郑州市“三旧”改造的问题及对策

□崔留森 邵 丽 李超群 张付友

低效土地二次开发利用是在土地资源供需矛盾日益突出的情况下，拓展建设空间、保障发展用地的重要途径；是在新增建设用地逐年减少、单位建设用地产出逐年提高的条件下，统筹利用有限的土地资源，切实提高建设用地利用效率的重要举措。开展郑州市“旧城区、旧厂区、旧产业区”（以下简称“三旧”）的科学改造，可以探索出一条土地管理的新思路，在提高土地利用效率的同时，为郑州市的经济发展提供土地保障。

一、郑州市“三旧”改造的现状、潜力与前景

（一）郑州市“三旧”现状。郑州市“三旧”土地主要分布在金水区、中原区、管城区、经济开发区、高新技术产业开发区、上街区以及新密市部分地区，旧产业区主要分布在经济开发区和高新技术开发区。据不完全统计，郑州市“三旧”土地面积约为11542.6亩，涉及80个片区，总计580宗地，其中国有出让土地244宗，国有划拨土地333宗，集体建设用地3宗。旧城区面积2098.48亩，涉及26个片区357宗地，其中出让62宗，划拨292宗，集体建设用地3宗；旧厂区面积2486.27亩，涉及3个片区50宗地，其中出让9宗，划拨41宗；旧产业区面积4654亩，51个片区173宗地，全部是国有出让土地。“三旧”土地中，商业用地279.2亩，工业用地7044.99亩，住宅用地1132亩，其他用地669.3亩。

（二）郑州市“三旧”改造潜力。郑州市“三旧”低效利用土地面积约为11542.6亩，拟改造总面积7000.54亩，其中商业用地4421亩，住宅用地2561.8亩，其他用地17.89亩。按照2011年郑州市新增建设用地年度计划指标7800亩计算，相当于全市新增建设用地年度计划的1.5倍。即使按照1∶2的建新拆旧比来计算的话，仍可以节省建设用地指标近6000亩。

（三）郑州市“三旧”改造前景。旧城区中大量的旧住宅，由于容积率低下，基础设施陈旧、老化，配套设施不齐全，不但影响市容市貌，而且严重影响着居民的生活质量。经过改造，可以节省大量的建设用地指标，提高住宅容积率，单位面积居住人数可提高3～6倍。同时，城市基础设施配套将更加完善，居民生活质量将得到显著提高，城市面貌将会焕然一新。现有旧厂区中的厂房，经过改造，可以建造大型综合体项目，也可以引进高新技术产业，在提升我市经济社会发展承载能力和综合竞争力的同时，改变城市面貌，为郑州市提供大量的就业岗位，创造可观的税费收入，土地增值效应也非常明显。旧产业区内的企业规模小，相对用地量大，有的污染严重，有的严重干扰了居民的生活。经过改造盘活，可以引进产能高、污染低、附加值高、发展前景好的项目，也可以将土地经过转让、租赁、作价出资（入股）等方式进行流转。可以为集体经济组织带来巨大收益，还可以提供大量的就业机会，改善群众生活居住环境，改善生活质量。

在对地面进行改造的同时，充分开发利用地下空间，实行全方位立体开发。在地面上新建大型商业综合体、写字楼或者商住楼，在地下配套建立地下停车场或者建设地下综合体、地下商业街、地下仓储物流设施等。不仅可以节省大量的建设用地指标，而且提升了城市功能、承载能力和综合竞争力，提升城市档次，缓解城市建设压力、交通压力和停车压力，降低人口密度。

二、郑州市“三旧”改造的问题

多年来，郑州市有关“三旧”改造的工作一直在如火如荼地进行，如“城中村”改造、合村并城、旧城改造、新型城镇化建设等实质都属于“三旧”改造范畴。这些工作都取得了良好的成绩，也积累了很多经验，但是由于改造比较分散，也暴露出了许多问题。

一是缺乏统一的规划。为了让“三旧”改造更加规范有序，按照规划先行的原则，必须整合“城中村”改造、合村并城、旧城改造、新型城镇化建设等，形成一个统一的科学的规划，相关各种改造和建设全部在该规划下进行，保证科学改造，有序建设。

二是缺乏统一的机构。“城中村”改造、合村并城、旧城改造、新型城镇化建设等都有各自的办公室，各自负责各自的工作，缺乏衔接。这些办公室职能相近，机构重复，管理和协调的难度较大。

三是缺乏相关政策的支持。郑州市“三旧”改造相关的土地管理政策比较陈旧，相关政策针对性不强，缺乏可操作性，明显不适应中原经济区建设的需要，也没有配套的财政支持、建设监管等方面的政策。

四是缺乏有效的土地收益分配机制。完善土地收益分配机制，实现利益共享是“三旧”改造破冰起航的根本动力。存量土地再开发利用通常涉及用途改变、使用条件变化、完善用地（供地）手续等问题。按照现行政策，涉及改变用途或使用条件时，一般是由政府收回土地使用权后再公开出让，出让的增值收益全部归政府，与原土地使用权人无关，导致原土地权利人对改造利用没有积极性，致使原使用者宁愿保留现状也不愿意进行改造。没有体现“多方共赢，民赢为先”的理念。

