拨付到新型农村合作医疗基金专用账户…”、第18条规定：“区县（自治县、市）新型农村合作医疗经办机构要按照规定，对新型农村合作医疗基金的使用及时进行审核…”。

［6］赵晨燕：《论私分国有资产罪》，华东政法大学2011年法律硕士论文。

［7］刑法中以特定的犯罪对象作为犯罪构成必要要件的罪名并不少见，如第152条的走私淫秽物品罪，其犯罪对象只能是具体描绘性行为或者露骨宣扬色情的诲淫性的书刊、影片、录像带、录音带、图片及其他淫秽物品，否则就不可能构成此罪。

［8］王玉瑊：《私分国有资产罪疑难问题探析》，华东政法大学2010年法律硕士论文。

［9］曹润田：《论导致私分国有资产罪定罪困难的两个问题》，载《中国检察官》2011年第8期。