五是政府主导型改造不能适应新形势的发展。坚持市场运作，充分尊重土地权利人对存量建设用地再开发利用的自主权是顺利推进“三旧”改造的有效方式。郑州市实行的是单一的政府主导型改造模式，地块改造成什么样、准备上什么项目，拆迁补偿安置如何等重要问题，土地使用权人没有自主权。在信息不对称、权利不对等的状态下，土地权利人或只能被动接受改造，或采取激烈对抗方式抵制改造，这不利于存量建设用地的再开发利用。

三、郑州市“三旧”改造对策

（一）成立“三旧”改造领导机构，由市政府主要领导牵头，各区政府和各相关部门为成员单位。为避免各部门联系脱节，有效发挥工作合力，应成立郑州市“三旧”改造办公室，作为“三旧”改造领导小组日常性工作机构，办公室成员由国土、规划、发改、财政、建设等相关部门人员组成，集中办理“三旧”改造项目的立项以及国土、房管、规划、建设等部门的各项审批、审核事项，统筹协调“三旧”改造工作。各区成立相应的“三旧”改造机构，可以有效避免上下沟通不畅的问题，促进“三旧”改造的顺利开展。

（二）统筹编制“三旧”改造专项规划和年度实施计划。结合郑州市情，将“城中村”改造、合村并城、旧城改造、新型城镇化建设等工作一并纳入“三旧”改造范围。由各区政府牵头，会同相关主体，在前期调查的基础上，彻底查清郑州市“三旧”现状，全面掌握“三旧”用地的土地、房屋、人口等情况。围绕城市功能再造、优化城乡空间布局、产业转型升级以及拉动经济增长等战略，以土地利用总体规划、城乡规划和主体功能区规划为引领，统筹编制“三旧”改造专项规划。合理制订“三旧”改造近、中、远期目标任务和年度实施计划，保证改造有纲可依，循序渐进，科学推进。

（三）出台“三旧”改造具体实施意见。一是建立科学、灵活的改造模式。打破目前单一的政府主导型改造模式，按照政府主导、市场参与的原则，允许权利人在法律、法规允许的情况下自行进行改造，由多宗地的使用权人联合进行改造或者市场主体收购集中改造等。对不同的区域采用不同的改造方式，宜拆则拆、宜改则改。对于由市场主体申请收购相邻多宗土地集中改造的，先逐宗办理产权转移手续，统一土地权属名称后申请土地合宗，或者由市场主体按规定程序申请拆迁许可，实施拆迁后再申请土地合宗。二是建立两轮征询意见和三榜公示制度，充分尊重改造区域居民的参与权和知情权。第一轮，征询改造区域居民意愿。同意改造户数的比例达到90%以上（含90%）的，方可启动改造；第二轮，征询改造区域居民对补偿安置方案的意见。在规定时间内，签订附生效条件的房屋拆迁补偿安置协议的居民户数达到2/3以上（含2/3）的，才能具体实施拆迁。对被拆迁人数、房屋面积和拆迁安置方案要点进行三榜公示，接受社会及群众监督。改造过程中，可组织群众民主推荐成立自治小组，参与拆迁安置方案的编制和研究解决改造过程中的疑难问题。三是允许协议出让。旧城改造实行先安置后改造的原则。对危破房分布相对集中、土地功能布局明显不合理或公共服务配套设施不完善的区域，采用成片重建改造模式；对零散分布的危破房或部分结构相对较好但建筑和环境设施标准较低的旧住房，结合街区综合整治，采用零散改造模式。涉及的划拨用地使用权和改变土地用途（房地产开发除外）的，可以采用协议出让方式。四是允许土地置换。认真执行调整置换建设用地方面的政策，对于已经依法批准的土地，因急需建设项目用地需要，允许在符合土地利用总体规划和控制性详细规划的前提下，通过土地位置调换等方式，对原有存量建设用地进行调整使用。五是国有土地和集体土地的管理。对于使用国有土地的旧厂房，申请人可以自行改造，按规定补缴土地出让金。也可以纳入政府收购储备，由政府公开出让，政府按规定给予原土地使用权人补偿。对于原址用地性质不符合规划控制要求，但近期内未纳入储备计划或实施规划建设的，经批准可临时用作除商品房开发建设以外的第三产业，并按规定补缴临时使用年限的土地出让金，将来仍符合自行改造或公开出让条件的，仍可按自行改造、补缴地价和公开出让、收益支持的方式进行处置。不具备独立开发的旧厂房用地，由政府依法收回，并按规定给予补偿。无合法用地手续，不符合历史用地登记确权，且土地实际使用人已与村集体或农户签订了征地补偿协议并进行补偿，符合土地利用总体规划和改造规划的，按照用地发生时的土地管理法律法规落实处理（处罚）后，由土地实际使用人按规定先行完善手续后再按自行改造或公开出让进行处置。对于使用集体土地的旧厂房，可以进行自行改造用作除商品住宅以外的经营性开发。用于商品住宅开发的，必须转为国有土地，补办协议出让手续。集体旧厂房也可以依法流转后由其他主体进行改造，并保留集体土地性质。六是建立灵活的安置补偿、土地收益和税费政策。旧城更新改造涉及的补偿安置可以采用货币补偿、本区域就近安置和跨区域异地安置等三种补偿安置方式。鼓励企业提供存量土地就近建设保障安置房，对提供闲置土地、烂尾地等建设就近安置房的用地单位，减免土地闲置费等相关税费。旧城更新改造的土地增值收益按8∶2的比例由市、区分成。

（本文系河南省政府决策研究招标课题 立项编号：2012B316）